一個縣的生育政策“先行先試”

長陽決定走聯合之路，與相鄰的五峰縣走到了一起。“作為兩個民族自治縣，就要打民族牌，爭取需要的生育政策”。

地處鄂西山區的湖北省宜昌市長陽，是 “八山一水一分田”的土家族自治縣。長陽縣計生局按照2010年底修改完的新版《長陽土家族自治縣人口與計劃生育條例》，長陽城鎮人口的“二胎生育”政策正在進一步放開，新的考驗開始了。

“原來規定夫妻雙方戶籍都在長陽，而且居住4年以上，才能生育二胎，現在打破戶籍限制，外縣或外省的婚嫁到長陽后，只要長期生活居住在長陽，即使戶口仍在外地，也可以生育兩個孩子。”負責修改條例的長陽縣計生局副局長齊頂武告訴記者。

對于“放開一方戶籍”的做法，湖北省計生委曾明確表示反對，擔心有人鉆空子。最終，長陽縣增加了“生活居住”的限制條件：在長陽當地有相對固定的工作、產權房。省計生委考慮到長陽目前生育秩序良好，也就認可了。

而長陽縣計生委去甘肅、寧夏等地交流民族生育政策時，一聽到長陽打破戶籍限制的二胎生育政策，當地的計生干部無不驚呼：這個設想膽子太大。

對于長陽來說，似乎不擔心大膽設想的結果，因為這不過是長陽生育政策的又一次微調。

長陽位于三峽地區，地處偏僻山區，一直是國家級貧困縣。根據經典生育理論，這樣的環境如果沒有嚴格的生育政策，沒有理由不出現生育高峰。

伴隨著全國生育政策的步調，1979~1984年，整個長陽縣（包括少數民族）都不能生育二孩；1983年開展大規模的結扎動員行動，2萬多人接受節育手術；1984年長陽成立土家族自治縣，計劃生育的組織機構沒有松動。

1985年，隨著全國計劃生育政策的短暫松動，長陽縣允許城鄉居民普遍生育二胎。1987年，國家計生委官員來該縣檢查工作時，認為民眾搶懷、搶生現象普遍。長陽取消了其城鎮地區的二孩生育政策。

但從90年代開始，長陽逸出了嚴格計劃生育政策的軌道，用他們的話說是，善用政策，不斷拓寬“基本國策”的尺度。喪偶再婚家庭生“三孩”，城鎮居民也可生育第二個子女，非本地戶籍常住者也可生育二胎。

而人口膨脹并未到來。自90年代以來，長陽總和生育率一直低于更替水平，總人口規模從1995年起連續數年呈負增長。

嚴格計劃生育政策下的干群關系、行政成本，曾是長陽“突破政策”的出發點；隨后，人口高速老齡化、勞動力外流嚴重、大齡光棍成群，成為現實的壓力。

“現在看來，多生不對，少生也不好。”長陽縣人口計生局局長閆洪南說，短期來看，多生危害大，但長期來看，少生甚至不生的危害更大。

白天追，晚上追

2000年，長陽縣傳出再婚家庭生育政策放寬的消息。這個消息讓長陽縣鴨子口鄉計生辦主任郭紅梅，放下了心頭一塊大石。

從上世紀90年代初做計生工作后，郭紅梅把大量精力都花在追蹤再婚家庭的計劃外生育上。“白天追，晚上追，一追就跑。反反復復。”

1998年4月8日，一份“修改意見書”由長陽計生局遞交給縣政府：請求對民族地方一方喪偶并有兩個孩子，另一方是初婚的重組家庭，照顧再生一個孩子。

“這是我們第一次正式提出調整政策的建議。”湖北長陽計生局原副局長田文金告訴記者。在1991年、1995年，計生局也曾兩次提出修改建議，但由于內部意見分歧，最終沒有形成正式文稿。

“覺得難度太大，不知道怎么做，只能不斷找一些個案向上反映。”1998年，長陽計生局第一次在全縣組織了針對再婚家庭生育問題的調查，形成一份完整報告。

報告指出：隨著長陽的未婚女孩不斷從山區流入城市，留守農村的大齡男子只得將擇偶對象鎖定在離婚或喪偶的婦女身上。而長陽農村原本執行的就是兩孩政策，這樣的婦女普遍生有兩個孩子。而對于大山里初婚的男子來說，“養兒防老”是現實需要。這樣的家庭有強烈的生育欲望，卻遇到政策困境。

