關于中國農業發展銀行轉型問題的思考

摘要：文章提出面向“三農”的綜合型開發銀行是中國農業發展銀行轉型的模式。在具體路徑上，應該從立法保證、創新信貸模式、拓展業務范圍和提高資產質量等方面入手，使農業發展銀行成為資產質量優良、經營管理科學、注重風險控制和始終面向“三農”的具有開發性的新型金融機構，既實現經濟發展和改革目標，又優化金融資源，增強金融業整體競爭力。

關鍵詞：中國農業發展銀行；轉型；模式；路徑

一、 引言

作為農村金融體系中的主力軍之一，中國農業發展銀行存在的經營管理機制不健全，資金運用效率低，潛在風險大、資產負債不平衡等問題紛紛凸現出來，支農作用受到明顯制約。政策性銀行轉型已成定論，但其能否增強其抗風險能力、政策性業務和商業性業務能否有效組合，從而實現自身的可持續發展呢？因此，深入探索中國農業發展銀行轉型問題，對于解決“三農”問題的資金問題和農業發展銀行的可持續發展有重要意義，尤其是政策性銀行在轉型后如何才能避免西方商業銀行面臨危機時的覆轍，以維護國家金融安全和整個金融體系的穩定。

二、 轉型的目標與模式選擇

政策性銀行轉型的目標是要實現其政策性目標和商業性目標的有機統一，即在實現政策性銀行運作方式的市場化、商業化的基礎上，為一定的國家政策和經濟發展戰略目標服務。結合中國農業發展銀行存在的問題，筆者認為，農業發展銀行向開發性金融機構轉型符合主流趨勢，也能夠在提供國家財力許可的金融性服務的同時，更好地為產業結構調整、基礎設施建設和實施“走出去”戰略提供持久的金融服務。因此，中國農業發展銀行應該轉型為面向“三農”的綜合型開發銀行。

1. 面向“三農”的綜合型開發銀行的內涵。面向“三農”的綜合型開發銀行，指具有政府賦權法定國家信用的金融機構，以市場業績為支柱，通過融資推動制度建設和市場建設以解決“三農”問題為目標的資金融通方式。它實際上是一種介于商業性金融機構和政策性金融機構之間的制度安排，更多地體現市場建設和市場融資，強調國家信用和市場業績的統一，在機構自身可持續發展的基礎上，為實現國家政策和戰略導向服務。

2. 面向“三農”的綜合型開發銀行的適用性。面向“三農”的綜合型開發銀行在我國的適用性主要體現在以下幾方面。首先，面向“三農”的綜合型開發銀行是具有政府賦權法定國家信用的金融機構，可利用準主權級的國家信用到資本市場、債券市場籌集資金，并將短期存款和社會資金轉化為長期資金，對國家和地區重點發展的產業和領域，提供信貸支持，發揮資金向導作用。其次，區別于傳統政策性銀行的保本微利觀，開發銀行以市場業績為支柱，實現開發性資金的良性運行和金融機構的可持續發展，才能更有效地支持“三農”事業。再次，開發銀行采用以融資推動制度建設和市場建設的運作模式，能夠充分發揮國家信用的高能量和建設市場的優勢，直接參與市場培育和制度建設，彌補制度缺損和市場失靈，以實現政府特定經濟和社會發展目標，提高整個國民經濟的競爭力。最后，開發銀行以“三農”問題的解決為自身的經營目標。這恰恰滿足中國農業發展銀行是為貫徹、配合政府政策意圖，在農業領域內充當政府宏觀經濟管理的工具，引導社會資金投向政府鼓勵發展的“三農”領域，用制度建設和市場開發的方法實現政府的發展目標。

