辛亥革命與近代漢口市政體制轉型

* 本文為國家社會科學基金青年項目“近代中國城市社會發展進程中的民間市政參與研究”（09CZS022）的階段性成果之一；武漢市社會科學基金項目（Whsk10060）“辛亥革命對清末民初漢口市政發展進程的影響”終端成果。

摘要：辛亥革命對中國市政體制所產生的復雜影響不容忽視。辛亥革命前夕，西方市政體制被引入了租界，市制在華界萌生，漢口市政體制的現代轉型開始起步。辛亥革命促進了民初漢口市政體制現代轉型的進一步發展：它提升了漢口的城市地位，為其獨立成市做了進一步的鋪墊，推動了漢口市政管理機構向專門化邁進，加快了漢口市政規劃由傳統向現代的轉型，促成了官治與商人自治雙軌并行的二元化過渡性市政管理體制。辛亥革命所造就的政治與市政管理格局成為民國中期漢口市政體制現代轉型的大背景，所奉行的三民主義轉化為民國中期漢口市政體制轉型的精神動力。而民國中期市制的建立與完善，既標志著漢口市政體制現代轉型的初步完成，又表明辛亥革命倡導的的民權思想部分得到實現。同時，市政管理體制的高度集權又很大程度上背離了辛亥革命宗奉的民主精神。

關鍵詞：辛亥革命；近代漢口；市政體制；轉型

中圖分類號：K257 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０111－０8

辛亥革命前后，漢口市政體制經歷了一個由傳統向現代轉變的過程，其主要標志就是現代市政機構的設立、市制的萌生與確立。在現代市制建立以前，漢口長期作為中央政權下行政機構的附庸而存在，在行政上缺乏獨立性，沒有獨立的城市建制——市制。直至辛亥首義前夕，隨著地方自治運動在城市的展開，傳統城市管理體制出現了松動，市制開始在漢口萌生。辛亥首義之后，歷時短暫的南京臨時政府未能在市政體制變革方面有多大作為，而北洋政府與湖北省府又無意于市政體制的根本性變革。不過，在辛亥革命結束前后，隨著城市重建問題的凸顯和地方自治運動的展開，在市制未立的狀態下，漢口市政體制現代化還是有所進展。直到國民政府時期，現代市制才得以在漢口確立，漢口市政體制才初步實現了由傳統向現代的根本性轉變。所有這些，都或多或少地與辛亥革命的發生、發展有著關聯。①

一、辛亥革命對中國市政體制所產生的復雜影響不容忽視

從政治體制的角度來看，辛亥革命最重要的影響在于：它直接導致了清王朝的倒臺和幾千年中央集權君主專制體制的傾覆，民主共和政體得以建立。同時，辛亥革命對于民國地方政治體制也產生了復雜而深刻的影響，其對市政體制所產生的影響就是明證。

首先，辛亥首義后，湖北軍政府內務部于1911年11月12日所頒布的《各府縣暫時行政規則》，規定 “府縣自治行政均暫依舊政府之自治章程存續其效力，但有不適用者得除去之。縣自治如有未成立者，須速為成立”②。這就意味著前清時期的各城議事會、城董事會等官設自治機構仍有存在的法理依據——不管它們是否仍然存在，辛亥革命以法律的形式確認了前清推行的地方自治制度具有存續效力。自然，前清地方自治制度賦予民間的市政權也具有法律承續效力。當然，由于國家體制的變動，法律所確認存續的地方自治制度不再作為君主立憲民主政治的基礎，而是作為共和民主政治的基礎。

值得注意的是，當時的湖北軍政府就是中華民國中央軍政府，實際上是一個全國性的資產階級臨時民主共和政府，其所頒布的法令具有中央政令的性質，因而其對清末地方自治制度存續性的確認，成為民初地方自治運動得以繼續進行的法律基礎，從而也為作為現代市政體制所必備的制度——市制，以及城市自治運動核心目標之一——建立市制，提供了過渡性的法律基礎?！岸胃锩笔『?，袁世凱政府雖曾短暫停辦地方自治，但很快以不得人心而不得不恢復地方自治，則從反面說明了這種過渡性法律基礎的重要性。

其次，由于辛亥革命推翻了清朝君主專制集權統治，各省紛紛獨立，使中央集權陷入荒廢狀態，城市管理制度改革的主導權實際上迅速由中央轉移到了地方，這種情形必然對民初中國市政體制的變化產生重大影響，而民國中期市政體制的轉變也與此密切相關。

再次，由于各城市具體的政治與社會生態不盡相同，辛亥革命在發生、發展的過程中對各城市既有社會秩序所產生的影響或沖擊不同，對城市市政設施的破壞或影響的程度各異，對不同城市此后市政體制的發展變化的影響程度也有差異。例如，辛亥首義爆發于武昌，在既有城市社會秩序經受辛亥革命的沖擊方面，武昌首當其沖。而漢口則因成為民軍與北軍交戰的主戰場，在所有因辛亥戰事而市區遭受破壞的城市中，以其遭受破壞的程度最為嚴重，進而在辛亥革命繼續進行的民元以后，其城市建設和市政體制的發展深受影響。辛亥首義后起而響應的上海，因戰事規模不大，不但市區遭受的破壞很小，其市政體制亦因社會秩序受到的沖擊較小而在民國建立之初也具有相當的延續性?！岸胃锩北l后，響應積極的上海在市政體制方面受到的沖擊又很大，而反應相對消極的武昌、漢口則在市政體制方面所受的沖擊又相對較小。

因此，辛亥革命對于近代中國市政體制所產生的影響是復雜的：它不僅僅表現在對既有市政體制的破壞與部分否定，還表現為對既有市政體制的承續與部分肯定；不僅僅表現在革命爆發之時對中國市政體制產生短暫的沖擊，還表現在革命持續期間乃至革命結束之后的較長時間內，對中國市政體制發展起持續作用；不僅僅表現在關乎整個中國市政體制的發展進程，還表現在關系個體或區域城市市政體制現代轉型的演進軌跡。對此，我們應該予以足夠的重視。明乎此，我們才可能更好地探討辛亥革命對近代漢口市政轉型的影響，認識辛亥革命與近代漢口市政體制轉型之間的關系。