根據1998年的調查統計，當年全縣喪偶再婚家庭716個，其中兩孩家庭為482個，占三分之二強，而其中男子初婚的也占三分之二強。

這份調查報告讓計生局內部達成共識：既然上面的政策等不來，自己得先做點什么。

政策一放開，地球就會爆炸

“開始的想法很簡單，就是修改一下規定。”田文金說。

“規定”是長陽縣從1989年開始執行的《長陽土家族自治縣關于實施 湖北計劃生育條例 的若干具體規定》，實質上就是執行“省條例”。

遞交了建議書，做了匯報，縣委、縣政府卻不同意修改，理由是現象不夠突出。

田文金與同事組成調查團隊，在長陽境內多番調查，統計出長陽縣一年因強制執行再婚家庭的計劃外生育政策，引起沖突40多起，各鄉鎮每年發生5起左右。在搜集全國資料時，田文金與同事發現，在全國其他山區，這一時期也暴露出類似問題。

田文金等人的調研文章引起縣委、縣政府關注，最終決定促成政策調整。此刻，長陽縣計生局卻陷入了急切而茫然的境地。

“想法逐漸成熟，路徑卻不清晰。”長陽計生局吳開榮回憶說，起初完全沒想到可以形成后來的單行條例。“當時對那些立法依據根本弄不明白。”

1999年3月，長陽縣人大常委會向湖北省人大常委會遞交了“關于制定《 湖北計劃生育條例 變通規定》的請示”。

通過和縣人大反復溝通，計生局有了新思路：可以用民族地方自治權制定自己的單行條例。“過去法制觀念很淡薄，知道有自主立法權，但沒想過用，也不清楚怎么用。”田文金說。

這一基本成熟的變革思路，到了上面行得通嗎？

不久，湖北省開了一次計生研討會。長陽計生局提出思路后，荊州的一名代表首先發言：我國人口膨脹太快，長陽雖是土家族自治縣，一旦放開，會產生80年代的人口大膨脹。

“大膨脹是說1984年成立土家族自治縣后，長陽在生育上對城鎮、農村全部放開，結果兩年時間，每年出生的人口相當多，比現在每年新增人口多出幾倍。”田文金解釋。

專家、學者紛紛擔憂“大膨脹”，主管部門湖北省計生委的代表也強烈質疑。有位專家提醒，先回去搞科學預測，看看放開再婚生育條件后一年能增加多少人口。

回到縣里，田文金他們隨即針對40歲以下的育齡婦女展開調查。預測顯示，在政策放開后，即使是高峰期的頭一兩年，每年的出生人口也就增加2人。這樣的結果，結合長陽自90年代以來長期低于全國和全省的低生育水平，逐漸說服了一些專家和領導。

擔憂并沒有消失。湖北省計生委的一些老領導依然不能理解。“這批老領導對人口控制和計劃生育很執著，認為政策一放開，地球就會爆炸。”

省里的爭議一時難以平息，市里的態度則悄然變化，從明確反對到默認。宜昌市計生委原主任張宗益告訴記者，當時市里認為沒有必要參與長陽的政策調整，但成功了也不反對。

2000年5月，湖北省第九屆人大常委會第八次會議召開前夕，為了順利通過《長陽土家族自治縣計劃生育條例》，長陽計生局希望市計生委能派代表參加，讓條例的通過更有說服力。 “幾番邀請，車子我們出，領導我們請，錢我們出，但市里一直不愿出面，認為在政治上要冒很大風險。”田文金回憶。

孤立無援的長陽決定走聯合之路，與相鄰的五峰縣走到了一起。“與五峰縣的計生局干部交流，大家都認為再婚家庭的生育問題最突出。長陽的就說，作為兩個民族自治縣，就要打民族牌，爭取需要的生育政策，五峰的當即表示，那就由我們兩個縣來突破。”田文金說。

再婚喪偶家庭可以生“三孩”

2000年5月29日到6月1日，時任長陽計生局副局長的田文金參加了湖北省第九屆人大常委會第八次會議，為會上審議的《長陽土家族自治縣計劃生育條例》答疑。

說起這三天，田文金感嘆：“這次條例的通過現在看起來很平常。但當時相當難。”

最大的爭議，是針對再婚家庭生育政策的放寬。省條例規定，再婚夫妻，如果一方有兩個孩子，另一方是初婚，結合后不能再生育。而在長陽提交的條例草案中提出：夫妻雙方均屬農業人口的再婚家庭，一方喪偶有兩個孩子，或者雖有兩個孩子，但離異時依法各撫養一個，另一方初婚的，允許再生育一個孩子。

“這相當于‘三孩’政策，之前長陽一直執行省條例，突然要突破，自然有爭議。”

