從傳統治理到農民參與式治理

［摘 要］ “鄉村典章”、“夏履程序”和“八鄭規程”通過村民的廣泛參與，大大地促進了村級民主管理的落實和發展，有效地推動了村干部的廉政建設，實現了村民的民主權益，保障了農村的和諧穩定。但作為一種制度創新，由于傳統政治文化的慣性和鄉村政治生態的局限，尚需進一步深化民主制度產生機制，完善民主監督機制、權力制衡機制，健全黨組織領導下的鄉村治理新機制。

［關鍵詞］ 鄉村治理；參與式治理；鄉村典章 ；夏履程序；八鄭規程

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 08 . 016

［中圖分類號］D035.5；F320.3 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）08- 0031 - 02

改革開放以來，紹興經濟社會發展取得了巨大成就，農村更是發生了翻天覆地的變化，特別是推行村民自治制度以來，紹興鄉村治理制度呈現不斷創新和轉型的良好發展態勢，村民民主意識越來越強，村務決策民主氛圍越來越濃，村務管理民主程序越來越公開，村務監督民主過程越來越透明，出現了新昌縣“鄉村典章”、紹興縣“夏履程序”和嵊州市“八鄭規程” 等鄉村治理模式。

一、紹興鄉村治理模式創新實踐

鄉村典章。2004年6月，由新昌縣縣委組織部、紀委和儒岙鎮黨委、政府牽頭起草，再由村兩委會、村民代表會議和全體村民公決，正式通過了浙江省首部“鄉村典章”。

《石磁村典章》。內容主要涉及村級組織職責、村務議事及決策、村級財務管理、村務公開制度、村干部違規追究辦法等，共6章、26條。鄉村典章在全鎮實施后，有效地保障了村民的知情權、參與權、決策權和監督權，緩和了干群之間的矛盾，提高了村干部在群眾中的威望，收到了良好的效果。一是因財務引發的矛盾明顯減少。2004－2008年，這方面的信訪案件分別為15件、9件、1件、0件和3件（因換屆選舉產生）。二是村級日常接待費用明顯減少。據統計，儒岙鎮年集體經濟收入超過10萬元的5個村的日常接待費用逐年遞減， 2005年下降25.89%，2006年下降46.5%，2007年下降3.4%，2008年因村級換屆選舉而略增長4.6%。三是村干部犯錯誤的機會減少。

夏履程序。2004年6月，蓮東村在夏履鎮黨委政府等上級部門指導下，從深化村務公開和落實村民的知情權、決策權、參與權、監督權入手，把23項村級民主管理制度中日常運作最重要、群眾最關心、干部最容易出事的一些制度設計成“6個程序”（即“夏履程序”），包括村年度規劃、重大政策、工程項目；集體資產經營；村干部報酬、誤工補貼；村干部公務消費補貼；重大工程招投標；財務審批等六大類村級重大事務，并用圖示形式分解表達，上墻公開。在實際操作中，運用事前意見征求制度、重大村務聽證會制度、村兩委會議事制度、重大村務表決制度、決策責任追究制度等加以貫徹落實，實現了用制度規范權力運行，用程序保障制度執行。2005年以來， 11個行政村干部無一例違紀違法案件產生；全鎮無越級訪、集體訪、重復訪現象，連續多年成為市級信訪“三無鎮”；以村干部公務消費補貼的形式取代過去村級招待費按實報銷的辦法后，村級招待費支出比改革前下降了50%左右。

八鄭規程。2006年3月，嵊州市紀委在試點、總結、完善和推廣的基礎上，按照“民主制度化、制度程序化、程序規范化”的要求，在“三界第一大村”八鄭村形成了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主線，包括民主選舉制度、村務決策制度、財務管理制度、項目招投標制度、村務公開制度、民主管理監督制度、村干部談聽評制度和村干部責任追究制度8項管理制度以及與之配套的8項工作流程的“八鄭規程”，體現了村官村民選、村策村民定、村務村民理、村事村民管的民主自治理念，實現了村干部靠流程來執行，老百姓靠流程來監督，鄉鎮政府靠流程來檢查考核，增強了村級民主管理制度的執行力。6月，嵊州舉辦了“中國治村模式論壇”，與會專家一致認為嵊州“八鄭規程”是個非常有意義的“村治模式”，是農村民主管理的優秀藍本。同年，嵊州市政府還因此被評為“中國十大政府創新典型”。