二、辛亥革命前夕漢口市政發展與市政體制現代轉型的起步

1. 湖北新政前漢口市政體制的發展與現代市政體制的植入

漢口傳統的市政體制在張之洞督鄂以前已經開始有了明顯的變動，具體表現就是異質市政體制的楔入租界和新的市政機構的設置。但若僅就華界而言，漢口市政管理既沒有脫離官治，但也具有一定的民治氣息。

漢口本來與漢陽連成一體，自明成化年間漢水改道龜山南麓以后，在地理上開始與漢陽隔江相望。由于水運便捷，商業逐漸繁榮，遂發展壯大為商業重鎮。到清朝前期，漢口千桅萬帆熙來攘往，居屋店鋪鱗次櫛比，已是享譽全國的名鎮。

1861年漢口開埠后，漢口的局部出現了市政體制變異。根據條約規定，英、俄、法、德、日5國先后在漢口建立了租界，并且根據本國租界的需要，在轄區內建立了自己的市政管理機構，開展市政建設，從而形成了與中國傳統市政體制迥異的市政體制——基于地方自治的資本主義的市政體制。③這種變異表明市政體制的現代轉型在漢口城市局部范圍內已經開始。從此，各國租界各自為政，自行其是，漢口原有的統一的市政管理格局，遂為華洋分治的市政管理新格局所取代。

與此相應，漢口的華洋交涉也日趨頻繁，貿易格局與城市地位也發生了變化。租界開辟后，漢口的中心從漢水沿岸轉移到長江沿岸，漢口由中國內陸最大的商貿中心演變為通江達海的外向型國際商埠，成為世界市場的一部分，各國來漢貿易的船只逐漸增多，漢口在中國對外貿易中占有重要地位。1865年至1889年間，漢口間接對外貿易額占四大商埠總份額的21.71%-30.79%之間，基本上位居第二，僅次于上海。④ 漢口城市地位日益提升。

不過，在相當長的時間里，漢口只不過是漢陽府下漢陽縣轄區內的一個人口以10萬計的委屈的鎮而已。清初以來至咸豐年間，政府派駐在漢口的最高級別的行政官員是漢陽府同知和通判。同治元年（1862）以后，設立了江漢關，以漢黃德道移駐漢口兼江漢關監督并處理漢口開埠之后關稅、外交方面的事務。江漢關道遂成為駐扎在漢口的最高級別的官員，直接秉承督撫意志處理漢口的華洋交涉及其他相關事物，但他顯然又不是專門處理漢口城市事務的官員。此外，漢口還設有巡檢、保甲局等機構處理城市日常事務。

由于客商眾多并不斷地城居化，漢口居民長期以來是“本鄉人少異鄉多”⑤，并且“漢口之商，外省人多，本省人少”⑥。與此相應，漢口成為為數眾多的會館、公所等同鄉或同業性商業組織的所在地，“一鎮商人各省通，各幫會館競豪雄”⑦。這些會館、公所參與到漢口的城市管理中來，它們與善堂、善會、水龍局（有的會館、公所就設有善堂、善會、水龍局）一起，開展社會救濟，參與救火，修理街道，維持治安，等等。而主持會館、善堂、善會、水龍局的，絕大多數是商人或紳商。雖然羅威廉有關漢口商人們的市政參與使漢口實現了“實質層面上的自治”⑧ 的論斷有待商榷，但是與武昌、漢陽的市政管理相比，漢口的市政管理具有一定的民治色彩則是確切無疑的。

2. 湖北新政后漢口市政機構的變動與市制的萌生

張之洞督鄂以后，湖北開始了新政，自此直至辛亥首義爆發之前，漢口的市政體制有了較大變動：新的市政機構產生，現代市政制度和市政體制被引進和培育。

（1）張之洞改革市政，設立新的市政機構，引進警察制度。張之洞督鄂之后，鑒于城市地位的提升與日趨重要，華洋交涉事務的日益繁多，認為“非有正印專官駐扎漢口，不足以重交涉而資治理”⑨，于光緒二十四年十二月（1899年1月）奏請在漢口設官專治。張之洞的陽夏分治奏請獲準。

陽夏分治后，雖然夏口廳仍然轄屬于漢陽府，但漢口畢竟從漢陽縣下獨立了出來，成為準縣級行政單位；而夏口廳的“專治”官——夏口同知，其地位與漢陽縣令及漢陽府同知相當。夏口廳的設置為以后漢口行政地位的進一步提升奠定了基礎，也為此后漢口建市創造了條件。需要指出的是，夏口同知雖說是治理漢口的“專官”，但它實際上并不能統理漢口城市事務。首先是它的行政級別比江漢關道和漢陽府要低，關道和知府有權指令它。其次，張之洞自己對漢口事務十分關注，經常不通過夏口廳而對漢口事務發號施令。

張之洞還在漢口引進了現代市政管理制度——警察制度，設立了警察機構。1902年，張之洞下令裁撤武昌保甲局，設立武昌警察總局。同年，江漢關道奉命改漢口保甲局為漢口清道局。次年，又改漢口清道局為漢口警察局，其下設有分局。1907年，湖北巡警道設立，它統轄武昌的湖北警務公所、漢口警察總局、漢陽警察總局（它們分別由武昌警察總局、漢口警察局、漢陽警察局更名而來）。而根據相關警政規章制度，不論是湖北警務公所、漢口警察總局、漢陽警察總局，還是此前的武昌警察總局、漢口警察局、漢陽警察局，其事權所及，包括城市交通、衛生、治安、消防管理、市政工程建設以及刑事、民事案件的處理，等等，是集警察、司法、市政于一體的綜合機構。

警察制度的建立，旨在取代原先疲軟的保甲體系對城市的管治。而初步建立的警察制度，是傳統市政體制內楔入的現代市政制度的因子。盡管如此，張之洞的漢口市政改革由于帶有省府強勢主導的特征，在相當程度上強化了漢口市政管理中的官治，故而不可能從根本上改變漢口傳統的市政管理格局和傳統市政體制。

