國有企業OFDI的業績、地位與政策啟示

摘要：世界各國經濟發展表明，對外直接投資（OFDI）是一國經濟成熟的一個標志，它體現了一國的現代經濟素質。我國“走出去”戰略正式提出10年來，OFDI連續多年保持增長勢頭，年均增長速度超過50%。我國OFDI的發展戰略與發達國家和其他發展中國家不同，國有企業在我國OFDI中扮演著極其重要的角色，大量的OFDI都是由主要背負國家投資戰略的大型國有企業來實施的。因此，客觀評價國有企業OFDI的績效，正確理解國有企業在我國OFDI的地位，對我國OFDI戰略的優化與OFDI模式的創新有著重要的意義。

關鍵詞：OFDI；國有企業；績效；政策啟示

中圖分類號：F273 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０016－０3

一、中國以國有企業為主體的對外直接投資績效的考量

對我國現階段國有企業為主體的OFDI，社會各界頗有微詞，認為這種特征的OFDI“不成熟、不典型”，經營績效難以令人樂觀。理論界普遍將我國OFDI績效不佳的原因歸咎為制度因素，在我國OFDI中具有特殊地位的國有企業因而倍受詬病。譬如，一項國家社會科學基金資助項目的研究成果認為，除了投資規模太小、投資經驗欠缺等直接原因外，深層原因是典型的政府主導型制度和國有企業成為OFDI主體的投資主體錯位，使國有企業的OFDI決策屈從于國家的意志或宏觀經濟利益的要求①。

1. OFDI應不應該體現國家意志，考慮宏觀經濟利益

西方發達國家的OFDI是資本過剩背景下資本輸出的新形式，從資本的本質看，這種新的經濟擴張行為實際體現著資本主義的國家意志和根本利益，只不過由于跨國公司的壟斷優勢，它表現為市場機制下企業的自發行為。發展中國家的OFDI是經濟全球化背景下，為了主動應對國內國外“雙重競爭”壓力的一種經濟行為，并不具備壟斷優勢的發展中國家的OFDI特征，必須要有國家有目的的介入與干預，形成“國家特定優勢”，以彌補企業特定優勢的不足②。因此，OFDI不再只是企業的事，而是國家發展戰略的重要組成部分，是國家發展戰略在全球的延伸和體現。發達國家當年的OFDI是在市場機制下自發地體現和實現國家意志，而發展中國家的OFDI則需要有意識地去服從國家利益、體現國家的意志。

中國目前發展迅速的OFDI行為，尤其是國有企業的OFDI行為，不能完全按企業的市場行為去理解，它在很大程度上不能不首先考慮國家的宏觀經濟利益，實際是我國的國家經濟戰略的實施過程，本質上是國家意志體現。并且，這種國家意志體現的OFDI行為，近年來表現得更為明顯，并成為持續的海外投資主力。我國的OFDI更大程度地體現國家意志或宏觀經濟利益的要求，從我國OFDI的特殊背景看，是有其合理性的。

