論發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度安排

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度安排和政策工具研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10AJL007）的研究成果。

摘要：低碳經(jīng)濟(jì)是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)都需要技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。本文從多維度探討發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度安排問題。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度安排主要涉及到四個(gè)方面的問題：一是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度多元化，主要有命令—控制、基于市場(chǎng)的政策工具及自愿協(xié)商機(jī)制；二是外部性內(nèi)在化的多路徑，主要有庇古稅、科斯定理、自主治理及社會(huì)準(zhǔn)則的教育；三是制約從高碳經(jīng)濟(jì)到低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的多因素，主要有技術(shù)、利益、搭便車、存量與增量等因素；四是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換成本的多層次，涉及到國(guó)際、國(guó)家、地區(qū)及企業(yè)幾個(gè)層面。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；制度多元化；外部性；路徑依賴；轉(zhuǎn)換成本

中圖分類號(hào)：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０005－０6

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不僅要?jiǎng)?chuàng)立技術(shù)支持系統(tǒng)，還要?jiǎng)?chuàng)立制度和政策工具支持系統(tǒng)，這兩者是一種互動(dòng)促進(jìn)的關(guān)系。僅僅從技術(shù)、從投資的角度去發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是不夠的，還需要從制度層面入手。制度的作用表現(xiàn)為有效地激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人把節(jié)能減排的技術(shù)和投資用于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，許多節(jié)能減排的技術(shù)不能用于生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)不是技術(shù)方面的原因，而是缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，而有效的制度使發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)從成本—收益的角度來講是劃算的。制度變遷都有其內(nèi)在邏輯，影響發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要因素有經(jīng)濟(jì)條件和體制、人們的認(rèn)知水平、技術(shù)變遷與制度變遷，以及制度的成本—收益變化等等。

一、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度多元化

低碳經(jīng)濟(jì)是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不僅需要制度，而且需要多元化的制度，單一地強(qiáng)調(diào)某一種制度的好處而忽視或否定其他制度都是不可取的。任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)揮作用都必須基于一定的條件或環(huán)境，從20世紀(jì)50年代至今產(chǎn)生了三次大的制度變遷。20世紀(jì)50—70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境政策處于強(qiáng)化環(huán)境法制階段，以命令—控制為主。其政策工具有：政府設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)制；實(shí)施產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品禁令；設(shè)定技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及排放績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)制生產(chǎn)工藝與其他強(qiáng)制性準(zhǔn)則。20世紀(jì)70—80年代，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境政策處于強(qiáng)化市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)階段，以開拓基于市場(chǎng)的政策工具為主。其政策工具有：污染稅（費(fèi)）、交易許可證、環(huán)境補(bǔ)貼、押金—返還制度、執(zhí)行鼓勵(lì)金制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，以及其他經(jīng)濟(jì)手段。20世紀(jì)90年代至今，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境政策處于強(qiáng)化環(huán)境自約束管理階段，以強(qiáng)化自愿協(xié)商機(jī)制為主。其政策工具有：信息披露制度、自愿協(xié)議、環(huán)境標(biāo)志與環(huán)境管理體系、技術(shù)條約、環(huán)境網(wǎng)絡(luò)等。

從經(jīng)濟(jì)條件與體制角度來看，20世紀(jì)50年代是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及國(guó)家控制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的時(shí)期，1936年凱恩斯《通論》發(fā)表后，凱恩斯主義日漸成為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)，政府干預(yù)深入人心，各國(guó)政府開始利用宏觀經(jīng)濟(jì)理論來調(diào)控經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，社會(huì)主義國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正處于輝煌的時(shí)期。在這種大的背景下，環(huán)境保護(hù)方面也會(huì)不可避免地采用相應(yīng)的體制，即在環(huán)境保護(hù)上傳統(tǒng)的“命令—控制”型的管制，主要是從行政、命令及相關(guān)的政策入手，政府是主體。這種體制在當(dāng)時(shí)的條件下有其合理性，在初期也有效率。但傳統(tǒng)的“命令—控制”型管制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段不靈活。一般地，“命令—控制”型的管制傾向于迫使每個(gè)廠商承擔(dān)同樣份額的污染控制負(fù)擔(dān)，而不考慮它們的成本差異問題。這種“一刀切”式的管制提高了污染控制的成本。早期美國(guó)這類發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也采用了以命令與控制為主的環(huán)境保護(hù)手段，即政府部門以行政命令或法規(guī)條例的形式為被規(guī)制企業(yè)設(shè)定應(yīng)達(dá)到的污染控制目標(biāo)，主要是采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污標(biāo)準(zhǔn)。行政規(guī)制雖然可以簡(jiǎn)化環(huán)境規(guī)則的實(shí)施，在較短的時(shí)間內(nèi)改善環(huán)境質(zhì)量，但這一手段帶來了一系列的問題：第一，提高了行政成本。政府制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和管理這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，都