從實踐看，這三大民主治村典型是在紹興各地黨委和政府注重群眾的首創精神，采取允許試、允許看、允許改的做法，等成熟之后，及時總結，予以推廣，低調進行體制和機制創新而產生并最終得以推廣的，從而使原有傳統的以村干部主觀意志為主要行為決策方式的村級治理逐漸被由村民共同參與，通過全體村民公決，被上級政府所認同的制度、程序、規程等所替代，并用以約束村干部和村民行為，規范村級事務的決策、管理和監督，最終使自人民公社解體以來形成的傳統治理逐漸向農民參與式治理過渡，其實質就是還權于民。

二、紹興鄉村治理模式創新的啟示

產生于社會轉型期間的民主治理模式，由于傳統政治文化的慣性和鄉村政治生態的局限不可能一步到位，因此，發展紹興基層民主需要在鞏固現有成果的基礎上，解決現有制度運行中存在的問題，加強制度適應性建設，使民主制度更公開、公正和高效。[1]

（一）堅持并完善被實踐證明行之有效的民主管理措施和手段

三大鄉村治理模式的產生不是偶然的，而是與紹興的政治、經濟、社會、文化的發展密不可分，與紹興鄉村政治的發展實踐緊密相聯的。實踐證明，紹興鄉村治理是在政治改革和民主建設有足夠“存量”背景下的增量政治改革，是在維護和實現村民利益過程中，充分發揮村民的權力主體地位，發揚村民的民主意識，尊重村民的創新實踐，最終實現“善治”的。在此過程中，無論是三大鄉村治理模式共有的村務政務公開制度、財務監督代理制度、重大工程招投標制度、決策責任追究制度，還是鄉村典章特有的分級管理機制、風險押金制度，“夏履程序”特有的事前意見征求制度、村干部工資評議制度，“八鄭規程”特有的村干部談聽評制度，都堅持了公平、公正、公開的原則，群眾參與的原則，按程序辦事的原則，從而在實踐中獲得了群眾的普遍認可，收到了良好的社會效果。因此，紹興鄉村治理模式的進一步創新必須建立在成功實踐基礎之上，融合三大創新模式中被實踐證明行之有效的原則與行為方式，創設一種與紹興政治、經濟、社會、文化發展實際相吻合的、已被廣大農民群眾廣泛接受的、能統領紹興鄉村治理實踐的、具有普適意義的民主管理制度。

（二）堅持并深化“自上而下”政策部署與“自下而上”制度創新的民主制度產生機制

三大鄉村治理模式在創新過程中，各級政府充分尊重農民群眾的首創精神，把群眾創造的成功經驗提升為指導面上工作的政策，順應群眾的意愿和時代發展的趨勢，提出符合地區發展實際的民主制度，從而把“自下而上”的制度創新與“自上而下”的政策部署有機地結合起來，使紹興的農村民主政治建設充滿生機活力。實踐證明，堅持并深化“自上而下”政策部署與“自下而上”制度創新的民主制度產生機制是我國鄉村治理創新過程中最具生命力、最具實踐意義的一種機制。今后，一方面要進一步解放思想，鼓勵基層干部群眾的創新精神，敢于突破影響村民自治科學發展的舊體制、舊政策的束縛；另一方面，各級黨委政府應積極主動地利用各種方式指導、引導群眾的創新，使群眾自發的創新活動更有效、更有序。只有從兩個方面共同努力，才能走上中國特色的鄉村治理制度創新的正確道路。