2. 國有企業占OFDI主體地位是不是必然導致績效不佳

國有企業占主體地位是OFDI體現國家意志的必然結果，這是否必然導致OFDI的績效不佳呢？雖然我國國有企業占主體地位的OFDI績效確實不佳，但考察其他發展中國家的OFDI，也并無多少成功的、值得稱道的績效。由市場推動、私人企業為主導的印度的OFDI有著比中國更長遠的歷程，但印度近年來“走出去”進程大大落后于中國。咎其原因是印度政府在OFDI上屬于弱勢政府，缺乏足夠的能力和資金配合，不能有效形成“國家特有優勢”，支持企業的對外投資③。這可能意味著，我國OFDI以國有企業為主體的特征，集國家之力形成“國家特定優勢”，正是我們的一種制度優勢。其他發展中國家國有企業沒能成為主體，是社會制度約束決定的，導致我國OFDI績效不佳的原因是多方面的，并不完全是國有企業占主體的OFDI模式造成的。第一，盡管我國OFDI有了快速的發展，但不論是從OFDI能力還是從OFDI經驗上看，尚處于OFDI發展的初中期階段。根據“兩階段模型”理論，由于缺乏壟斷優勢的特定背景，發展中國家的OFDI通常要經歷一個虧損階段（第一階段），然后才會進入獲得利潤的第二階段。我國現階段OFDI績效不佳或許是正常的、難以避免的。第二，我國OFDI先天條件不足。國外無論制造業還是服務業企業，對外投資憑借的是企業如技術、專利、品牌、管理、整合資源的能力、以自身為核心的價值鏈和供應鏈內部市場等特定優勢。中國企業憑借的競爭優勢是基于中國本土的特征而形成的，如大規模低成本生產、局部技術創新、市場定位能力及市場銷售能力，這些優勢在對外直接投資中并不能復制到東道國。由于中國企業對外直接投資幾乎都不具備上述壟斷競爭優勢，因此，中國企業“走出去”的經營業績難免不理想④。第三，OFDI政策管理不當。我國“國家特定優勢”的OFDI機制不可避免產生OFDI企業微觀主體利益與國家宏觀利益的沖突。以OFDI的產業選擇為例，政府希望通過OFDI，特別是對發達國家的OFDI提升本國的產業結構，其著眼點在于國家的整體利益。但企業作為微觀經濟主體，對外投資的目的是追逐利潤最大化，其投資流向會本能地依據國際資本流動的一般規律。這樣，國家的OFDI目標函數與企業的目標函數就會發生偏離。我國政府在處理這個目標函數偏離的問題上，更多的采取了行政的、體制內的手段，沒能有效地將企業作為微觀經濟主體的利益追求與國家宏觀利益有機地統一起來，從而誘發和放大了國有企業體制上的多種弊端，導致績效的不佳。

3. 我國OFDI績效不佳的評判標準是否科學合理

發展中國家的OFDI作為主動應對國內國外“雙重競爭”壓力的一種經濟行為，在投資效果的價值判斷上與發達國家存在著一定的差異。目前認為OFDI績效不佳的判斷，基本是以OFDI的投資收益為評判標準。發展中國家OFDI的一個基本特點是動因的多樣化，因而OFDI績效的好壞并不能簡單從財務報表數據來衡量。不同動因的OFDI其追求的績效目標是不同的，譬如，技術追求型就不是直接以利潤為目標，看重的是獲取東道國的技術溢出效應。中國OFDI主體上是資源導向型，其績效目標是戰略性的和長遠的，看重的不是短期的利潤目標，重點考慮的是長期利益或宏觀績效。國有企業OFDI有著超出企業經營利益以外的角色責任，承擔著較多的國家宏觀利益，因此對其績效的考量必須要充分考慮其特定功能角色的因素，科學量化其國民經濟的宏觀經濟效應，僅僅是從短期收益的角度、單純從利潤水平去評判國有企業OFDI的績效是不準確的，也是不科學的。

二、國有企業在我國對外直接投資中特殊地位的判斷

盡管學者對我國OFDI業績不佳的原因分析不盡相同，但對我國OFDI戰略改革方向的觀點卻高度一致：即改變目前我國OFDI的發展路徑和格局，更大力度地推動和支持民營企業的OFDI。我國是一個人均資源相對貧乏的國家，隨著經濟持續以9%以上的速度增長，中國戰略性能源和資源的進口需求依賴性不斷增強。從理論上講，對能源和資源的高進口依賴性，應能提高中國在能源和資源國際市場的議價能力和控制權。然而，由于國際戰略性能源和資源大部分由少數大型壟斷跨國公司控制而顯現“賣方市場”特征，中國不僅在價格談判上處于被動地位，而且進口的數量也受人制約，資源進口的價格和進口的數量都非常不穩定。