（2）清末地方自治運動的興起與漢口市制的萌生。1909年1月，清廷宣布在全國推行地方自治，漢口的地方自治運動由此在湖北省府的積極推動和商界的響應下展開。

早在1908年，湖廣總督趙爾巽奏請成立了湖北全省地方自治局，“派布政使為總辦，并曾習法政之員充坐辦、參事”⑩，“首府及首縣為正副提調”?輥?輯?訛，負責其事。該局下設武漢公民養成所。

1909年全省自治局歸并諮議局籌備處，附設全省自治籌備處。又于法政學堂附設自治研究班。同年將公民養成所改名全省自治研究所。自治研究班和自治研究所均培訓各屬遴選而來的士紳作為全省自治人才。?輥?輰?訛 夏口廳與江夏縣、漢陽縣等5處被作為全省模范自治示范點，在全省率先成立地方自治公所，選派受訓的士紳充當地方自治公所的總理，再由總理隨同地方官籌辦城議事會、城董事會并籌備其選舉事宜。“從漢口自治公所及城議事會、董事會的活動情形看，他們至少已初步采用了民主議事程序，與調查事實以了解社會現狀的科學精神”。?輥?輱?訛 夏口城議事會下還設有宣講所至少2所，“逐日演說，開通民智”。?輥?輲?訛 1911年秋，“漢口市政會”成立，該會“以警方和商會代表組成，每月常會兩次，討論巡警道職權內有關公益之事，成為官商共商市政的場所”。?輥?輳?訛

以明確的地域為單位設立行政轄區，并自該行政區內部產生市政管理機構的地方自治制度源于西方。而地方自治運動在武漢的興起，實際上是政府推行憲政、自主引進西方市政管理制度、重新設計管理體制的結果。作為推行依據之一的《城鎮鄉地方自治章程》，“首次從行政管理上將城鄉區分開來；它所提出的設置‘城’、‘鎮’標準中包含的因素（人口數量條件和政治地位），其后為各種市制所采納”?輥?輴?訛，而城議事會和城董事會等實際上具備了現代市政機關的雛形。因此，地方自治運動的興起，標志著現代市政體制中的核心制度——市制在漢口的萌生。

三、辛亥革命促進了民初漢口市政體制現代轉型的進一步發展

1. 辛亥革命提升了漢口的城市行政地位，為其獨立成市做了進一步的鋪墊

辛亥革命爆發后，立即引起了武漢城市社會秩序的強烈震蕩。湖廣總督瑞澂逃走，督撫衙門被民軍攻占，革命派與立憲派在武昌聯合成立了湖北軍政府，即中華民國中央軍政府；稍后，革命派在漢口成立了漢口軍政分府。清朝的江漢關道、夏口廳、三鎮警察局、漢陽府和縣以及武昌府與江夏縣的各級主要官員，在民軍占領三鎮的過程中，看到清朝在湖北的統治大勢已去之后，多數逃跑或棄職。湖北軍政府成立后，陸續更換或重新任命了前述道、局、府、縣的主要官員。

湖北軍政府內務部頒布的《各府縣暫時行政規則》規定：“各府廳州縣名稱，除武昌首府外，一律正名為縣”，“各縣暫就原設區域，定為管轄區”。?輥?輵?訛 據此，夏口廳改為了夏口縣，夏口縣和漢陽縣原先的臨民官員夏口同知和漢陽縣令，分別改成夏口縣知事和漢陽縣知事。如此一來，夏口縣不再附屬于漢陽府，也不再是準縣級行政單位，而是與江夏縣（1913年改稱為武昌縣）、漢陽縣一樣，同屬于一級獨立而正式的行政單位。漢口城市地位在清末的基礎上進一步提升，為其日后獨立成市做了進一步的鋪墊。

2. 辛亥革命推動了漢口市政管理機構向專門化邁進

辛亥革命后，有著市政革新意向或有意做出市政革新姿態的各地方政府，成立了一些市政管理的專門機構，漢口也不例外。不過，漢口因為辛亥首義的緣故，在這方面又顯得與眾不同。

在陽夏戰爭中，漢口華界市區大半毀于戰火。?輥?輶?訛 戰后，漢口華界市區亟待重建。當時，武漢處于政治斗爭漩渦之中，漢口的歸屬與發展牽涉各相關軍政方面的切身利益。因此，民初漢口重建問題至少在政治層面上備受關注，中央政府和湖北省政府以漢口重建名義先后設立了多個專門機構，它們分別是：

漢口馬路工巡局：存在時間約為1912年2月～6月。當時，該局也被稱為馬路工程局、漢口馬路局、馬路工程總局。該局直轄于湖北都督府。

漢口建筑籌辦處：存在時間為1912年2月～11月。南京臨時政府建立之后，派遣李四光、祝長慶、周汝翼3人來漢調查情況，并會同湖北省府籌辦漢口重建相關事宜，飭令湖北督軍黎元洪設立漢口建筑籌辦處。同年6月，漢口馬路工巡局歸并其中。

漢口馬路工程專局：存在時間約為1912年11月～1913年12月。1912年11月，黎元洪迫于湖北省政府方面、議會方面及社會輿論方面的多重壓力，下令撤銷漢口建筑籌辦處，只留用總工程師1人。 該處所辦事宜，均歸隨即成立的馬路工程專局辦理，由內務司節制。

督辦漢口建筑商場事宜處：存在時間為1913年12月～1916年5月，1920年～1924（？）年。該處于1913年12月24日由北京政府設立，由總統府顧問楊度出任督辦。該處成立后，北京政府下令湖北省府將漢口馬路工程專局事務移交該處。袁世凱復辟帝制失敗后，楊度去職，該處實際上被廢置。1920年該處名義上恢復，但其后該處在建筑事務方面并無實質性進展。

漢口馬路工巡處：存在時間約為1914年5月～1920年7月。該處由江漢關監督兼管，故全稱江漢關管理工巡處。在袁世凱倒臺之前，它一定程度上具有督辦漢口建筑商場事宜處的輔助機構和臨時替補機構的性質。袁世凱倒臺后，湖北省方面加強了對漢口馬路工巡處事務的干預。