需要花費(fèi)大量成本。第二，行政管制手段“一刀切”地規(guī)定所有企業(yè)以相同的標(biāo)準(zhǔn)和方式來減排，不利于一些小企業(yè)的發(fā)展，因?yàn)樗鼈儧]有能力承擔(dān)安裝污染控制設(shè)備的費(fèi)用。此外，也不利于發(fā)揮企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。當(dāng)企業(yè)把滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身視為一種目標(biāo)而不被視為減少污染的一種手段時(shí)，企業(yè)通過技術(shù)開發(fā)達(dá)到減少污染的積極性大大下降。

基于市場(chǎng)的政策工具包括可交易的許可證制度和排污收費(fèi)制度等。人類對(duì)環(huán)境保護(hù)的體制和制度創(chuàng)新在不斷的探索過程中，大量的環(huán)境保護(hù)過程及相關(guān)政策的實(shí)施使人們發(fā)現(xiàn)了“命令—控制”的優(yōu)勢(shì)與不足，從“命令—控制”型的管制到基于市場(chǎng)的制度安排，其差異表現(xiàn)為：首先，基于市場(chǎng)的制度安排和政策工具能以最低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)所期望的水平上的污染削減。此時(shí)，污染削減成本最低的廠商被激勵(lì)去進(jìn)行最大數(shù)量的污染削減。而不是限于行政控制的目標(biāo)，這不像統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)那樣使廠商的污染水平均等，市場(chǎng)導(dǎo)向型的政策工具力求使各個(gè)廠商污染削減的邊際成本相等，從而實(shí)現(xiàn)收益的最大化。其次，從信息方面來講，“命令—控制”型的管制在理論上也可以實(shí)現(xiàn)成本最小化的目標(biāo)，但這需要對(duì)每年污染源制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，投入的人力物力也比較多，因此，政策實(shí)施者必須掌握每個(gè)廠商所面臨執(zhí)行成本的詳細(xì)信息。若再考慮信息不對(duì)稱，實(shí)施的成本太高，在現(xiàn)實(shí)中幾乎難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。對(duì)八項(xiàng)關(guān)于大氣污染控制的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于杜邦公司的國(guó)內(nèi)所有工廠的碳?xì)浠衔锱欧艁碚f，兩種方法所費(fèi)成本會(huì)有22.0倍的差距。第三，從技術(shù)方面看，“命令—控制”型管制還阻礙節(jié)能減排技術(shù)的發(fā)展，這類政策幾乎不存在促使企業(yè)超越其控制目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，并且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)都不利于企業(yè)采用新技術(shù)。與“命令—控制”型管制相比，市場(chǎng)導(dǎo)向的政策工具能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中得益，這樣就能激勵(lì)那些有節(jié)能減排潛力的企業(yè)大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

但是，僅用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)也是不夠的。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)自然而然地發(fā)揮作用，它也需要一定的條件，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成熟程度。國(guó)外基于市場(chǎng)的政策工具已被用來處理許多環(huán)境問題：瀕危物種的保護(hù)、區(qū)域性煙塵問題，以及溫室效應(yīng)和全球氣候變化等。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)1998年對(duì)24個(gè)國(guó)家的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，OECD支持污染者付費(fèi)原則，這些國(guó)家中所使用的經(jīng)濟(jì)手段約有270種，平均每個(gè)國(guó)家采取了11種基于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)手段①。但在發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家，市場(chǎng)體制還不夠完善。尤其是在運(yùn)用市場(chǎng)的過程中，企業(yè)節(jié)能減排不一定有利可圖，在發(fā)展中國(guó)家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中部分領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不充分，因此，有可能阻礙排污權(quán)交易的實(shí)施。例如，在上海市蘇州河的治理過程中，美國(guó)專家竭力推行排污權(quán)交易制度，但試行效果不佳。

