中國高等學校財務控制風險的制度分析

摘要：改革開放以來，中國高校發(fā)展迅速。資金來源多元化，高校辦學自主權也相應提高，高校發(fā)展的同時，財務風險也日益凸顯，高校內(nèi)部控制制度還沒有建立，財務控制也很薄弱，財務控制帶來的風險已經(jīng)是高校的主要內(nèi)部風險。高校管理者干預財務活動致使高校財務控制失靈。高校存在公權力，是導致財務控制失靈主要因素。文章從經(jīng)濟學角度分析高校公權力，有助于理解高校財務控制風險的成因，也有助于解決高校的財務控制風險問題。

關鍵詞：高校；財務控制；風險；公權力

一、 高校財務控制風險

1. 高校財務控制。高校財務控制是高校內(nèi)部控制的一個重要組成部分，是高校內(nèi)部控制的核心。高校財務控制指是根據(jù)高校財務活動的特征和經(jīng)濟活動規(guī)律，按照一定的程序與方法，確保學校及其內(nèi)部機構和人員全面落實和實現(xiàn)高校財務預算的過程，高校財務控制的目的是提高資金使用效率，實現(xiàn)學校社會效益和經(jīng)濟效益最大化。高校財務控制的特征:以不同崗位、部門和層次的不同經(jīng)濟業(yè)務為綜合控制對象；以控制日常財務收支為主要內(nèi)容。具體包括：單位組織結構、管理者的職能和權力制衡、監(jiān)控和檢查的控制措施及影響單位業(yè)務的各種外部關系等。

2. 高校財務控制風險。財務控制制度設計和運行無論多么完美，但是也無法消除財務控制本身的局限性：一是管理人員的行政干預，致使財務控制運轉(zhuǎn)失常；二是高校財務控制人員的業(yè)務能力，致使判斷錯誤或者忽略控制程序，甚至認為作假，導致控制失靈；三是受管理成本的影響。高校財務控制是一個系統(tǒng)，它的建立和實施受多種因素影響，主要因素來源于管理者對財務控制的認識和行為。因此，高校財務控制風險指的是高校的管理者或執(zhí)行者對財務控制的干預或執(zhí)行不力而導致控制系統(tǒng)失去作用帶來的不確定性。

中國的高校是政府出資，委托管理的事業(yè)法人單位。管理者為政府部門，代理人為政府任命的官僚式領導，高校管理者代表和政府官員同樣具有公共權力。中國高校具有完全的行政化的管理模式。在高校日常財務管理活動中，高校管理者直接或間接對財務活動都能產(chǎn)生影響。高校存在公權力就會使財務控制的各個節(jié)產(chǎn)生失控的可能。

二、 高校公權力存在與財務控制風險

中國高等學校組織形式是事業(yè)法人單位，校長是組織的事業(yè)法人代表，執(zhí)行黨委領導下的校長負責制的管理模式。中國高等學校是以政府為投資主體的事業(yè)單位，學校領導經(jīng)過組織任命后，代表政府實施管理。因此，中國高等學校的領導擁有公共權力。高校領導有干預財務控制程序的能力和動機，管理者的認知和行為會給高校財務控制帶來不確定性。

為了消除高校財務控制的權力環(huán)節(jié)帶來的不確定性，就必須制度制約。中國高等學校去行政化是正確的做法，去行政化不能改變高校擁有公權力的現(xiàn)實。只是制度存在缺陷和空白造成的財務控制風險。

中國高校改革經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟改變的全過程，在計劃經(jīng)濟時期，高校自主權不是很大，完全按照計劃行事，招生和分配都按照計劃進行，公權力多集中于政府，高校只是按照政府要求培訓學生，幾乎沒有公權力，高校領導幾乎不干預財務活動。高等教育事業(yè)改革后，政府下放了許多權力，高校擁有了辦學自主權、財權、用人權，高校領導干預財務活動現(xiàn)象隨之而來。中國高校成為一個自由的實體，政府實施委托管理，產(chǎn)權仍歸國家，高校仍然屬于公共產(chǎn)品范疇，利用公權力謀私的現(xiàn)象產(chǎn)生了。高校屬于教育事業(yè)，屬于公共產(chǎn)品范疇，劃入私人物品范疇雖然能減少財務風險，但是不符合國情。現(xiàn)階段，加強制度建設是關鍵。從這個意義上講，制度變遷與公權力架構轉(zhuǎn)變造成了制度存在缺陷和空白，高校領導干預財務活動從而引發(fā)高校財務控制風險發(fā)生。