漢口馬路工程局：存在時間約為1920年7月～1922年2月。1922年2月并入督辦漢口建筑商場事宜處。

此外，北京政府于1923年12月設置了與省府級別不相上下的督辦武陽夏商埠事宜處，顯示出統籌武漢三鎮市政的取向。雖然該處并非專為漢口重建而設，最終也沒有在漢口重建方面發揮什么實質性作用，但它名義上是可以統籌漢口建設事務的。

上述機構雖然不是單線一脈相承，但絕大多數以重建漢口市區為職任。雖然它們在漢口重建方面的作為十分有限，但從有限的馬路建設成果和專業而系統的城市重建規劃來看，它們或是具有專管漢口馬路建設的職能，或是具有統籌漢口城市重建事務的職能，都顯示出市政管理專門化的趨勢。這既是對晚清漢口市政機構的市政管理職能的承續，又是對民初漢口市政機構既有市政管理職能的不斷提升。

總之，辛亥革命導致了陽夏戰爭，革命戰火又使漢口華界市區遭到嚴重損毀，由此招致相關軍政各方對漢口城市重建事務的關注和對市政管理權的爭奪，從而導致民初漢口市政管理機構的更迭與專門化趨向。一句話，辛亥革命是民初漢口市政管理機構趨向專門化的一大推動因素。

3. 辛亥革命加快了漢口市政規劃由傳統向現代轉型

市政規劃是市政管理的重要方面，市政規劃的專業化是市政管理和市政體制現代化的重要體現。民國建立后，漢口的市政規劃快步邁向現代化。

現代市政規劃在漢口的出現應該是外國在漢租界建立之后的事情。在張之洞著手大規模改造漢口之前，英、俄、法、德等國在建立租界的同時，也帶來了現代的市政規劃。就道路而言，“從英租界開始，租界區內的道路嚴格規劃，并隨著租界區的建設不斷完善”。?輥?輷?訛

張之洞督鄂后，從19世紀的90年代末開始醞釀漢口的市政建設。幾年之后，終于形成了一個漢口華界市政建設的框架性的規劃：“首先是筑后湖長堤，為拓展市區預備空間；并拆漢口城垣，掃除拓展市區的障礙；同時依城基筑路。稍后，開拓市區靠近大智門車站一帶的馬路，以聯絡鐵路、開辟新市區，發展華界市場。又展寬舊市區街道，控制市區房屋建造”。?輦?輮?訛 張之洞的漢口市政建設規劃是在租界的刺激下、在留日學生的參與下制定的，其基本的規劃思路里其實有著租界市政建設的影子——以保障市區安全為前提，以繁榮市場和改善城市生活環境為圭旨，對街道的建設比較充分地考慮到現代交通的需要，馬路建設在整個市政規劃中居于舉足輕重的地位，所有這些已經顯露出現代市政規劃的端倪。

民國成立以后，華界市政當局在面對百孔千瘡的漢口華界市區的同時，也清楚地意識到時勢給漢口市區重建帶來了契機。但華界市區因損毀過于嚴重而需要重建的范圍廣大，費用巨大，且重建極易激化社會矛盾。面對巨大的重建困難，市政當局舉步維艱。不管怎樣，從中央到地方、從官方到民間都認識到，亟待重建的漢口需要有一個專門而整體的建設規劃。為此，民初漢口商界和關注漢口重建的政府各方，先后制定了數種重建方案。其中，最具影響的有以下五種：

第一種方案是1912年由漢口建筑籌辦處制定的《建筑漢口全鎮街道圖》。?輦?輯?訛 該規劃采用三角根制圖法，除了規劃馬路建設外，還對包括政府辦公機構、公園、市場、廁所等在內的城市公共設施以及公用事業的發展均有規劃。該規劃由于范圍過廣，馬路設計方案也未免僵化，使得拆遷讓基的代價巨大，遠遠超出了漢口市民對于重建的心理預期，可操作性較小。不過，其間透露出的對于城市公共利益的重視和對市民日常生活的關注，則較張之洞的漢口建設規劃有過之而無不及。

第二種方案是1912年由歸國留美學生、漢口建筑籌辦處總工程師容覲彤（即容閎次子）制定的。該規劃在修正前一重建方案的基礎上，仿效歐美的城市設計，馬路呈放射型，政府辦公處所集中于一處，初步體現了集中辦公的市政理念，展露出城市分區思想的端倪，還考慮到地下管溝道的修筑，公園、火車站、電車軌道的建設和行道樹的種植。?輦?輰?訛 同時，規劃還將應辦事項分最緊要和非緊要兩種。容覲彤的設計是大膽地借鑒了西方市政規劃理念與經驗的結果，雖然局部設計遭到非議，但比起前一規劃，更具可操作性。

第三種方案是1913年由袁世凱北京政府委托英國工程師葛雷武制定的《建筑漢口商場計劃書》。該計劃是借西方市政專家之腦完成的，毫無疑問是一個浸透著西方現代市政理念的重建規劃。

第四種方案是歸國留學生、工程師湯震龍制定的《建筑漢口商場計劃書》?輦?輱?訛。由于該計劃是對葛雷武的計劃和1921年美國工程師瓦德制定的《漢口揚子江鐵橋建筑計劃書》利弊的解析與綜合，其規劃理念秉承了原型設計是無可置疑的。值得注意的是，湯氏計劃已經超出了單純的漢口市區發展規劃，實際上是漢口市區重建規劃與溝通三鎮城市規劃的結合體。

第五種方案是1923年12月湖北省漢口地畝清查專局以該局督辦、首義元勛孫武的名義刊印的《漢口市政建筑計劃書》。該計劃以夏口縣為范圍規劃漢口市政，對漢口市政擬分3區3期進行開發，以漢口舊市區及張公堤至舵落口為甲部，辟為商場；張公堤外之東湖至柏泉山為乙部，預留作工場，即工業區；此外之地為丙部，辟作農場。甲、乙、丙三部分別對應第一、二、三開發期，分期開發。該規劃吸收了西方先進的城市規劃理論，對城市進行功能分區，重視公園建設， 提出“拓商耕農、交通為首、水陸并舉、法政兼施、中西融合、廣籌資金、重視管理”?輦?輲?訛 的城市建設和管理思想，體現了統籌兼顧的市政規劃理念，反映了民初漢口市政規劃的最高水平，也標志著漢口的市政規劃由傳統向現代轉型的基本完成。