田文金清楚地記得反對的聲音：“這樣的規定，在全國31個省市中，30個沒執行過，不知道其效果”；“會引起其他地方效仿”；“湖北的計生工作只能進，不能退，只能緊，不能松”。

一片反對聲中，答詢時間到了。“我一個來自基層的計劃生育干部，就用事例和數據說話。”田文金拿起“長陽二孩喪偶再婚家庭生育”調查報告，一一做答。

“我想可能通過不了。”就在田文金做好思想準備時，《長陽土家族自治縣計劃生育條例》卻在6月1日的最后一次大會上被批準了。

這一版條例在草案基礎上，刪除了“離異再婚家庭”的再生育政策，保留了“喪偶再婚家庭”再生育一個孩子的政策。“雖然有所妥協，但還是前進了一大步。”

2000年底，長陽縣人代會通過了這部單行條例，再婚喪偶家庭生育政策放寬。第二年，五峰縣也放寬了這一政策。

生育政策的口子只能慢慢開大

“這次條例通過，比田副局長那次容易多了。”長陽縣計生局主任向洪衛拿出一疊2005年新條例通過時的照片。

這是2005年3月29日上午，湖北省十屆人大常委會第14次會議分組審議《長陽土家族自治縣人口與計劃生育條例》。這次代表發言中，出現最多的詞匯是“允許、同意、風險不大”。

“事實上，這次調整的幅度比2000年那次大很多。”向洪衛說，2005年的縣《條例》對城鎮人口的生育政策做了調整，長陽縣內所有公民都可以生二孩，特殊情況可以生三孩，杜絕四孩。

中國人民大學教授楊菊華將這次調整后的政策稱為“城鄉一體化的二孩政策”。齊頂武則表示：“看起來似乎是恢復到80年代中期的政策。但仍然有一些限制，比如夫妻雙方必須在長陽生活、工作4年以上，且至少一方為土家族。”

如此敞開式的調整，為什么反而沒人擔心了？

最直接的原因，2000年版條例執行后，沒出現生育高峰。長陽縣計生局提供的生育數據顯示，從2001年到2004年，人口自然增長率控制在0.7‰以內，人口出生率控制在8‰以內，低于同期全國、全省的水平。

楊菊華的調查報告指出，這次之所以沒有出現80年代中期的“搶生、超生”現象，主要是因為人們的生育意愿和政策環境已大不相同。

為了保證政策調整的合理性，2004年，長陽計生局曾針對城鎮一孩育齡婦女展開調查。“預測結果是，二孩政策調整后每年多生50人。但現在四年過去，也沒超過這個數字。”

2005年版條例對再婚生育條件也進一步放開，離異再婚的也納入政策調整范圍。

“這部分人不是特別多，但出現一兩例，計劃外的工作特別難做。”吳開榮說，這種人性化的修改，在2000年以后比較順，因為拿到了“尚方寶劍”：2000年《人口與計劃生育法》出臺，明確了實現計生政策的途徑并不是過多依賴行政強制力，而是建立利益導向和社會制約相結合的機制；2002年3月，時任國家計生委主任張維慶在座談會上指出，我國已從降低生育水平階段過渡到了穩定低生育水平階段，新階段更強調“以人為本”。

不過也還有不遂人意之處。齊頂武說，在2005年縣條例的修改中，原本還申請了取消生育間隔期，省里不同意。出乎意料的是，2008年湖北省條例修改，省里卻自己取消了生育間隔期。

齊頂武將這種情況形容為省里對縣里經驗的“吸納”——在2002年湖北省條例的修改中，也曾比照2000年的長陽條例，將再婚家庭的生育條件放寬。

眼下，新一輪放開戶籍限制后的二胎政策，在長陽已實施三個月。“挺順利。”齊頂武滿意地說，老百姓和計生干部之間的關系融洽了。

戶籍限制放開后，影響最大的就是婚嫁到長陽境內的三峽庫區移民。他們長居長陽，但按照老條例，因為戶籍還在外省，不能享受和長陽當地城鎮居民一樣的二胎生育政策。

他們的困境在于，一旦把戶口遷過來，在老家的移民補償政策就不能享受，一年少則四五千，多則上萬元。兩難境地之下，這部分人群經常上訪。

新政策滿足了這部分人的需求，但也帶來隱藏的風險——需要獲得外省籍婦女在外地生育子女的確切信息。原本只要點擊“育齡婦女信息網”就可以，這是全國聯網的信息平臺，要求今年1月1日全部對接，但很多地方還未完成，目前共享信息還有困難。

“對于生育政策，口子只能慢慢開大，一次性開大是不可能的。”齊頂武說。