最后的“鐵老大”

鐵路系統是中國計劃經濟色彩尚存的“堡壘”之一。這一次，改革的“高鐵”能到站嗎？

時至今日，業內人士聽到“鐵路改革方案”時，已覺得不太新鮮——關于中國鐵路改革方案設計的材料，足以堆滿一間普通教室。

二十多年來，中國的鐵路體制改革在逐一嘗試了資產經營責任制、客貨運分賬核算、“網運分離”、“網運合一，區域競爭”、主輔分離、實行三級管理模式等改革后，鐵道部內部的變化始終在繼續。與此同時，政企分離的實質，尚未真正觸及。

外界對近年來中國鐵路建設取得的巨大成就普遍認可，而一些業內專家對鐵路發展還不滿意。如國家發改委綜合交通研究所所長郭小碚認為，與公路、民航等領域相比，近年來鐵路發展較慢，原因是鐵路改革遲緩。國務院發展研究中心企業所副所長張文魁也認為，僅就行業規模和發展速度來講，鐵路遠落后于公路、航空、水運等其他運輸部門，還不能滿足中國迅速膨脹的客運和貨運需求。

鐵道部新任部長盛光祖履新之后，經過數月醞釀，在鐵道部內，以政企分開為導向的鐵路系統體制機制改革已經啟動。而京滬高鐵的開通，也為這場改革提供了機遇與參考。

“鐵老大” 再次迎來改革契機

曾被稱為計劃經濟“最后一個堡壘”的中國鐵路系統，再次迎來改革契機。 4月22日，鐵道部召開全路電視電話會議，鐵道部部長盛光祖傳達了胡錦濤總書記在海南考察鐵路工作時的重要指示精神。主要內容包括：推進鐵路體制機制改革、科學有序推進鐵路建設、不斷提高鐵路發展的質量和效益、切實保證鐵路安全萬無一失、努力維護職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設。

這再次引來外界對于鐵路系統改革的猜想。

最大膽的預測來自于證券公司的交通行業分析師：“2012年18個鐵路局將組建為6個區域公司，2013年完成鐵路系統政企分開。”也有業內人士認為，鐵路系統接下來將會以維持穩定為主，改革將集中在放寬各鐵路局的經營自主權領域。

記者從鐵路系統一位權威人士處獲悉，鐵道部經過近3個月的討論，關于發展思路調整、經營機制改革的頂層設計以及相應方案措施的總體框架，已經基本完成制定。

據悉，此番盛光祖的新政將涵蓋諸多方面的改革，包括轉變鐵道部職能（鐵道部主要行使政府監管、國有資產出資人代表和行業管理三項職能）；擴大鐵路運輸企業經營自主權；推動鐵路運輸經營機制轉換，調整現行鐵路運輸和服務清算制度及相關管理辦法等內容。

其中，放開經營自主權已經形成文件下發，還有部分改革內容正在修訂完善，近期將下發實施。

中國鐵路的再一次重大改革即將踏上征途。然而，多重利益糾結其中，剪不斷理還亂。中國鐵路體制改革經歷了太多的反復，如今在改革的道路上，還有很多的難點需要逐步解決。

或許正因如此，鐵道部部長盛光祖對于此次改革頗為謹慎。

政企分開第一步

種種跡象表明，經營機制的轉換成為這次鐵道部改革的起點。

記者了解到，在鐵道部制定的經營機制改革頂層設計中，經營戰略、經營方式、運輸組織模式等，都將發生轉變。

在當前的形勢下，鐵道部為了實現鐵路效益最大化，提出了多元化經營戰略。即以市場需求為依據，在做大做強客貨運輸這一核心業務的同時，統籌運用運力、資產、土地、人力等各類生產要素。

鐵道部的考慮是，如何把多元化經營和運輸整合到一起，多元化經營中包括物流、商旅等，將被視作是主業的一種延伸，實行一體化管理、考核和規范經營。

這和以前是不一樣的。此前，鐵道部對多元化經營和運輸做了嚴格的限制，當時鐵道部的核心理由是，為了避免搞運輸的人分心去搞多元化經營賺錢，而荒廢了主業。

現在所說的一體化考核是指，在對鐵路企業的考核上，不再區分是運輸主業還是多元經營，鐵道部只是統一考核經營效益。“財務收支權限將有所放開，調整后可以給經營效益帶來更多靈活空間。”知情人士說。

鐵道部推動改革方面的另一個變化是，開始有意識地區分政府職能和企業職能。“在行使權力之前，我們被要求首先分清楚是在行使哪種職能，這在以前是從來沒有過的。”一位鐵路系統的內部人士說。

