事業單位國有資產管理機制探索

摘要：事業單位是我國公共服務體系的主要組成部分，是履行社會管理和公共服務職能的重要主體。事業單位國有資產作為事業單位占用或使用的經濟資源，為事業單位發揮職能提供了基本物質基礎。事業單位資產的管理狀況，不僅關系到國有資產的安全與完整，還關系到公共服務的運行成本和效率，影響到事業單位履職的能力和水平。因此，如何加強事業單位資產管理，是財政管理、財務管理的一項重要課題。文章站在事業單位微觀主體角度，從國有資產管理理念、管理思路、管理體制、管理重點和管理手段等五個方面探討了加強事業單位國有資產管理的機制問題。

關鍵詞：事業單位；國有資產；管理機制

事業單位國有資產是事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。性質上，事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分；來源上，包括國家通過預算撥給事業單位的資產、事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接收捐贈和其他經法律認定為國家所有的資產；形式上，包括流動資產、固定資產、無形資產、長期投資和其他資產。事業單位資產是事業單位完成工作任務和事業計劃的物質基礎，管好用好事業單位資產，對于加強國家政權建設，促進社會主義各項事業發展，具有重要意義。

一、 事業單位加強國有資產管理的政策背景

隨著我國經濟體制和政府管理體制改革的深入推進，行政事業單位國有資產管理的體制機制、范圍重點等也在不斷發展變化。自20世紀80年代以來，中央行政事業單位國有資產管理體制先后經歷了“各部門分別管理”、“財政部門領導下的專門統一管理”以及“財政部、國管局等部門分工配合的職能化管理”等階段①。特別是在黨的十七大報告明確提出“完善各類國有資產管理體制和制度”的要求后，行政事業單位國有資產管理體制改革進程加快，國家相關職能部門分工配合的中央行政事業單位國有資產管理體制進一步優化完善。與此同時，伴隨事業單位改革的深入推進，經營性資產規模逐步縮小，事業單位資產管理的范圍和重點更加明確。1998年以來，行政事業單位國有資產增長速度大大超出同期企業國有資產增長速度，在整個國有資產中所占比例已達三分之一以上②。同時，行政事業單位國有資產管理仍存在一些賬實不符、效率低下、配置不均、使用不公、管理不善、體制不順、職責不清、方法落后等問題③。因此，高度重視和加強行政事業單位國有資產管理已刻不容緩。

當前，國家大力推進節約型社會建設，行政事業單位的運行成本已成為社會和輿論關注的熱點、焦點，辦公用房、公務用車等資產的配置使用情況已關乎黨和政府的形象。為此，對于事業單位本身而言，需要深入研究國有資產管理，將資產管理與厲行節約緊密結合，真抓實干，努力將資產管理難點轉化為內部管理亮點。

二、 事業單位加強國有資產管理機制探索

站在事業單位微觀主體的角度，筆者認為，加強國有資產管理應從管理理念、管理思路、管理體制、管理重點和管理手段五個方面著手：

1. 樹立資產管理與預算管理有效銜接的理念。2006年，財政部分別頒布實施《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號），標志著行政事業單位國有資產管理工作進入了一個新的歷史時期。明確了財政部門、主管部門和行政事業單位各司其職、各負其責的國有資產管理體制。近年來，財政部、國務院機關事務管理局等有關部門又先后下發了資產清查、資產信息化管理、資產產權管理以及中央級事業單位國有資產管理、國有資產處置等多項配套制度。可見，國家正逐步強化行政事業單位國有資產管理，這既是加快建設節約型政府、節約型社會的需要，也是按照建立社會主義市場經濟體制和公共財政基本框架的要求，不斷推進部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等各項財政改革的需要。資產是資金的“固化”，資產管理是預算管理的基礎和重要體現，資產管理與預算管理的銜接主要表現在：一方面，資產管理是提高預算編制科學性的重要基礎。細化預算編制、提高其科學性是預算改革的趨勢，但目前的一個難點，就是缺少實物標準。2007年開展的全國行政事業單位資產清查，為財政部門提供了較為詳盡的行政事業單位資產存量信息，為今后資產預算與資金預算的結合創造了條件。另一方面，資產管理是合理安排和使用預算資金的基本依據。目前，財政部門審核和批復預算，越來越看重各單位各項資產的存量信息，這有利于調劑余缺，避免盲目重復購置，造成資產的閑置浪費；有利于準確了解資產配置的品種和數量，擴大政府采購的實施范圍，進一步提高預算資金的使用效益。各單位在進行預算資金再次分配時，也越來越強調下屬機構資產實物情況，以保證預算資金分配的合理性和公平、公正。可以預見，今后各單位日常運行費用和部分項目資金的核撥，比如辦公樓運行維護及物業費用、辦公樓租賃購建資金、車輛及辦公電子設備的維護及購置費用等都將主要依據相關資產數據。