三、 制度變遷與高等學校公權力架構轉(zhuǎn)變

由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，一方面是公共權力領域的不斷縮小與原來公共權力架構的失效，而另一方面，新的公共權力架構還沒有完善并有效地發(fā)生作用，公共權力架構的失衡造成了制度缺陷，事實上，高校領導必須關心單位的財務活動，而過多干預則會造成財務控制制度形同虛設，最終導致單位財務風險加大，使單位陷入財務困境。

1. 強制性制度變遷。美國的道格拉斯·C·諾斯在《經(jīng)濟史上的結構和變革》一書中談及，制度是“為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準則”，中國的林毅夫在《再論制度、技術與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》中講，制度是“規(guī)范人們的相互行為，幫助他們形成對別人行動的預期”。汪丁丁在《制度創(chuàng)新的一般理論》中講，“制度是指人與人之間關系的某種‘契約形式’或‘契約關系’”。現(xiàn)有制度的產(chǎn)生，無論是正式制度還是非正式制度，既有對歷史、傳統(tǒng)制度的延續(xù)和繼承，也有對現(xiàn)有制度安排作出的創(chuàng)新。制度設計者對現(xiàn)有制度的設計或選擇，同意識形態(tài)、利益集團、社會科學發(fā)展程度、尤其是制度設計者的偏好、利益趨向等密切相關。而制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。制度變遷與制度創(chuàng)新的根本原因在于利益結構的變化。正如諾斯所認為的，制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利益，人是制度變遷的主體。

新制度經(jīng)濟學提出的制度變遷有兩個模型，誘致性制度變遷和強制性制度變遷。“誘致性制度變遷是一群人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷；強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷”。

我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的制度變遷基本上是強制性制度變遷，強制性制度變遷一方面會受到一些制約因素的制約，如“統(tǒng)治者的偏好、意識形態(tài)的剛性、官僚的自行其是、利益集團的沖突、社會科學知識的局限、國家的生存危機等”；另一方面，強制性制度變遷可能違背“一致性同意原則”，因為制度的大范圍變遷基本上是社會博弈的結果，所以無論是在歷史中，還是在現(xiàn)實中，國家或政府推動的強制性制度變遷需要長期的磨合，不一定完美，在我國的強制性制度變遷過程中。一個突出的特點就是市場主體的真正出現(xiàn)，市場主體的競爭意識與利益最大化的取向?qū)鹘y(tǒng)龐大而僵化的官僚體系產(chǎn)生了強烈的刺激，原先存在于政府與政府官員之間的公共權力的架構變得不再那么穩(wěn)定，政府官員受到來自市場主體的激勵機制的沖擊，當政府的激勵相容機制己不再能滿足官員的效用函數(shù)時，政府官員開始青睞于市場的激勵。

2. 高等學校公權力架構的轉(zhuǎn)變。

（1）計劃體制高等學校公權力架構。計劃經(jīng)濟體制下政府對高等學校管理完全采取直接的行政控制方式，學校沒有獨立決策能力，因此，計劃經(jīng)濟體制下可以說高校只是一個按照計劃、指示辦事的機構，屬于官僚制管理模式。公共權力的配置與架構主要存在于政府與官員之間，政府將公共權力委托給官員，官員的收入主要來自于政府的直接分配，換句話說，政府給予高效率的政府官員激勵的更多的是一種特權的分配，因此，政府作為委托人與官員作為代理人之間建立的激勵相容機制有賴于一套與官員生產(chǎn)能力相對應的官僚特權制度。另外，在官僚體制不是過分龐大的情形下，委托人對代理人的信息相對比較完備，因而代理人實行機會主義行為的空間相對較小，委托人達成既定目標的代價就較小。因此，在計劃經(jīng)濟體制下，委托-代理機制下所設計的這一激勵相容機制保證了公共權力架構的穩(wěn)定，但是激勵機制的單一、信息的不完全以及官僚體制的日趨龐大蘊含了兩個將來有可能導致腐敗的隱患：信息租金和低效率。