目前鐵道部的指導思想是，如果是必須由鐵道部行使的企業職能，那么鐵道部繼續行使；如果可以考慮還給鐵路局，那么盡可能地還給鐵路局，即下放企業經營自主權。

比如運輸生產計劃，過去鐵道部直接管理，各方面指標有嚴格限制，現在鐵道部考慮僅制定一個指導性意見，具體的生產和實施權利放給企業。再以全路開通長途列車為例，一個新思路是，運行圖由鐵道部編制，具體開行客貨列車，由鐵路局自己定。

除此之外，在大客戶管理和認定方面，權利也下放給鐵路局，由鐵路局來定。“凡是經營權，能夠下放的，盡量下放。”上述知情人士說。

鐵道部經營思路的調整也體現在運輸組織模式的轉變上。將列車分為三種速度等級，三種混合運行模式。

以京滬高鐵為例，全線最高速度目標值在開行初期定為時速300公里。為了照顧不同層次消費者，同時安排時速300公里和250公里兩個速度等級的列車，實行兩種票價。

分析人士認為，降速降價后滿足了社會需求，會使高鐵在低端層次的市場吸引力更強，對市場占有率也有利。

鐵道部轉變經營機制，被視作“轉變政府職能，向政企分開邁開的第一步”。一位不愿透露姓名的鐵路行業分析師認為，短期來看，放權地方局，可以調動其積極性，一旦未來形成競爭格局，后期的整合不可避免。盛光祖的思路“鐵道部過去避談改革，現在主動去研究和謀劃改革，這是鐵路改革形成的一個轉機”。鐵道部規劃研究院研究員武劍虹說。

一位接近盛光祖的權威人士透露，“轉變鐵道部政府職能，轉換地方局經營機制”是新部長近期每天都在考慮的問題。

該人士分析指出，2003年以后，鐵路的大干快上，在取得一系列成就的同時，也引發了社會的擔憂和不滿，集中在安全和價格兩個方面。“喜憂都因發展太快了。”

在各種社會輿論下，鐵道部重新審視發展思路，在追求快的同時，更加注重質量和發展的可持續性。盛光祖在4月份接受《人民日報》采訪時表示，鐵路工作要以適應經濟社會發展需要和人民群眾滿意為評判標準，更加追求經濟效益。

之后的4月22日，在鐵道部全路電視電話會議上，盛光祖提出，鐵道部目前存在的問題是，權力過于集中，企業經營機制不活，不利于鐵路走向市場和改進運輸服務。

“2010年，中國鐵路旅客周轉量和貨運周轉量分別占全社會的31.5%和29.7%，與2005年比，所占比重分別下降3.2%和20%，這一下降幅度是很大的。”盛光祖表示了擔憂。

政企不分的管理體制使鐵道部“有苦難言”。

高度管制之下，鐵路局沒有企業作為市場主體的權利和責任，自我發展的空間也很有限，經營積極性不高，業績不佳。

同時，鐵路企業的社會公益負擔過重，一年花費幾百億元，兼有政府和企業雙重身份的鐵道部處境尷尬，“沒處說理去”。

“這種狀況，既不利于鐵道部爭取國家對公益性運輸的財政補貼，也不利于爭取國家對鐵路運價改革的政策支持，鐵路可持續發展受到嚴重制約。”前述鐵道部系統權威人士說。

因此，鐵道部希望，通過鐵路改革，把自己的經營機制真正建立起來，同時將承擔的社會公益負擔分離出去，“企業化以后會大大改善這種情況。” 然而，鐵道部在研究過程中發現，原有改革思路（按政企分開的方向推進機制轉換）面臨一個不可逾越的“鴻溝”：在體制不變的情況下，考慮機制轉換的空間是非常有限的。

轉機出現在今年4月份。盛光祖在海南向考察鐵路工作的胡錦濤總書記匯報工作，得到了“推進鐵路體制機制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成新的思路，提出“要積極主動謀劃鐵路體制改革”。

“中央文件規定，鐵道部是鐵路改革的第一職能部門。既然中央給我們這個權利，我們就要運用和把握這個主動權。”鐵道部系統內權威人士表示。

而市場分析認為，如果鐵路系統能夠形成政企分開的改革，肯定會對鐵路經營帶來非常重大的影響。未來鐵路行業的營銷體系、服務質量將會明顯提升，鐵路行業的產業鏈將會向兩端延伸，并將會由單純的鐵路運輸向綜合物流服務提供商轉變，鐵路行業面臨價值重估的機會。

難以平衡的清算

鐵道部在推行轉變鐵道部職能、擴大鐵路運輸企業自主權的改革過程中，要想更好地行使政府監管和行業管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協調收入分成是繞不開的檻。多位接受采訪的鐵路系統內人士表示，清算是關鍵。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會議上表示，鐵道部將制定新的運輸和服務清算規則，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。

