完善投融資平臺(tái),建立具有秦皇島特色的投融資機(jī)制

［摘要］ 近年來，在全國投融資平臺(tái)快速發(fā)展的大背景下，秦皇島市投融資體系獲得了較好的發(fā)展。但在發(fā)展過程中還存在著投融資公司規(guī)模小，經(jīng)營效益較差等問題。本文在分析秦皇島市投融資現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出秦皇島市政府應(yīng)抓住機(jī)遇，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有資源，成立秦皇島市投資集團(tuán)有限公司，拓寬投融資來源渠道和方式，實(shí)現(xiàn)投融資主體的多元化，完善出資人制度，理順投融資管理體制等建議，為秦皇島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺(tái)階創(chuàng)造條件。

［關(guān)鍵詞］ 投融資平臺(tái)；投融資公司；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 07. 014

［中圖分類號(hào)］F830.59 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673 - 0194（2011）07- 0026- 03

２００９年３月２３日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級(jí)地方政府積極創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，依托原有城投公司，打造出新形勢下統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)。

近年來秦皇島市投融資體系獲得了較好的發(fā)展，市政府通過采取成立城投公司、建立“政、銀、企”溝通對(duì)接機(jī)制、建設(shè)完善融資服務(wù)體系以及整合全市擔(dān)保資源等一系列行之有效的措施，緩解了秦皇島市在城市建設(shè)發(fā)展中所出現(xiàn)的資金“瓶頸”問題，在為秦皇島市重大項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面提供了有力的資金支持。但目前的投融資機(jī)制與秦皇島市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要相比，仍還存在直接融資比例低，投融資平臺(tái)小、渠道窄，政府財(cái)政資金杠桿放大作用不明顯，已有資源、資金、資產(chǎn)開發(fā)利用不夠等問題。

一、秦皇島市投融資總體概況

（一）秦皇島市投融資體制

２００９年１１月秦皇島成立“秦皇島市投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組”，對(duì)全市投融資工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組組長由市委書記、市長擔(dān)任，成員為市財(cái)政局、發(fā)展和改革委員會(huì)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)局、國土資源局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、環(huán)境保護(hù)局、城市管理局、交通運(yùn)輸局、監(jiān)察局、審計(jì)局、金融辦等部門人員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公地點(diǎn)設(shè)在財(cái)政局，市財(cái)政局長任辦公室主任。秦皇島市投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組管理各投融資平臺(tái)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)監(jiān)督，審計(jì)部門負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)察部門負(fù)責(zé)責(zé)任監(jiān)督。

（二）秦皇島市投融資平臺(tái)

目前秦皇島共有4家投融資公司：一是城市建設(shè)投資公司，該公司以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資為主，由城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭組建，市國資委作為出資人依法履行出資人職責(zé)，實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營；二是建設(shè)投資公司，該公司以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大建設(shè)項(xiàng)目投融資為主，重點(diǎn)是高速公路、鐵路、機(jī)場、港口和國家立項(xiàng)的重大基本建設(shè)項(xiàng)目，由市發(fā)改委牽頭組建，市國資委作為出資人依法履行出資人職責(zé)，通過國債資金和財(cái)政資金注入資本金，獲取的經(jīng)營和資產(chǎn)收益作為資本金再投入，代表政府出資，參與重大建設(shè)項(xiàng)目出資入股；三是行政事業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，該公司以財(cái)政投資的公益性項(xiàng)目投融資為主，重點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)和文化、教育、廣播、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的基本建設(shè)項(xiàng)目，由財(cái)政局牽頭組建，將市直行政事業(yè)單位資產(chǎn)（教育、衛(wèi)生系統(tǒng)除外）劃撥過戶該公司，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)營、統(tǒng)一管理；四是土地儲(chǔ)備中心，土地儲(chǔ)備中心以土地收購儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)為主，同時(shí)為其他投融資平臺(tái)提供土地資源，實(shí)現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化，由市國土資源局牽頭組建，以政府投入作為資本金，集中使用國有土地收益基金，加強(qiáng)土地前期開發(fā)和儲(chǔ)備管理，確保土地有效增值。還有3家投融資公司正在建設(shè)中：一是旅游開發(fā)建設(shè)公司，由旅游局牽頭，整合旅游資源和資產(chǎn)，搭建旅游設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目投融資平臺(tái)；二是北戴河新區(qū)發(fā)展有限責(zé)任公司，由北戴河新區(qū)管委會(huì)牽頭建立；三是六合公司，由城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭，規(guī)范其運(yùn)行管理。同時(shí)《秦皇島市人民政府關(guān)于加快政府投融資平臺(tái)建設(shè)規(guī)范投融資管理的實(shí)施意見》還指出，可根據(jù)發(fā)展需要，組建新的投融資平臺(tái)。