因此，為順應改革發展趨勢，從根本上將國有資產管理擺在突出重要的位置，必須樹立資產管理與預算管理有效銜接的理念。

2. 明確資產管理思路。事業單位加強國有資產管理應根據自身國有資產特點，形成切實有效的管理思路：

（1）為事業提供堅實保障作為資產管理總體目標。事業單位是履行社會管理和公共服務職能的重要主體，事業單位資產為其提供了基本保障，保障能力的強弱直接影響到事業單位履職能力和水平。因此，為事業提供堅實的資產保障，既是資產管理工作的目標，也是衡量資產管理好壞的標準。

（2）理順和創新資產管理體制、方式是重要基礎。資產管理體制不僅涉及宏觀層面，微觀個體在實施資產管理過程中也需要從部門設置、人員安排、職責劃分等層面理順資產管理體制，在實踐中不斷創新和總結出適合自身機構人員情況以及國有資產特點的管理方式。

（3）強化資產全過程規范化管理是核心內容。所謂全過程規范化管理，是指資產管理必須涵蓋從資產形成、使用到處置的全過程，每一個環節都必須建立嚴格規范的管理制度與監督機制，以提高資產使用效益，防止任何形式的國有資產浪費與流失。資產處在購置（形成）、使用、處置的流動變化過程中，因此，對資產的管理，應打破以往僅管存量使用的作法，實行全過程管理。一是掌握存量，了解并掌握本單位資產的分布、結構以及使用情況，作到心中有數。二是管理增量，對資產的購置添增，實行嚴格控制，防止重復購置造成資金浪費。三是控制流量，對資產的轉讓、報廢、毀損等嚴格把關，防止資產在處置過程中的流失，同時推動資產的合理流動，提高資產利用率。

（4）節約高效使用資產是基本要求。與企業資產管理將資產保值增值做為基本管理要求不同，事業單位特別是沒有經營性資產的事業單位，由于資產不參與經營活動，無法直接帶來經濟利益，厲行節約、高效使用就成為資產管理的基本要求。特別是在國家大力倡導節約型社會、節約型政府和節約型機關的背景下，節約高效使用資產不僅可以使現有資產保障能力最優化，而且具有重大的現實意義和社會意義。

3. 完善資產管理體制。以往事業單位國有資產管理中出現的資產管理不規范、不到位的情況，很重要的根源就是管理體制不健全，管理部門缺位，資產節約使用意識不足。為此，筆者認為，事業單位必須因地制宜地建立和完善“統一領導，分級管理，各負其責，全員參與”的資產管理體制。

（1）部門設置和人員保障。事業單位應結合部門設置和人員特點，從提高資產管理有效性的角度，在部門設置和人員配備方面給予充分重視。為避免政出多門，有必要設置獨立的財務會計部門和財產管理部門，對部門職責和人員分工進行清晰界定。

（2）管理部門協調配合機制。資產管理涉及部門較多，如果不能實現相互協調配合，很容易出現價值管理和實物管理“兩張皮”，直接影響到資產管理效果。為此，可推行了資產的歸口管理機制。資產歸口管理是指根據資產管理的部門職責分工，財務會計部門管賬，財產管理部門管物。財務會計部門對涉及資產的預算資金申請和分配，主要依據財產管理部門提供的資產配置和使用情況。這樣就通過部門間的分工合作和協調制衡，促成資產管理與預算管理的有效銜接。

（3）專業部門管理和全員參與。如何發揮各單位專業技術部門的資產管理積極性、樹立全員的資產管理責任意識，是深化資產管理的重要課題。為此，可逐步推行資產分級管理方式。資產的分級管理是指為更好發揮資產管理效率、提高管理水平，按照“專業化分工”原則，將不同類別的資產分別交由各有關職能部門管理，這些職能部門既可能是日常操作和使用資產的部門，也可能是負責設備維修保養的部門，這些部門具備專業背景，對設備最了解，實施專業化管理具有優勢。在財產管理部門統一負責資產實物總賬的基礎上，各有關職能部門根據管理的具體資產設置實物分賬，并做好相應資產的登記和管理工作，定期與財產管理部門掌握的實物總賬進行核對。

針對各單位的不同規模和部門人員配置情況，筆者認為可以分別施行三種不同的資產“歸口分級”管理模式：

①單位規模較大，部門分工較細的機構，財務會計、財產管理部門進行歸口管理的同時，可由有關職能管理部門負責專業設備實物的全過程管理，包括該類設備的形成（購入、調入）、使用和處置。