上述諸種漢口城市規劃，從其在內容上看，主要是圍繞漢口華界市區重建展開；從規劃理念上看，深受西方城市規劃理論和城市管理思想的影響，或者就是其直接指導下的產物；從規劃主體上看，專家規劃已經成為常態；從規劃的整體水平上看，其專業化水平不斷提高。

反觀辛亥革命之前漢口的市政規劃，雖然也有留學生參與其事，并且也有外國專家顧問發揮作用，還有租界的市政管理經驗甚至具體的局部規劃可以借鑒，但是長官意志在市政規劃過程中留下了深深的烙印。而民國中期漢口的市政規劃，它們均由專家制定，且無不以西方先進的市政規劃理念和市政管理思想為指導。由此我們不難看出，民初漢口市政規劃在近代漢口市政規劃史上的過渡性地位，以及整個民初城市重建規劃所體現出來的由傳統向現代轉型的歷史軌跡。

不過，我們還應該注意到，上述漢口市政規劃的出臺與更迭，既不能簡單地視為城市發展內在需求的結果，也不能天真而單純地視為各軍政勢力從城市發展的角度出發而推動的結果。一方面，民元以后漢口市政規劃方案的急迫出臺，直接導因就是辛亥首義中的陽夏戰爭對漢口華界市區的破壞。就此而言，辛亥革命對于市政規劃轉型的影響是顯然的。

另一方面，辛亥革命對于漢口市政規劃轉型的影響，又不止于此。民元以后市政規劃的前后快速更迭，也與革命形勢的發展帶來的政局急促變動密切相關。事實上，第一種方案是辛亥首義后，在革命派與立憲派達成妥協而組成的南京臨時政府的直接影響下制定的；第二種方案是辛亥首義之后湖北革命黨人失利而黎元洪把持湖北政壇的時候制定的；第三種方案是在“二次革命”失敗后，袁世凱逼迫黎元洪北上前后制定并在黎元洪北上后出臺的。這三種重建方案的前后更迭，很大程度上是辛亥革命持續發展而相關各軍政方面角力的結果。其中第三種方案的出臺，實際上可以看作是湖北革命派勢力的敗落、黎元洪被逼離鄂，以袁世凱為首的北洋集團在辛亥首義后的軍政角力中取勝在市政領域中的體現。如果我們再考慮到各方對于漢口的爭奪實際上最終體現為市政管理權的爭奪，那么，陸續出臺的這幾個市政規劃也可以理解為：由于辛亥革命的發生、發展而導致的政治競爭對漢口市政規劃的推動。袁世凱死后，湖北地方政權繼續受控于北洋軍閥。第四、第五兩種方案和規劃就是在這種情勢下出臺的。其中，第四種方案與第三種方案之間具有明顯的延續性，而第五種方案從其將漢口舊市區作為商業區來看，也是在繼承此前各方案的基礎上制定的，只是辛亥革命給市政規劃帶來的影響趨向淡化而已。

綜上所述，辛亥首義戰爭對于漢口華界市區的破壞，直接推動了民初漢口市政規劃的制定；而民元以后革命形勢的發展和各軍政勢力的較量，則導致了漢口市政規劃的頻繁更迭，并在更迭之時日趨專業化。因此，辛亥革命深刻地影響了民初漢口市政規劃的發展進程，加快了漢口市政規劃由傳統向現代的轉型。

4. 辛亥革命促成了官治與商人自治雙軌并行的過渡性二元化市政體制

辛亥革命推到了專制皇權以后，新的威權體制又未能建立，權力系統市政主體——地方政府與相關市政管理機構對于市政的管理能力弱化。其突出表現是：市政當局執行市政規劃的能力差，市政建設因經費嚴重不足而不得不依重于民間的市政參與，并嚴重依賴借款；同時，隨著地方自治運動的斷續展開，漢口非權力系統市政主體——民間社團組織的市政參與日趨積極，市政管理能力日趨增強，以至于官民之間在市政管理上，在一些重要的市政領域，逐漸形成了一些比較明確而穩定的自治邊界。以基層地方自治組織——漢口各團聯合會及其下各分會與漢口警方各自的日常市政管理職責為例：在日常治安和衛生管理方面，漢口各團聯合會一般負責小街小巷的管理，而漢口警方負責大馬路的管理；舊市區內的路燈由漢口各團聯合會負責管理，城市消防由漢口各團聯合會主導，甚至消防規則也由其制定，但有關城市消防的違法案件由警方負責處理，消防規則由警方公之于眾。市政自治邊界的形成，說明城市社會內部在一定范圍內形成了市政自治的傳統。

在歐洲，城市社會內部市政自治傳統的形成是城市自治的基礎和現代市制形成的動力。然而，在民初，基于地方自治的推行而逐漸形成的城市社會內部一定范圍內的市政自治傳統，雖然開始轉化為變革現有市政體制的內在動力，但卻未能在全國范圍內成功推動市制的建立，全國城市普遍處于市制不立的狀態之中。就漢口而言，由于中央政府與湖北省府的反對，商界期待建立的漢口特別市未能成立。

于是，一方面是漢口城市社會內部在一定范圍內形成了市政自治的傳統，市政管理的民主化得到發展；另一方面是官治阻遏漢口商界的市政自治傳統轉為城市自治，市制不立。結果，在漢口形成了官府與民間二元市政管理核心并存的市政管理格局，以及官治與商人自治雙軌并行的過渡性二元化市政體制。

如果說清末推行的“以自治輔助官治”式的地方自治，是政府在傳統官辦市政體制下自主引入了現代市政體制，開始了傳統市政體制向現代市政體制的妥協和市政管理的民主化進程，意味著傳統市政體制向現代的轉型的話，那么，民初這種更能體現市政管理民主化的二元化市政管理格局和市政體制，就是對清末“以自治輔助官治”的市政管理格局和權力系統市政主體不斷弱化的市政體制的延續與發展，是漢口傳統市政體制向現代進一步轉型的體現。