二、秦皇島市投融資平臺(tái)問題分析

（一）投融資公司規(guī)模小，經(jīng)營效益普遍較差

目前成立的4個(gè)投融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模都很小，注冊資金少，政府基本上以資產(chǎn)注入，資金投入很少，運(yùn)作主體分散，難以承接大型項(xiàng)目的投資建造，所發(fā)揮的投融資能力和經(jīng)營實(shí)力都有限。從目前的經(jīng)營管理情況看，現(xiàn)有的投融資公司資產(chǎn)運(yùn)營能力低，經(jīng)營效益普遍較差。

（二）條塊分割嚴(yán)重

目前現(xiàn)有的4家投融資公司及正在建設(shè)中的3家投融資公司分屬不同的部門管理，投資項(xiàng)目按所屬部門的管轄范圍進(jìn)行條塊分割。從秦皇島市投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員組成亦可以看出，投融資平臺(tái)涉及不同部門利益，投資公司在選項(xiàng)目、做決策時(shí)很容易從本部門利益出發(fā)，在實(shí)踐中難免出現(xiàn)爭項(xiàng)目、爭利益的現(xiàn)象，造成資源使用效率低下和存量資產(chǎn)閑置。

（三）資產(chǎn)負(fù)債率偏高，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大

各投融資公司資產(chǎn)負(fù)債率普遍超過了７０％，這種高資產(chǎn)負(fù)債率一方面使企業(yè)承擔(dān)了較高的財(cái)務(wù)費(fèi)用，另一方面投融資平臺(tái)絕大部分項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資金額大，回收期長，投資收益率低，當(dāng)投資收益不能償還到期債務(wù)時(shí)，投融資平臺(tái)不得不采取借新債還舊債的辦法，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，將有可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)。

（四）融資渠道單一，后續(xù)融資壓力大

秦皇島4家投融資公司建設(shè)資金融資主要來源于國內(nèi)銀行貸款、上級(jí)投資補(bǔ)助等，在發(fā)行債券、包裝上市、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方面仍是空白，雖然政府近年來也開始關(guān)注并著力支持該類融資途徑，但受政府投融資管理體制和資本市場等方面的約束，該類融資比重在一定時(shí)期內(nèi)難以有較大提高。

未來秦皇島市將加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)引致巨大的資金需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府的承受能力，融資壓力可想而知。對(duì)秦皇島市來說，如果在投融資機(jī)制上未能有所突破和創(chuàng)新，要完成如此巨大的融資任務(wù)難度很大。

三、構(gòu)建高效的秦皇島投融資平臺(tái)

（一）借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，搭建投融資大平臺(tái)

根據(jù)其他省市的成功經(jīng)驗(yàn)和我市具體情況，整合現(xiàn)有資源，建立實(shí)力雄厚的投融資運(yùn)作平臺(tái)。如河南省整合政府資源，搭建投融資大平臺(tái)，成立河南省投資集團(tuán)，該集團(tuán)是經(jīng)河南省人民政府批準(zhǔn)，經(jīng)營省政府授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的國有獨(dú)資公司，是省政府的投融資主體，公司注冊資本１２０億元，集團(tuán)本部總資產(chǎn)２２０億元，合并報(bào)表總資產(chǎn)５０４億元，集團(tuán)作為大型投融資平臺(tái)和有實(shí)力的市場主體，有效壯大了政府的投融資能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響力。