（2）社會轉(zhuǎn)型期高等學校公權力架構。高等學校處于社會轉(zhuǎn)型期，雖然不是市場主體，但是，屬于相對的市場主體，擁有更多的自主權，眾多高校尋求發(fā)展，社會發(fā)展要求他們按照市場規(guī)律辦事，招生、用人等環(huán)節(jié)屬于學校的權力，同時學校的義務增強了，為了生存和發(fā)展，模擬企業(yè)模式運行。新的權力模式?jīng)_擊了傳統(tǒng)金字塔結構下的激勵相容機制，意味著特權不再是滿足激勵相容約束的唯一手段甚至不能再成為一種手段。因為，現(xiàn)在政府向高校官員支付的薪金主要來自于特權和高效率。另一方面，官僚體制日趨龐大，委托人與代理人之間的信息水平的差異也越來越大，政府為了保證整個官僚體制的運行并且保證政府辦學效益的最大化，不得不保持整體官員薪金的低水平或者特權待遇長時間維持在一個水平上。政府要成績和所付出代價出現(xiàn)矛盾，因此，官僚體制規(guī)模的龐大與政府支付能力不足的反差，導致政府無法滿足對政府官員高效率的激勵，而高校領導為了保持特權和獲取高額利益，尋求其他代替物品。政府對高校特權的激勵作用逐漸減少，約束力量逐漸減弱，導致公共權力的架構不再穩(wěn)定。高校官員在政府與高校兩者的激勵機制下比較和選擇，采取干預財務活動獲取激勵就成了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下特權的替代物。

從上述分析可以看出，制度變遷導致了高等學校官員受激勵和約束機制的改變，從而導致公共權力的架構的轉(zhuǎn)變。但在公共權力架構轉(zhuǎn)變過程中，制度建設和制度安排還存在一些缺陷和空白或者有一定的滯后性。

四、 制度缺陷與高校財務控制風險

從上述的分析可知，在制度變遷公共權力的架構發(fā)生變化的過程中，官員選擇對自身最有利的激勵和約束機制，是合乎經(jīng)濟理性的行為。委托人與代理人之間信息不對稱的難題己經(jīng)日益顯現(xiàn)，逐漸成為高校領導干預財務活動獲取激勵的根木原因。從根本上說，解決高校領導樂于干預財務活動獲取激勵必須從體制內(nèi)著手，要求政府部門對自身進行改革，完善制度建設，彌補在公共權力架構轉(zhuǎn)變過程中顯現(xiàn)的制度缺陷和制度空白。這些缺陷和空白具體表現(xiàn)在：

1. 制度變遷中高校自主權擴大，缺乏制約機制。在社會轉(zhuǎn)型時期，政府轉(zhuǎn)變職能，把高校推向市場進行運作，政府只是承擔監(jiān)督和管理職能。高等教育屬于公共產(chǎn)品，所以國家承擔了大部分經(jīng)費，不足部分以屬于非義務教育階段為由向?qū)W生收取學費，從這個角度，高等教育又具有私人物品的特性。高等學校一方面按照政府方式辦學，另一方面夾雜了市場化成分，政府轉(zhuǎn)變職能，下放了高校的權力，使高等學校辦學自主權擴大，但是制約機制落后。另外，盡管政府己將一部分公共權力轉(zhuǎn)交給社會、市場管理，可是政府能力的有限，許多公共權力未能及時對其進行制度配置，或者因為職能的劃分不清，導致公共權力配置的紊亂，即使轉(zhuǎn)交的公共權力也缺乏有效制約。這些都容易造成制度系統(tǒng)中的空白，從而為高校領導干預財務活動的動機和行為的滋生提供土壤。

2. 制度變遷中高校自主權擴大，缺乏有效監(jiān)督。體制改革，制度變遷，政府下放權力，有效地監(jiān)督體制應該隨之配套。實際上，沒有針對高校的監(jiān)督體制。現(xiàn)有的監(jiān)督體制宏觀而龐大，沒有針對性。在我國，監(jiān)督體制主要是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。從整體上而言，我國的監(jiān)督體制在理論上比較完備，問題是內(nèi)部監(jiān)督體制流于形式，缺乏法律保障。相對于高校而言，外部監(jiān)督更具有效性，過多的行政干預會使高校領導心存畏懼。深層次來說，高校官員政府任命，實際外部監(jiān)督也是內(nèi)部監(jiān)督，可以這樣說，中國高校沒有外部監(jiān)督。高校領導干預財務活動造成的財務風險而導致的損失沒有相應的評價和處罰機制。

綜上所述，高校財務控制本身具有局限性，高校管理者的行政干預導致控制失效是其中重要方面，限制高校管理者的干預動機是保障高校財務控制順利實施的重要前提。限制高校管理者的行政干預實際就是限制高校公權力的不正當發(fā)揮。高校去行政化和實施必要的權力制衡是解決高校財務控制風險發(fā)生的主要途徑。

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作者簡介：劉紅霞，中央財經(jīng)大學會計學院教授、博士生導師；劉常國，中央財經(jīng)大學會計學院博士生，河北民族師范學院計劃財務處副處長、高級會計師。

收稿日期：2011-04-20。