如前所述，由于辛亥革命的推動，湖北軍政府內務部頒布了《各府縣暫時行政規則》，對地方自治制度進行了法律確認與肯定。正是由于有了這樣的確認與肯定做鋪墊，地方自治運動才得以在漢口城市社會斷續開展，市政管理中的商人自治才逐漸形成傳統，從而形成官府與民間二元市政管理核心并存的市政管理格局和官治與商人自治雙軌并行的二元化市政體制。因此，這種二元化的市政管理格局與市政體制的形成，正是辛亥革命促進民初漢口市政體制向現代轉型的一個表征。

四、辛亥革命與民國中期漢口市政體制現代轉型的初步完成

1. 辛亥革命造就的政治與市政管理格局成為民國中期漢口市政體制現代轉型的大背景

辛亥首義之后，由于革命派在政治競爭中失利，南京臨時政府還來不及將孫中山的地方自治等民權思想切實付諸實踐，就匆匆退出歷史舞臺。代之的而起的袁世凱北洋政府，顯然缺少推動地方政治體制民主化的主動性?！岸胃锩币院笠约霸绖P倒臺之后，雖然北洋政府頒布了一些地方自治法規，但執政者對市政民主化其實沒有什么熱情，故市政體制的變革缺少來自中央政府的實質性支持。

與此相應，辛亥首義后得勢的黎元洪及其軍政府，以及“二次革命”以后的北京政府在湖北的代理人，均力圖控制漢口，很想主導市政卻又因財力困乏而力不從心，同時又不肯放棄對漢口的市政控制權。權力系統市政主體市政管理能力的弱化，辛亥革命對地方自治的肯定，使民間市政參與有了更寬松的政治環境和活動空間。結果，一方面是市制不立，另一方面是市政官治與商人自治雙軌并行。這是民初漢口市政發展形成的國情和市情——大的政治格局與漢口的市政管理格局，是民國中期強勢介入漢口市政的國民黨市政當局必須面對的，也就是民國中期漢口市政體制現代轉型的大背景。

2. 辛亥革命奉行的三民主義成為民國中期漢口市政建設的指導思想和市政體制現代轉型的精神動力

民國中期國民黨建立起黨國體制，繼續以辛亥革命所奉行的指導思想——三民主義作為黨國施政的指導思想，貫徹到黨國建設的方方面面。體現在市政方面，不論是蔣介石主導成立的南京國民政府，還是國民黨建立的包括漢口（武漢）市政府在內的各級城市政權，無不以市政建設為急務，奉三民主義為圭臬。

蔣介石在論及市政的時候就曾這樣說：

吾人革命之目的，在排除障礙，建立新治，俾民

眾享受真正之幸福。故掃蕩以后，急須建設，不容有

一刻之游移。建設之事萬端，唯市政最為先務，誠以

都市者，人民之所集中，文化于以（按：“以”當為

“此”之誤）胎息，政治效用切近易睹，民生福利，非

此無以筑其基，民權運用，非此無以植其始也。?輦?輳?訛

這就是說，市政建設是革命的繼續，市政是民生、民權得以實現的根基。蔣氏以三民主義指導市政、以市政實踐三民主義的理念溢于言表。

時人甚至直接提出，孫中山《建國大綱》中所說的“訓政時期”期間的地方行政，“就是市政”；“在國民黨第一次全國代表大會宣言中所列舉的政綱，便是關于訓政時期的地方行政施設，也就是‘三民主義’下面的‘市政’建設”。?輦?輴?訛 顯然，這里的市政建設是廣義的，包括市政權力機構、市政管理體制、市政基礎設施的建設等。

民國中期以后很多的政府市政公報和一些學界的市政刊物，其扉頁或正文前的插頁，插入總理（孫中山）遺像，且多同時插入“余致力國民革命……現在革命尚未成功。凡我同志，務須依照余所著《建國方略》、《建國大綱》、《三民主義》及《第一次全國代表大會宣言》，繼續努力，以求貫徹……”那段著名的總理遺囑，其間蘊含的以三民主義指導市政之意十分明了。

三民主義既然成為南京國民政府市政建設的指導思想，漢口市政的發展自然不能外于三民主義思想的指導。不僅漢口市政當局出版的市政公報插入孫中山的遺像和遺囑?輦?輵?訛，市政府的官員也反復強調三民主義對市政工作的指導意義，如：武漢市政委員會的官員在紀念孫中山的演說，其主旨就是圍繞三民主義和《建國方略》等談如何開展武漢市政建設和搞好其他各項工作?輦?輶?訛；漢口的市政官員在論及市公用事業的時候，強調以“不違背民生主義”為原則。?輦?輷?訛市政專家在動員市民關注武漢的市政建設的時候，呼吁“大家本著革命的精神，集中建設的力量，上為黨國爭光輝，下拓科學的新局面”?輧?輮?訛。如此等等。而民國中期漢口乃至全國各地城市的馬路、公園的名稱冠以“民族”、“民權”、“民生”、“三民”、“中山”，正是三民主義指導市政的顯征。

在三民主義的指導下，市制在漢口建立并不斷完善，市政管理現代化程度不斷提高，市政體制的現代轉型加速（具體情形見下文）。辛亥革命所奉行的三民主義由革命的指導思想轉化為漢口體制現代轉型的精神動力。

3. 市制的建立與完善，既標志著漢口市政體制現代轉型的初步完成，又表明辛亥革命倡導的的民權思想部分得到實現

為了發展城市，改革市政，推進漢口市政的現代化，國民黨在1926年9月攻占漢口后，成立了漢口市政府，蔣介石任命曾留學日本和法國、追隨孫中山從事革命的劉文島為漢口市市長——漢口歷史上的首任市長，漢口成為1926年以后最早建立市制的中國城市。