3. 面向“三農”的綜合型開發銀行的優越性。面向“三農”的綜合型開發銀行的優越性體現在四方面。首先，面向“三農”的綜合型開發銀行的市場建設優勢。它不僅可以解決農村需求旺盛而投入不足的矛盾，也可以解決市場缺損和體制落后等深層次問題，使農村金融步入良性發展軌道。目前，從新農村建設的實踐來看，對開發性金融需求強烈的領域和項目包括：公益性項目，如農村公路、農村教育、醫療、衛生以及能源建設等項目；準公益性項目，如城郊村的自來水建設、大中型泵站改造、小城鎮建設等項目；經營性項目，主要是縣域中小企業和農業產業化項目，重點支持農業特色產品生產、加工和特種養殖等產業化龍頭企業發展；技術援助項目等。其次，面向“三農”的綜合型開發銀行的資金配置優勢。開發銀行可以充分利用其對資金進行宏觀規劃與統籌安排的優勢，更合理地考察資金運用的全面性、重點性和層次性，以科學的規劃為保障，建立農村經濟發展的健康發展觀。它提供的開發性貸款，更適應我國農業投資大額長期高風險的特點。再次，綜合型開發銀行能夠基于全局角度充分考慮地方財政的承受力，并堅持“適度負債”的原則，建立其有效率的融資體制，實現財政和金融資金使用的高效益，也可以防止資金在“三農”建設各個環節的流失，保證資金充分發揮支農作用。再次，綜合型開發銀行具搭建平臺的優勢。它可以通過管理資產和示范效應引導各類資金支持“三農”建設，以市場的方式實現政策目的，改善農村金融深化程度低、正規金融供給不足和縣域金融萎縮的問題。這也恰恰反映了綜合型開發銀行的雙重優勢，即一方面善于抓住政策的熱點與經濟發展的“瓶頸”問題，充當政府直接管理調控的工具；另一方面，商業化模式的融資機制和運作方式，能夠促進“三農”領域市場主體的成熟和其現金流的持續增長，逐步達到商業性金融的投資標準。最后，綜合型開發銀行符合國際慣例，其內控治理機制也將逐步規范化，這對于實施有效監管和維護金融體系的健康發展大有裨益。

三、 中國農業發展銀行轉型的路徑設計

中國農業發展銀行轉型的目標在于，強化其在農村金融體系中的骨干力量，并蛻變為資產質量優良、經營管理科學、注重風險控制和始終面向“三農”的具有開發性的新型金融機構。同時，通過開展開發性金融業務，彌補農村金融的空白，并利用其政府背景、政策優惠和商業運作推動農村金融市場的發展，健全農村金融體系，全力支持“三農”。

1. 加快立法工作，營造良好的金融生態環境。盡快出臺《中國農業發展銀行條例》或者制定《農業政策性/開發性銀行法》，從法律上明確發展銀行的定位、宗旨、性質，任務和義務，資本構成及補充機制、資金來源與資金運用，賦稅減免和其他優惠，內部治理機制、主要領導人的任免、董事會的組成與權力，與政府各相關部門的關系、外部監督等，給予明確且具體的規定，以厘清“政策性”與“商業性”的界定、國家信用、能否向財政或中央銀行借款、透明度等問題。同時，制定《糧食法》，修訂《企業破產法》和《刑法》等相關法律條款，明確對擠占、挪用農業政策信貸資金，懸空逃廢農業發展銀行債務的法律責任，保護農業發展銀行的合法權益，為其營造良好的金融生態環境。

2. 實行“政府推薦——農業開發性金融運作——市場化出口”模式。農業發展銀行轉型為面向“三農”的綜合型開發銀行的過程中，應充分發揮開發性金融特點，積極與政府合作，結合自身的融資優勢和政府的組織優勢，以政府信用為依托共建融資平臺，促進業務發展，建立“政府推薦——農業開發性金融運作——市場化出口”的融資機制，對“三農”亟需支持的領域以資金投入和制度建設。在具體操作上，由政府按照國家農業產業政策和地區戰略規劃，確定支持項目，推薦申請開發性金融借款，突出支持“三農”領域中商業性金融難以介入，又具有明顯經濟效益和社會效應的項目。農業發展銀行則依據地區經濟發展水平、財政收入、借款主體資信情況等指標確定借款規模，然后進行開發性金融運作，在政府協調下以融資推動項目建設和市場建設，逐步完善治理結構、法人、現金流和信用等四大建設，加強支農功能。最后，實現市場出口，依據國有銀行建設的進展情況，針對借款性質、用途和使用情況設計不同的償還機制，在一定程度上保證農發行的盈利性和可持續發展性。各個環節的關系可用圖1來表示。

村建設貸款模式可以設計為“政府銀行搭建平臺，農村土地收益為保證，機制建設為保障”，充分體現開發性金融“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、融資推動”的運營理論。通過這一貸款融資模式，可以有效地解決農村基礎設施建設、農業產業化等項目融資難、風險大和回收難的頑疾。