②單位規模不大，部門相對集中的機構，可由有關職能部門負責專業設備的使用管理，該類設備的形成及處置由財產管理部門統一負責。

③單位規模較小，部門較少或專業設備不多的機構，可以不進行專業設備分級管理，而由財產管理部門統一負責資產實物的全過程管理。

4. 突出資產管理重點。做好資產管理工作千頭萬緒，因此，必須找準資產管理的關鍵點和切入點，以點帶面。本文結合目前事業單位國有資產的普遍特點，探討資產管理工作的幾個重點：

（1）以制度建設為重點，推進資產全過程管理。一是制定資產管理的統領性規范文件，明確總體原則、資產分類及計價標準、部門職責分工和基本管理程序。二是在資產購置（建）方面，制定包括政府采購、基本建設等在內的規范文件，確保資產形成階段程序規范，管理到位。三是在資產處置方面，制定報廢、置換、報損等操作規范文件，嚴格控制資產處置行為，防止資產流失。

（2）以操作流程為重點，推進資產規范化管理。行政事業單位資產管理工作中出現的管理缺失，一部分源于體制機制問題，另有很大一部分是部門設置和人員配備問題，特別是人員變動頻繁，使資產管理工作缺（下轉第85頁）少連續性和系統性，僅在表面做文章，不能深入具體管理細節深入研究、改進完善。因此，筆者認為，要在實踐中探索出將資產管理各環節流程化的方式，讓不同部門和人員共同參與到整個流程當中，提倡和引導各部門從細節角度發現問題，提出改進措施。在此基礎上，根據制度、規程和管理經驗，將規范的操作流程固定化、標準化，使得具體的管理部門和人員能夠準確把握管理要領，抓住關鍵環節，有效防范操作風險。

（3）以關鍵資產為重點，推進資產節約高效管理。事業單位資產中，固定資產一般占很大比例，因此，資產管理的關鍵是固定資產管理。同時，各單位業務特點和所屬行業不同，固定資產類別和占比較大的資產項目也有區別。事業單位可根據自身資產特點，將辦公業務用房、交通工具和電子設備等作為資產管理的重點，特別是圍繞厲行節約要求，突出抓好幾項工作：

①辦公業務用房。一是建立嚴格的建設項目立項審批和項目經費審核制度，杜絕盲目投資、重復投資和奢侈浪費。對老舊辦公業務用房，堅持挖掘使用潛力，嚴格控制維修范圍和規模，在保障正常業務需要基礎上最大限度節省建設資金。二是大力開展各項辦公業務用房節電、節水、節能等措施。

②交通工具。一是根據國家關于資產定標、定編的管理思路和公務用車管理具體要求，對公務用車的定編、購置、使用、處置進行全面系統的規范，促進車輛運行維護費用的控制和壓縮。二是建立嚴格的公務用車崗位責任制度、車輛派車登記制度、費用使用制度、節油管理制度等。

③電子設備。一是堅持政府集中采購的配置原則，充分節約預算資金。二是堅持“向業務一線傾斜”的分配原則，確保業務一線部門和人員的設備使用需求。

5. 創新資產管理手段。做好資產管理，先進的手段和方法不可或缺，而實現資產管理信息化是做好資產管理的必由之路。筆者認為，事業單位在日常資產管理中，應充分認識資產信息化管理手段的重要性，并將其做為創新管理手段的重要途徑。事業單位應按照資產管理信息化建設要求，進行單位管理信息系統建設的總體規劃，有條件的可以結合本單位自身資產特點和管理經驗，開發運行自己的資產管理信息系統；也可以全面應用財政部門等推廣使用的通用型資產管理信息系統。通過信息化管理手段的應用，徹底改變原有資產管理手工方式，提高管理效率，降低行政成本。

注釋：

①節選自國務院機關事務管理局課題《中央行政事業單位國有資產管理體制改革初步研究》（2006）。

②節選自全國預算與會計研究會課題《行政事業單位資產管理與預算管理相結合問題研究》（2010）。

③節選自國務院發展研究中心課題《我國行政事業單位國有資產管理模式研究》（2006）。

參考文獻：

1. 全國預算與會計研究會課題組.行政事業單位資產管理與預算管理相結合問題研究.中國財政，2010，（13）：43-46.

2. 李梅.加強事業單位國有資產管理研究.理論學刊，2010，（2）：48-52.

3. 國務院機關事務管理局課題組. 中央行政事業單位國有資產管理體制改革初步研究.http://www.ggj.gov.cn/ bgs/bgswxzl/200611/t20061120_6357.htm，2006-11-20.

4. 國務院發展研究中心課題組. 我國行政事業單位國有資產管理模式研究. 中國經濟時報，2006-09-01.

作者簡介：李爽，中央財經大學會計學院教授、博士生導師；魏洪濤，中央財經大學會計學院博士生，就職于中國銀監會財務會計部；馬雯，中央財經大學會計學院博士生。

收稿日期：2011-08-20。