依據湖北省政務委員會1926年頒布的《漢口市暫行條例》，漢口市“直隸于湖北省政府，不入于夏口縣行政范圍”，漢口市區這才從縣行政的管轄下脫離，作為相對獨立的行政區域而存在。漢口市政府的下屬機構除原有的第一特區（原徳租界）、第二特區（原俄租界）均歸統轄外，還成立了財政、工務、公安、教育、衛生、統計6個局，以及秘書、審計2個處，各局設局長1人。同時，設立由市長及各局局長組成的漢口市政委員會，以市長主持市政委員會。市長由國民政府任命，各局局長則除審計處長由省政府任命之外，其余各局長均由市長呈請省政府任命。市行政事務由市政委員會議決執行。根據該條例，還應設立代表市民輔助市行政的代議機關——參事會。?輧?輯?訛 時人評論說，“依據《漢口市暫行條例》，漢口市之市制，除細枝末節外，大體與廣州差不多”?輧?輰?訛。而漢口市政府的實際組織情形也的確如此，故曾任廣州市長的孫科說：“漢口市政委員會的組織大體和廣州市差不多?！?輧?輱?訛 只是漢口市政委員會不久便撤銷，代表民意的參事會實際上并未成立。直到1929年，劉文島再次就任漢口（特別市）市長的時候，才成立了市臨時參議會，漢口市政的民主化因此得到了發展，市政制度進一步完善。

市制是以城市為獨立行政管理單位的一種現代城市管理制度，是現代市政體制確立的基礎。漢口市政府的建立以及《漢口市暫行條例》的頒布，市臨時參議會的成立，標志著漢口市制的確立、完善和漢口現代市政體制基礎的奠定，也標志著漢口 “開始系統地借用西方城市的管理模式”?輧?輲?訛 和漢口市政體制現代轉型的初步完成，同時也表明辛亥革命所倡導的民權思想部分地得到實現。

4. 市政管理體制的高度集權在很大程度上背離了辛亥革命的民主精神

民初市政發展的歷程表明，中國市政的現代化既不能依靠衰弱的中央政府來實現，又不能依靠自治一方的地方政權來完成，而民間市政力量又不足以代表市政現代化的最高水平，漢口市政體制的進一步現代化需要更有力的強權來推動。

為了取得市政改革實效，國民黨當局又不得不在市政管理中觀照市情，設法改變既有的市政管理格局，從而導致了以下兩個方面的重大變化：

一方面，市政府借助立法確立了對漢口市政管理的主導權。漢口市制的建立是以國民黨為首的新興政治勢力強勢介入城市事務的結果，《漢口市暫行條例》的頒布以立法的形式，對漢口市政府的最高市政管理權和市政管理主導權進行了確認。依據市政立法，“由市長統籌領導，按專業化分工由各部門領導分級負責分專業組織實施，組成由上至下的分級網絡體系，各部門的專家和相關的職員在各自的領域發揮作用，共同推進市政建設和城市的發展”?輧?輳?訛，從而形成市政府對漢口市政的強勢領導。此后，南京國民政府先后頒布了多種市組織法，進一步肯定了市政府的市政管理主導權。所以，盡管漢口市制多變，然而市政府對漢口市政管理的主導權還是因此進一步得到強化。而市政府市政主導權的確立與強化，從根本上改變了民初官治與商人自治雙軌并行市政管理格局，其實質是黨國體制下一元化市政管理體制的確立與強化。

另一方面，集權政治滲入市政管理中，民間市政參與層面上的市政民主化大受限制。在市政府市政管理主導權確立并不斷強化的同時，集權政治滲入漢口市政管理中，非權力系統的市政主體的行動或市政作為，因必須服從或服務于市政府對漢口的市政規劃與管理，而基本上喪失了原有的市政自治權。結果，民間市政參與逐漸邊緣化，民間市政參與層面上的市政民主化非但沒有與市政府組織層面上的市政民主化同步并進，而且還大受限制。這一點連國民黨當政者都清醒地意識到了。

1927年2月，武昌市長黃昌谷在比較武昌和漢口的市政時說：

漢口有市政委員會，有參事會（按：此處的參事

會是指依照市政組織條例應該設置的，而不是說它已

經存在），此種條例，與各國和七八年前的《廣州市

政條例》完全相同，這種辦法，表面上市民能夠參與

政權，但是不執行政權。各國最新市政府的組織，市

民能夠執行政權，人民團體，應該用選舉辦法，舉出

市政委員執行全市政權。?輧?輴?訛

也就是說，黃昌谷認為漢口市當時實行委員會市制，但是市政對民眾的開放度——民間的市政參與程度并不高，市政民主化程度遠遠不能與西方國家相比。

孫科是民國中期集權式市制的倡導者。他在此前（1927年1月）有關漢口市政的發言，正好詮釋了武漢的委員會市制產生的根源：

由政府任命市政委員，叫他們負全責去辦市政，權

力集中，辦事方無掣肘，這實在是過渡時代不得已的

辦法，不如此簡直不能辦市政……所以目前市政一定

要采取集權的委員制。?輧?輵?訛

后來，政府又鑒于“委員制責任不專”，改委員制為市長制。?輧?輶?訛 1929年2月，武漢市政府成立，其市制即為市長制，從而開了武漢市長制市制的先河。從此，漢口（武漢）的市制都是市長制。由于國民黨一黨專政的需要，漢口（武漢）的市長制也是集權式的，其下或是缺少真正具有審議和監督職能的民意機構，或是即使成立了民意機構但對行政機構缺乏足夠的制衡，因此不論是最初實行的委員會市制，還是后來實行的市長制市制，漢口的市制都是集權式市制，都是集權政治的產物。

民間市政參與的邊緣化，民意機構的缺位或極度弱勢地位，集權式市制的形成，表明民國中期漢口市政體制在很大程度上只是具備了現代市制體制民主化之形，而缺少現代市制體制民主化之神，漢口市政體制的現代轉型因高度集權而削弱了民主化的深度。而這正是試圖改變辛亥革命以后市政管理官府與民間雙核并存的二元化市政管理格局，及官治與商人自治雙軌并行的二元化市政體制的結果。

市政體制現代化的靈魂應該是市政的自治化與民主化，然而民國中期以后民間市政參與的日趨受制與邊緣化，與中國市政體制加快現代化，二逆背反。政府的有為是市政體制現代化的結果，但卻導致了民間的少為或難有作為。這不能不說是對辛亥革命所宗奉的民主精神的背離和中國市政體制現代轉型過程中的一大尷尬。而這種背反、背離與尷尬，大概是曾經參與革命——積極響應辛亥首義的武漢商界所始料不及的，也可能是近代中國市政體制轉型受制于國情、市情的一種無奈。