自愿協(xié)議及自主治理是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的一種新機(jī)制。自愿協(xié)議的內(nèi)容一般包括兩個(gè)方面：一是企業(yè)承諾在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)到某一節(jié)能或減排目標(biāo)；二是政府給予企業(yè)以某種激勵(lì)。自愿協(xié)議的形式多種多樣，但大體可分為兩大類，即非正式自愿協(xié)議和正式自愿協(xié)議。自愿協(xié)議代表了當(dāng)前政府與企業(yè)之間的協(xié)同機(jī)制建設(shè)的最新進(jìn)展。經(jīng)測(cè)算，發(fā)達(dá)國(guó)家通過自愿協(xié)議實(shí)現(xiàn)每噸碳減排的成本約50美元，比采用其他措施，如單純的補(bǔ)貼政策節(jié)約成本90美元/噸碳減排。自愿協(xié)議機(jī)制的特征表現(xiàn)為：第一，企業(yè)承諾自愿削減污染或其他形成的環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)，這些企業(yè)通過承諾獲得了一定的收益，這些收益不是來自政府財(cái)政的直接獎(jiǎng)勵(lì)，而是由于承諾的企業(yè)比不承諾的企業(yè)具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)建立在一些特定信號(hào)的基礎(chǔ)上，公民、消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)、政府公共采購(gòu)部門、非政府組織等重要利益相關(guān)者基于信號(hào)給予承諾企業(yè)更多的支持，從而減少了行政管制成本和懲罰成本，也約束企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。這些承諾有產(chǎn)品的生態(tài)標(biāo)簽、綠色供應(yīng)鏈管理、企業(yè)的ISO14000認(rèn)證等。企業(yè)節(jié)能減排的自愿路徑有：自愿性的公共方案、談判達(dá)成的協(xié)議、雙邊承諾、企業(yè)協(xié)會(huì)或聯(lián)盟的承諾、第三方倡議、企業(yè)之間的協(xié)議等。第二，節(jié)能減排自愿協(xié)議以政府和企業(yè)合作的方式來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，這是已經(jīng)被許多國(guó)家廣泛應(yīng)用的監(jiān)督管理減排的一種新機(jī)制。全球十幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都運(yùn)用這種制度取得了巨大的節(jié)能成效。第三，在環(huán)境管理的正式規(guī)則運(yùn)行(交易)費(fèi)用太高的領(lǐng)域，被管理方自愿的內(nèi)部污控管理將比正式規(guī)則效率更高而交易成本更低。自愿性環(huán)境管理這類由非正式規(guī)則演繹產(chǎn)生的管理活動(dòng)，因?yàn)橐簿哂屑s束個(gè)人社會(huì)行為、減少社會(huì)環(huán)境中的不確定性、降低交易成本、增進(jìn)生產(chǎn)性活動(dòng)的功能，因此也是一種制度創(chuàng)新。

命令—控制、基于市場(chǎng)的政策工具及自愿協(xié)議的節(jié)能減排機(jī)制盡管產(chǎn)生的時(shí)期、條件不一樣，但它們并不是相互替代的，而是相互補(bǔ)充的。這種多元的制度格局更有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，從強(qiáng)調(diào)行政管制到市場(chǎng)機(jī)制及自愿協(xié)議的轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢(shì)，更有利于節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但并不意味著行政管制就被替代了。

二、外部性內(nèi)在化的多路徑

低碳經(jīng)濟(jì)制度安排的基本功能在于使外部性內(nèi)在化。人們的認(rèn)知水平在一定程度上影響著制度變遷，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)將消費(fèi)和生產(chǎn)視為大好事，而對(duì)最終會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)和生產(chǎn)兩種活動(dòng)不可持續(xù)的環(huán)境耗損與環(huán)境質(zhì)量惡化則少有考慮。經(jīng)濟(jì)學(xué)在計(jì)算成本時(shí)只讓企業(yè)或個(gè)人考慮與自身相關(guān)的成本（即私人成本），而沒有考慮社會(huì)成本；只考慮經(jīng)濟(jì)成本而不考慮自然成本或環(huán)境成本；只考慮當(dāng)期或顯現(xiàn)成本而不考慮遠(yuǎn)期或潛在成本。環(huán)境問題是人類認(rèn)識(shí)有限理性的結(jié)果，但人們往往把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，把環(huán)境保護(hù)與降低成本、科技創(chuàng)新對(duì)立起來。波特假設(shè)及實(shí)踐表明，嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制有利于降低成本和技術(shù)創(chuàng)新。但是認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變是一個(gè)比較緩慢的過程。若每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都認(rèn)識(shí)到發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的好處，并付之于行動(dòng)，那么人類社會(huì)的福利會(huì)大大地改善。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，也有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注了環(huán)境耗損與環(huán)境質(zhì)量的問題，我們把其概括為經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)這個(gè)問題認(rèn)知的四個(gè)階段，即庇古稅、科斯定理、自主治理及社會(huì)準(zhǔn)則的教育。這種認(rèn)知的變化與上述發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度變遷有著密切的關(guān)系。