從國際經驗看，保障戰略性能源和資源的穩定供應和控制價格風險，具有較高可靠性的手段是通過OFDI取得能源和資源的開發和生產權。能源與資源的全球范圍定價，除了供求關系之外，還要考慮國家的影響力體現。中國不能只是一個價格的接受者，在成為貿易大國的同時，也應該成為價格的制訂者。只有OFDI行為從契約式滿足向產權式辦法轉化，通過“走出去”削弱別人的定價權，提高了自己的定價權，才能從根本上滿足我國對礦產資源的需求。中國OFDI中尋求自然資源的投資占很大比重，2008年金融危機發生前，自然資源類OFDI占總OFDI的1/3，2008年金融危機后，中國海外并購活動中自然資源類的并購活動占到了中國海外并購的85%。這種資源導向型OFDI符合國家的整體利益，不僅有利于國家戰略安全，也有利于企業盈利⑤。因而有人甚至提出中國是為尋找自然資源而實行海外投資戰略的理論主張（姚樹潔等，2010)，認為與其他國家不同，中國國有大型企業“走出去”是國家打造世界強國和實現全球化發展戰略的一部分。中國大型國有企業收購海外礦產公司的行為動機，是現有的OFDI理論都無法恰當解釋的。以中鋁并購力拓為例，中鋁對力拓而言沒有任何的優勢，按現有OFDI理論這種并購是沒理由發生的。只有把中鋁看成是國家安全和經濟發展的一個引擎，并購是中國維護鐵礦石、鐵鋁氧石和銅等其他資源進口穩定的國家戰略的一部分，才能夠充分地解釋中鋁并購力拓行為的原因⑥。

因此，不能簡單、教條地從產權制度、激勵體制等市場機制角度去理解民營企業在OFDI上的優勢，這些優勢對資源導向型的OFDI來說顯得比較蒼白，沒有多少說服力。國有企業在非資源性行業的OFDI會隨著我國對外投資戰略的完善逐步減少，民營企業OFDI企業數量和投資額會增加，但這并不是對國有企業在OFDI中地位與功能的否定。中國的國情決定國有企業在我國OFDI的特殊地位短期是不會動搖的，而且今后相當一段時間里，國有企業在OFDI中還應該有更大的擔當。

三、國有企業OFDI業績與特殊地位的政策啟示

客觀評價國有企業OFDI的績效，正確理解國有企業在我國OFDI的地位，對我國OFDI戰略的優化與OFDI模式的創新有如下政策啟示意義。

1. 將國有企業OFDI的宏觀經濟利益還原為企業的投資收益

目前，國有企業OFDI存在的種種缺陷和現有OFDI體制的弊端的癥結，是政府與國有企業的利益關系沒有理清。國有企業OFDI的收益來自兩個方面：一是OFDI的市場收益，二是作為國家宏觀利益貢獻者的隱形補貼。國有企業響應政府戰略要求的OFDI商業利益損失，政府是以“看得見的手”為源頭的隱形補貼和政策傾斜的壟斷優勢利益進行補償⑦。問題是國有企業OFDI的宏觀利益一直沒有科學量化，從而使得國有企業與政府之間形成一種非合作博弈。國有企業利用政府的國家戰略和產業政策，通過尋租的方式多獲得隱形補貼；而政府為了保證國家發展戰略在OFDI中得到貫徹，規避企業不當逐利行為，往往強化行政的干預和指令強度，國有企業的OFDI經營主體地位被“架空”、所有權虛位和經營權篡位，經營績效“制度性”不佳，其實背后有著難言的國家戰略貫徹的要求。因此，在盡快推進國有企業改革，建立和完善現代企業制度，解決對外直接投資主體內部激勵不相容的同時，要改變政府隱性補貼的利益均衡方式，將國有企業OFDI的宏觀經濟利益還原為企業的投資收益。雖然國家所獲取的國有企業OFDI宏觀利益目前在技術上還不易被量化，但應該朝著這個方向，通過相應的政策和機制設計，對國有企業資源型OFDI的宏觀效益進行科學的評估、測算，市場化地將其轉換還原為企業的市場收益。只有這樣，才能真正規范政府與國有企業OFDI的關系。