秦皇島應(yīng)整合現(xiàn)有4家和正在建設(shè)的3家投融資公司，成立秦皇島市投資集團(tuán)有限公司，具體組建方式可采取控股合并，保持政府投融資平臺(tái)公司資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)不變，以各平臺(tái)公司全部資產(chǎn)組建成立秦皇島投資集團(tuán)，原平臺(tái)公司成為集團(tuán)子公司，投融資職能作適當(dāng)調(diào)整，避免處理債權(quán)債務(wù)的繁雜手續(xù)和由于利益重新分割帶來的改革阻力。集團(tuán)負(fù)責(zé)開展城市、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隸屬市政府直接管理，明確各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，實(shí)行專業(yè)化、市場化管理，解決資源分散、條塊分割的問題，更為重要的是能夠降低融資成本。

（二）拓寬投融資來源渠道和方式，實(shí)現(xiàn)投融資主體的多元化

鑒于目前秦皇島市各投融資公司存在的融資方式單一，融資缺乏可持續(xù)性等問題，筆者建議秦皇島市建立初期投融資平臺(tái)時(shí)，可以利用市場化運(yùn)作方式，吸引社會(huì)資金入股，即采用一種ＰＰＰ（政府—私人—合作）模式，這種模式是基于地方政府掌控的大量公共資源基礎(chǔ)，與市場力量有效結(jié)合的一種方式。現(xiàn)有的ＢＴ（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、ＢＯＴ（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）、ＴＯＴ （轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）、ＢＬＴ（建設(shè)—租賃—移交）模式應(yīng)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。待投融資平臺(tái)做大做強(qiáng)之后，再通過上市進(jìn)行直接融資，從而進(jìn)一步降低融資成本，提高融資的可持續(xù)性。另外，在條件允許的情況下可以選擇發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券，發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行融資。目前北京國管中心已經(jīng)成功發(fā)行１５０億元企業(yè)債券和兩期共２００億元中期票據(jù)，融資期限分為３年、５年、７年和１０年不等，融資成本低于同期銀行貸款２個(gè)百分點(diǎn)左右，為后續(xù)北京市各區(qū)的投融資平臺(tái)有效融資探索出良好的途徑。

（三） 完善出資人制度，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系

目前各投融資公司還沒有完全脫離政府部門，條塊分割嚴(yán)重，難以形成完整的出資人制度，難以真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我改造、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。因此，在構(gòu)建多元化投融資體制過程中，完善出資人制度，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系就顯得更加重要。通過完善出資人制度，出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利，對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，使得資本層面擺脫條塊分割，真正實(shí)現(xiàn)行政與資本分離。

（四）完善投融資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從全國情況來看，地方投融資平臺(tái)的融資狀況不透明，地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況，極易形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。秦皇島市亦是如此，各投融資公司歸屬于不同的部門，債務(wù)游離于財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)之外，且各投融資公司負(fù)債比例很高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)措施，完善投融資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

首先，政府應(yīng)建立一套風(fēng)險(xiǎn)控制模型。根據(jù)秦皇島市經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、可支配財(cái)力，按照負(fù)債率和債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間測算政府可承擔(dān)的融資額度，對(duì)本市政府債務(wù)實(shí)行預(yù)警機(jī)制，在加大融資力度的同時(shí)，根據(jù)政府債務(wù)余額的多少，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，保證政府債務(wù)總額控制在可承受風(fēng)險(xiǎn)以內(nèi)。

其次，建立投融資償債保障機(jī)制。為強(qiáng)化投融資主體的償債責(zé)任，確保債務(wù)的到期歸還，應(yīng)建立投融資償債保障機(jī)制。各投融資公司將財(cái)政資金、土地出讓收益、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益和其他經(jīng)營開發(fā)性收益的一定比例上交財(cái)政作為償債基金，財(cái)政及相關(guān)部門做好監(jiān)管，專款專用，確保借得來、還得起，促使投融資公司步入良性發(fā)展軌道。

在全國投融資平臺(tái)快速發(fā)展的大背景下，秦皇島市政府應(yīng)抓住機(jī)遇，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，理順投融資管理體制，為秦皇島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上一個(gè)新臺(tái)階創(chuàng)造條件。

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