（三）修訂并完善現行法律制度、典章規程，建立黨組織領導下的村民自治新機制

服務型政府意味著政府有效的社會回應，其職責的履行需要具備對公共需求和公民訴求靈敏的感應能力和針對問題加以高效處理的解決能力。[2] 三大鄉村治理模式都是基層民主發展到一定階段的產物，有較強的時效性和針對性，必須隨著社會的發展與公眾需求的變化及時做出調整，才能保證制度的生命力。一是明確農村黨組織的領導核心地位。要吸收三大鄉村治理模式中協調村兩委會關系的有效經驗，進一步在相關法律制度中明確黨組織的領導地位、領導程序和領導辦法，明確村兩委會的職責規定，對一些原來界定不清的職責進行調整和明確，重疊交叉的職責進行重新劃分，實行黨的領導權與村務管理權的分離。二是明確村民代表會議、村務財務監督小組的合法地位，并建立相應的監督機制。目前《中華人民共和國村民委員會組織法》沒有村民代表會議、村務財務監督小組的提法，但在紹興乃至全國的鄉村治理實踐中，村民代表會議和村務財務監督小組正發揮著越來越重要的作用。應賦予村民代表會議、村務財務監督小組合法地位，明確其職責并完善工作程序，防止監督組織的“異化”。三是明確規定村干部任職資格，提高村干部隊伍素質。通過明確村干部任職資格，規范民主選舉，防止黑惡勢力侵入農村基層政權，防止宗族、幫派勢力控制農村基層政權，防止村民集體利益“異化”為宗族利益和幫派利益。

（四）健全并落實反映民意、政府參與并能有效提升制度績效的民主監督機制

三大鄉村治理模式在實施村民自治過程中先后建立了村民代表會議制度、黨員代表會議制度、村務財務監督小組制度等，但由于村干部消極應付、村民自我維權意識淡薄、評議監督缺乏可操作性等，不少制度在許多村都難以發揮其應有的制度功能。為此，一要切實加強民主決策、民主管理及事前、事中和事后監督，建立會議會前公示制度、會中旁聽制度和會后公示制度，接受廣大村民的全程監督；二要嚴格執行村級組織的年度崗位目標責任制和創業承諾責任制、村干部述職評議制度、村務公開制度、村主職干部任期經濟責任審計制度等，形成完整、嚴格、有效的考核機制和制約機制，提高村干部履職意識、自律意識和守法意識；三要積極構建全方位、多層次的監督制度，杜絕不良村干部任職機會，減少在職村干部犯錯誤機會，加強對不合格村干部的調整力度，有效提升制度績效。

（五）貫徹權責對等原則，構建村級民主管理的權力制衡機制

“任何權力精英都有淪為專制者的傾向，這種傾向是否會變成現實，就要看與這些精英搭配的制度是什么。”[3]三大鄉村治理模式為規范村干部行為，都明確規定了村干部應該怎么做、做不到應該承擔什么責任、重要村務實行村民公決等，以避免村干部權力的濫用。另一方面，三大模式也制定了《村規民約》，對村民的責任、義務作了相應規定，但卻不是硬約束，加上村民民主意識淡薄、自我約束力不強，從而導致實際工作中村干部“責任無限”與“權力有限”、村民“權力無限”與“責任有限”的尷尬。因此，一要貫徹權責對等原則，強化村干部和村民的制度意識、規則意識、程序意識，嚴格按照制度、規則和程序治理村務；二要合理配置村級公共權力，明確由村黨組織實施組織權，黨員實施評議權，村民會議或村民代表會議實施表決權，村委會實施執行權，駐村指導員實施指導權，全體村民實施監督權，實現封閉式制定制度向開放式制定制度轉變；三要加強民主與法制教育，使農民在民主實踐中逐漸培養公共精神、法治觀念、寬容和妥協精神，逐漸形成民主素質和公民性格，使農村基層民主真正有效地運轉起來。

主要參考文獻

［１］李薇薇.基層民主：構建和諧社會的重要保障——專訪國務院發展研究中心研究員趙樹凱〔ＥＢ／ＯＬ〕．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／２００６－１２／０５／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５４３９０１５．ｈｔｍ，2006-12-05.

［２］葉晟婷．提升回應性：服務型政府治理模式的本質要求［Ｊ］．經濟師，２００９（４）：１２－１３．

［３］劉軍寧．共和·民主·憲政——自由主義思想研究［Ｍ］．上海：上海三聯書店，１９９８．