2. 細化和分類對外直接投資的政策

根據新制度理論的觀點，對外直接投資行為是組織與制度互動的結果，目前人們在解釋OFDI行為和設計OFDI政策時，都在不同程度上忽略了正式或非正式的制度因素⑧。由于特定的體制背景，我國OFDI投資主體有著顯著的國有企業與民營企業的二元結構特征，雖然其他國家的OFDI投資主體也分為民營企業與國有企業，但其差別遠沒有中國這樣突出，差別的影響也沒有中國這樣深刻。國有企業與民營企業OFDI，不論是投資機制、行為特征還是投資區域的選擇，都有相當明顯的差異，二者適用的對外投資理論也不一樣。國有企業的OFDI主要適用于“優勢論”理論來解釋。政府隱形補貼和政策門檻構成的“國家專有優勢”，使資源導向型的國有企業OFDI主要是具有一定所有權優勢的順向OFDI。而民營企業的OFDI行為主要適用于“過程論”理論來解釋，民營企業的OFDI主要是市場導向型，不管是尋求技術逆向溢出的逆向OFDI，還是尋求市場效率的順向OFDI，都不具備對外投資優勢，是通過漸進的“干中學”實現動態擴張⑨。因而，國有企業與民營企業OFDI對政府的政策體系的需求也就不完全一樣。中國正處在政治、經濟、社會和文化的巨大變革過程中，OFDI政策要考慮這些因素對不同OFDI主體行為的誘導和影響，OFDI投資績效的提高和投資體制的完善，應該從結構的視角進行思考，分類和細化國有企業和民營企業的對外直接投資政策。從國有企業與民營企業OFDI的差異出發，制定更有針對性的OFDI區別引導與管理政策；針對不同動機的OFDI行為，建立分類的監管制度與辦法。細分和分類的OFDI政策體系的設計取向，對民營企業來說，最需要的是增加制度安排的公平性和合理性，避免和減少“制度逃離性”的低效率OFDI行為；而對國有企業來說，是要增加制度安排的規范性，避免和減少政府隨意性對國有企業OFDI績效的不利影響。

3. 國有企業OFDI要審慎利用自身所有權屬性的特定優勢

國有企業既不具備發達國家跨國公司的壟斷優勢，也很難用小規模制造、技術地方化等優勢解釋，其OFDI能力的重要來源，得自政治體制的異質性資源⑩。許多國家已意識到中國特定體制下國有企業的這種“先天”特殊優勢，對中國政府利用國有企業OFDI實現全球戰略的意圖越來越戒備，在審批我國國有企業大的資源類投資項目時，政治方面的考慮往往占據了主導地位，這在相當程度上加大了國有企業OFDI的政治和社會風險。特別是在西方“中國威脅論”的推波助瀾下，國有企業的一些正常的并購項目，被說成是中國政府“用來鎖定全球資源、實現能源外交的政治手段”，因而往往無法實現。因此，國有企業OFDI應審慎權衡自身所有權屬性的優勢和約束，充分重視東道國意識形態的阻礙，靈活選擇合資合作等投資方式，以規避OFDI的政治風險和民族風險?輥?輯?訛。國有企業由于管理思維慣性和項目的特殊性（多為能源、資源性項目），往往對當地的經濟民生發展缺乏關注和帶動，較少雇用當地員工，導致企業經營和當地發展不一致，與東道國社會利益上的融合不夠，加大了政治和民族風險的可能性。例如，中國在非洲、東南亞一些國家的一些能源、資源投資項目，由于產生的社會效益不明顯，為當地創造的就業機會不多而引起當地群眾的不滿。因此，國有企業要注重與當地社會經濟的融合，有效運用本土化戰略，用當地的辦法解決當地遇到的問題，用當地的人管理當地的企業，保障了國外公司的正常良好運作和OFDI預期的績效。

注釋：

① 李敬、冉光和、萬麗娟：《發展中國家企業對外直接投資的綜合動因分析》，《新疆社會科學》2007年第4期。

②④⑤⑩ 裴長洪、樊瑛：《中國企業對外直接投資的國家特定優勢》，《中國工業經濟》2010年第1期。

③ 趙洪：《中印兩國對外投資比較研究》，《南亞研究》2010年第4期。

⑥ 姚樹潔、劉貽佳、迪倫·薩瑟蘭：《中國對外直接投資與海外資源尋求型并購——中鋁并購力拓的案例分析》，《西安交通大學學報》（社會科學版）2010年第3期。

⑦⑧⑨ 閻海峰、黃燁菁、羅志松：《中國企業對外直接投資行為分析》，《世界經濟研究》2009年第7期。

?輥?輯?訛 閻大穎、任兵、趙奇偉：《跨國并購抑或合資新建——基于制度視角的中國企業對外直接投資模式決策分析》，《山西財經大學學報》2010年第12期。

作者簡介：李享章，男，1955年生，湖北武漢人，江蘇技術師范學院經濟管理學院教授，江蘇常州，213001。

（責任編輯 陳孝兵）