3. 擴大業務領域，實現功能拓展。中國農業發展銀行的轉型，應在做好現有政策性糧棉收購業務、穩定農業流通的基礎上，拓展業務范圍，由單一向多元轉變。農發行的開發性信貸業務應主要集中在商業性金融缺失、但社會效益高、政府積極扶持的農業和農村經濟以及社會發展的“瓶頸”領域。按現階段建設社會主義新農村的任務和要求，農發行的業務領域需要進行動態調整，應積極爭取逐步擴大支農領域和渠道，加大對農村領域的信貸投入，把質量、效益寓于業務規模增長之中，根據農業、農村發展實際，把農村基礎設施、農業綜合開發、農村公共事業和農業中小企業等領域列入農發行重點支持的領域。同時，加快發展中間業務，努力爭取轉貸、農產品進出口信貸等新業務，積極探索介入農業保險領域，推進農發行業務發展多元化格局的形成，真正實現可持續發展。當然，這需要對政策性業務和商業性業務加以區分，防范混合經營帶來的道德風險。

4. 完善不良資產處置方式，盤活存量資產。對存量信貸資產應進行分類管理，分別考核，充分運用國家糧棉改革政策，參與、督促地方政府和有關部門抓緊清理糧食財務掛賬，分清性質，落實消化責任。對于政策性掛賬，應尋求通過中央財政的補貼而逐步消化；對經營管理不善造成的貸款損失則應當由今后的經營利潤轉撥備的方式進行抵補；對國有糧食購銷企業的賴賬，督促企業制定切實可行的消化計劃，通過銷售利潤、處置可支配資產等方式清理收回。另外，可以借鑒資產管理公司的資產管理模式和投資銀行的手段，加快存量資產的處理。如支持企業間的重組并購，促進優勢企業和劣勢企業的整合，化解不良資產；探索資產證券化的方式，把未來能夠產生穩定收益的國家財政承認的老的掛賬分離出來，在市場上發行可以流通的證券，化解不良資產。（下轉第113頁）

5. 強化內控能力，提升風險管理水平。農業發展銀行應將轉型為契機，建立嚴密、有效的治貸制度安排，強化財務規范操作與監督制約。首先，建立科學的風險評估體系和信貸資產質量評價制度，制定相關管理辦法，明確責任分工，強化農業政策性信貸風險的監督、評估、預測和處理。其次，建立商品銷售預警機制，逐步建立和完善貸款風險的信息系統數據庫、分析資料庫，結合國家政策和市場行情，正確分析價格走勢，及時發現并預警信貸風險。第三，建立信貸風險責任追究機制，進一步完善貸款調查評估、審查審批和貸后管理責任制，將員工的崗位職責、工作成果與個人的經濟利益掛鉤。第四，建立內部制約機制，建立健全科學、嚴謹的審、貸、查三權分離的內控體系，強化對內部各崗位、各環節的檢查監督，規范業務經營活動。在當前國際金融危機與國內經濟的明顯下滑的環境下，筆者認為，可以通過推進農業金融產品，如農村希望基金、農村成教基金、農村發展債券，特別是農業產品期權的市場化來增加風險管理的工具。

6. 創新銀行經營管理模式。開發性金融在功能上具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業務的雙重特性。為避免因國家財政補貼商業成本而產生的不公平競爭，同時防止商業損失轉嫁國家財政而產生的道德風險，開發性金融機構必須在實現政策性意圖和市場化運作有機結合的基礎上，實現政策業務和商業業務的制度性分離。要實現這一目標，有兩種模式：母子公司模式和分賬模式?？紤]中國農業發展銀行的實際情況和分賬模式的低成本，顯然，更適合在財務管理和考核上采取分賬管理方式，即分別設立指令性賬戶和指導性賬戶。指令性賬戶用于記錄反映完成國家的政策性任務目標的資金、財務狀況；指導性賬戶則用來記錄和反映配合國家產業政策、發展戰略所從事的各項自營性、開發性項目的資金和財務信息。

農業發展銀行應強化自身的組織建設，提高整體的運作效率。中國農業發展銀行目前應當改革多級的垂直體系，可以撤并市一級機構，減少中間環節以加強不同級別之間的縱向信息溝通，降低營運成本，提高資金使用。同時，應當考慮不同地區經濟發展的非均衡，在經營管理過程中突出地方特色。

四、 結論

中國農業發展銀行轉型勢的最優模式是面向“三農”的綜合型開發銀行。在轉型路徑上，應該著重在立法、業務領域、資產管理、和內部控制管理等方面實現實質性的突破，其作為農村金融體系中的骨干力量，和資產質量優良、經營管理科學、注重風險控制和始終面向“三農”的具有開發性的新型金融機構，既實現經濟發展和改革目標，又優化金融資源，增強金融業整體競爭力。

參考文獻：

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4. 潘再見.中國農業政策性銀行轉型問題研究.福建師范大學，2007.

基金項目：國家社會科學基金項目（項目號：07BJY15 7）。

作者簡介：林鵬軒，廈門大學經濟學院博士生。

收稿日期：2011-04-12。