注釋：

① 在眾多研究辛亥革命和近代漢口市政的成果中，涉及辛亥革命也涉及近代漢口市政體制轉型的成果主要有以下兩種：一種是涂文學的《城市早期現代化的黃金時代》（中國社會科學出版社2009年版）。該著著重從市制變化、市政現代化的角度論及近代（側重于民國中期）漢口市政體制轉型，但未能就辛亥革命與近代漢口市政體制轉型之間的關系進行專門探討。另一種是筆者的博士論文《近代漢口市政研究（1861-1949）》（武漢大學博士學位論文，2008年6月）。該文 “從近代長時段系統梳理漢口市政體制演進”（朱英教授的評閱語），論述了辛亥革命前后漢口市政體制的變化，但并未有意識地專就辛亥革命與近代漢口市政轉型之間的關聯性展開探討。

②?輥?輵?訛 辛亥革命武昌首義紀念館、政協湖北省委員會文史資料研究委員會合編《湖北軍政府文獻資料匯編》，武漢大學出版社1986年版，第102、100頁。

③?輥?輷?訛 漢口租界志編纂委員會編《漢口租界志》，武漢出版社2003年版，第214-253、359頁。

④ 參見武漢地方志編纂委員會主編《武漢市志·對外貿易志》，武漢大學出版社1996年版，第86-87、94-95頁。

⑤⑦ 徐明庭輯?！段錆h竹枝詞》，湖北人民出版社1999年版，第30、35頁。

⑥⑨ 苑書義等主編《張之洞全集》第2冊，河北人民出版社1998年版，第1329、1333-1334頁。

⑧ 羅威廉：《漢口：一個中國城市的商業和社會（1796-1889）》，中國人民大學出版社2005年版，第414頁。

⑩?輥?輰?訛 呂調元、劉承恩修，張仲炘、楊承禧等纂《湖北通志》卷53《經政志十一·新政》。

?輥?輯?訛 《地方自治匯志》，《東方雜志》第5卷第3號。

?輥?輱?訛 蘇云峰：《中國現代化的區域研究（1860-1916）：湖北省》，臺灣中央研究院近代史研究所1987年版，第284頁。

?輥?輲?訛 《宣講員不開通之笑柄》，《申報》1911年5月26日。

?輥?輳?訛 《時報》宣統三年八月十四日，轉引自王永年《論晚清漢口城市的發展和演變》，《江漢論壇》1988年第4期。

?輥?輴?訛 趙可：《市政改革與城市發展》，中國大百科全書出版社2004年版，第50頁。

?輥?輶?訛 南北停戰后，《申報》報道說“漢口華界房屋燒毀十之六七”（《歸復漢口商場之碩畫》，《申報》1912年1月26日）；《國民新報》載，“所有市房住屋，計已焚去十之七八”（《對付加租的辦法》，《國民新報》1912年7月9日）。

?輦?輮?訛 方秋梅：《湖北新政時期漢口官辦市政的特點》，《理論月刊》2010年第5期。

?輦?輯?訛 武漢歷史地圖集編纂委員會編纂《武漢歷史地圖集》，中國地圖出版社1998年版，第134頁。

?輦?輰?訛 《建筑漢口總工程師容覲彤上湖北都督及民政長經營漢口大略書》，《國民新報》1912年10月8-10、12日。

?輦?輱?訛 參見湯震龍編《建筑漢口商場計劃書》，督辦漢口建筑事宜處、督辦武陽夏三鎮商埠事宜處1924年版。

?輦?輲?訛 皮明庥主編《近代武漢城市史》，中國社會科學出版社1993年版，第298頁。

?輦?輳?訛?輦?輴?訛 轉引自蔣小秋《在三民主義下的市政問題》，陸丹林主編《市政全書》，全國道路建設協會1928年版，第1編“論著”之第57、57，61頁。

?輦?輵?訛 如1929年武漢市市政府秘書處編輯發行的《武漢市市政府公報》、漢口特別市政府秘書處編輯發行的市政公報《新漢口》等刊中的插頁就是如此。

?輦?輶?訛 《第一次總理紀念周》、《慶祝總理誕辰并第二次總理紀念周》、《第三次總理紀念周》、《第四次總理紀念周》，《武漢市政公報》第1卷第1期，“專載”之第14-21頁。

?輦?輷?訛 曾集熙：《市公用事業之目的與經營標準》，《漢市市政公報》第1卷第3期，“特載”之第7頁。

?輧?輮?訛 陸丹林：《發刊詞》，《武漢特別市市政月刊》第1卷第1號，“論著”之第2頁。

?輧?輯?訛 《漢口市暫行條例》，《市政周刊》第1卷第1期，第7頁。事實上，湖北省政府由于遷都之爭等原因，直到1927年4月10日方告正式成立，此前，代表湖北省政府綜理全省政務的一直是成立于1926年9月下旬的湖北政務委員會。參見田子渝、黃華文《湖北通史·民國卷》，華中師范大學出版社1999年版，第167、684頁。

?輧?輰?訛 希榮：《我國現行市制述評》，《市政周刊》第1卷第4、5期合刊。

?輧?輱?訛?輧?輵?訛 孫科：《市政問題》，武漢地方志編纂委員會辦公室編《武漢國民政府史料》，武漢出版社2005年版，第357、359頁。

?輧?輲?訛 方秋梅：《近代漢口市政研究（1861-1949）》，武漢大學博士學位論文2008年6月，第478頁。

?輧?輳?訛 涂文學：《城市早期現代化的黃金時代》，中國社會科學出版社2009年版，第128頁。

?輧?輴?訛 《武昌市長黃昌谷就職之演說》，《漢口民國日報》1927年2月14日。

?輧?輶?訛 《市政宣傳周紀盛》，《武漢市政公報》第1卷第5號。

作者簡介：方秋梅，女，1970年生，湖北武漢人，歷史學博士，華中師范大學近代史研究所博士后流動站合作研究人員，湖北武漢，430079；江漢大學城市研究所副教授，湖北武漢，430056。

（責任編輯 張衛東）