記者了解到，鐵道部對未來貨運的清算辦法進行了調整，將按票清算，即按照一票產生的收入高低進行清算，目的是為了鼓勵企業承運更有效益的貨物。

多年來，鐵道部不斷調整清算辦法。以貨運為例，目前是按照運輸周轉量計算，地方局承運了貨物以后，在管轄范圍內產生多少貨運周轉量，以周轉量為單位，統一定價。比如噸公里是1元，如果產生1000萬噸公里，那就是1000萬元。

但是，不同貨物的運價水平不同，運輸成本也不一樣。只按量計算，企業會考慮自身利益更多，只考慮承運的貨物在自己管轄內產生效益最大就可以了。無形中，對短途運輸有利，對長途不利。

中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹認為，按票清算實質上就是按照貨物的價值量進行清算，可以鼓勵企業增加收入，提高效益。但是，不同價值的貨物如果重量相同，對路面的損耗是一樣的，這種方式并不能達到合理補償運輸企業經營過程耗費的問題。

現代管制經濟學表明，如何確定一個合理的清算價格，不是一件容易的事情。清算價格是基于成本還是價值，如果基于成本，是基于歷史成本還是經濟成本，如何合理地測算成本等，都是鐵道部在制定清算規則時要考慮的問題。“很顯然，這些都不是簡單的問題。” 張昕竹說。

清算問題是由鐵路運輸自身特點決定的，鐵路是個大網絡，客貨運營都要經過很多路段，牽涉多個路局利益，科學的清算辦法對企業的經營效益和積極性的影響舉足輕重。

而在目前政企不分的體制下，鐵道部對地方鐵路局實行收支兩條線的管理，鐵路局所有收入全部上繳鐵道部，納入鐵道部的清算大籠子，鐵道部按照其清算系統對各路局的運營經費、收入利潤指標進行重新分配。

由于18個路局所處區域的差別，客、貨運量存在很大差異，這種“大鍋飯”的模式，達到了用經濟發達地區路局的盈利補償欠發達地區路局虧損的效果，盈利較好的地方路局對此頗有怨言，積極性受挫。

未來要實現政企分開，運輸企業作為市場運營的主體，必然要求從市場獨立取得作為經營成果的營運收入，合理補償其經營過程的耗費。

鐵路改革的最大難點，正是在于對不同利益主體權益的平衡和協調。

一位鐵路系統的內部人士表示，清算方面手段的難度是次要的，對清算結果的均衡難度比較大。清算數據很清楚，但是鐵道部如何分配，利益平衡點不好把握。“市場、資源配置的不均衡，是造成這種狀況的根本原因。”這位人士指出。

告別雙重角色

改革就是對原先利益格局的調整，在發改委綜合運輸研究所所長郭小碚看來，當前鐵道部嘗試經營機制轉換表明有了政企分開的趨勢。

“如果在比較規范的市場環境里，放權以后，幾個鐵路局就是幾個企業，效益好的可以兼并重組，這是企業化的過程。”郭小碚說。

實現政企分開，建立鐵路現代企業制度，這一思路在理論上已無障礙，但是具體實施方法卻難見新意。

鐵路改革方案，業內一直存在著“網運分離”和“網運合一”的爭執，郭小碚認為，無論選擇哪種方案，管理體制都需要改革，而管理體制改革遲遲沒有推動的原因在“決策層”。

2008年大部制改革曾被認為是鐵路改革的最佳時機。但當時的鐵道部部長劉志軍堅決反對，劉志軍堅持認為鐵路投資的長期滯后使得鐵路運能嚴重不足，鐵路仍處在大規模建設的階段，避談改革。“從企業發展來看，鐵路改革錯過了一個好的時機。當然，劉志軍要實現自己的藍圖，他的考慮也有一定道理。”郭小碚說。

鐵路是目前中國唯一政企不分的產業——它將整個行業頂層的企業管理集中在自己身上，不僅行使著政府的監管調控，還直接管理著各個鐵路局的人、財、物。

“鐵道部要分清自己的職能，如果是政府部門的話，只是監管機構；如果是企業，就要管經營。不能扮演雙重角色。”郭小碚表示。

但是鐵路作為“環狀企業”，牽一發而動全身，不僅改革方案重要，還需要一系列配套的輔助機制，包括鐵路社會保障制度的改革、鐵路運價的改革、清算制度的改革等。這也是盛光祖慎之又慎的原因。

業內分析認為，最終的方案很可能還是從現有方案中選擇，也可能是“網運合一”與“網運分離”兩種方案協調的產物。

但是，無論如何，第一步都是厘清管理和經營職能，把鐵道部真正變成監督部門之后再對行業進行重組。

在郭小碚看來，重組方案既可以按照行業劃分，也可以按照地域劃分，具體情況可以由各個部門協調。“鐵路改革只是邁出了萬里長征的第一步，后面的路任重而道遠。”郭小碚說。