1. 從庇古稅到科斯定理

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上系統(tǒng)地分析保護(hù)資源和環(huán)境的經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)該首推庇古。庇古提出了一系列保護(hù)資源和環(huán)境的策略。他的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為。第一，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能總是有效運(yùn)行，因此，政府干預(yù)從而為改進(jìn)經(jīng)濟(jì)福利的空間還很大。他非常重視自然資源的耗竭和主張后代對(duì)自然財(cái)富擁有權(quán)力等問題。第二，在理論上，庇古首次提出對(duì)正外部性行為進(jìn)行補(bǔ)貼，而對(duì)負(fù)外部性行為進(jìn)行征稅或收費(fèi)。第三，在政策上，為了有效使用資源和保護(hù)環(huán)境，庇古提出了三條政策措施，即國(guó)家補(bǔ)貼、國(guó)家稅收、立法。庇古的策略，諸如立法、稅收和補(bǔ)貼在許多國(guó)家得到了實(shí)施。實(shí)際上庇古對(duì)于環(huán)境保護(hù)的影響最大的應(yīng)該是他的立法思想，即現(xiàn)代世界許多國(guó)家都采用的法律方面的環(huán)境規(guī)制。

科斯理論是在批判庇古理論的過程中形成的。科斯不贊成庇古的通過政府增加稅收來對(duì)外部性進(jìn)行干預(yù)，而認(rèn)為應(yīng)明確誰擁有污染的權(quán)利。只要界定清楚這些權(quán)利，市場(chǎng)機(jī)制自然會(huì)使資源實(shí)現(xiàn)最佳的配置。與庇古的征收污染稅相比，科斯的明確污染的權(quán)力的難度可能要大得多。在科斯看來，如果產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)格制度化，并獲得法律力量的保障，那么，對(duì)污染等問題實(shí)行干預(yù)就沒有必要，而是應(yīng)該將所有交易中涉及的問題交給參與方自己去自愿協(xié)商解決。根據(jù)假設(shè)，最可取的環(huán)境惡化標(biāo)準(zhǔn)，可以通過污染者和被污染者的協(xié)議達(dá)到。這與政府確定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可能是有差異的。科斯定理在環(huán)境保護(hù)方面存在一些爭(zhēng)議，如果牽涉外部效應(yīng)的個(gè)體數(shù)量較少，科斯的產(chǎn)權(quán)方法就變得很有效，有利害關(guān)系的各方會(huì)有效地達(dá)成一個(gè)協(xié)定的支付表。但科斯的市場(chǎng)環(huán)境主義面臨的問題有：（1）如果涉及的參與者數(shù)目較多，通過談判締結(jié)協(xié)議可能就無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)閰f(xié)調(diào)成本太高。（2）即使某地界的污染者少，可是受到排放影響的可能多得足以使直接協(xié)議難以推行。由于數(shù)字極大，所以經(jīng)濟(jì)主體要建立確定的、清晰的談判策略是十分困難的。（3）科斯關(guān)于參與者何方擁有產(chǎn)權(quán)與效果問題并無關(guān)系的分析是有爭(zhēng)議的，如果這樣的權(quán)利被有錢有勢(shì)者掌握在手的話，其結(jié)果和掌握在普通公民之手很可能是不同的。（4）如果外部影響超越了國(guó)界，如酸雨，是一個(gè)不受國(guó)界限制的污染實(shí)例，對(duì)此如果想運(yùn)用科斯的產(chǎn)權(quán)方法去讓始作俑者和受害者兩方締結(jié)合約幾乎是不可能的。（5）搭便車問題。迪克西特和曼庫(kù)爾·奧爾森用博弈論證明，在一次性博弈中，即使是動(dòng)態(tài)博弈，科斯定理的有效性并不成立；在重復(fù)博弈中，雙方自愿談判也不必然會(huì)達(dá)到帕累托效率。推翻的原因很簡(jiǎn)單，交易費(fèi)用無論有多大，產(chǎn)權(quán)邊界在哪里，只要存在著奧爾森所說的搭便車，那么這一理論就不成立②。

讓科斯理論解決一切環(huán)境問題是不符合實(shí)際的，科斯為我們?cè)谕獠啃詢?nèi)在化的認(rèn)知上開辟了一條新思路。產(chǎn)權(quán)解決環(huán)境問題的價(jià)值在于：第一，在科斯理論基礎(chǔ)上形成的自由市場(chǎng)環(huán)境主義的核心是在有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度下，市場(chǎng)能夠決定資源的最優(yōu)使用量，政府嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)保障產(chǎn)權(quán)有重要意義。如果產(chǎn)權(quán)不清或得不到有力保障，缺乏資源保護(hù)的責(zé)任意識(shí)和利益刺激，往往會(huì)出現(xiàn)過度開發(fā)資源的現(xiàn)象。第二，明晰產(chǎn)權(quán)會(huì)大大地減少環(huán)境保護(hù)中的公共地悲劇。上面關(guān)于科斯定理的一些指責(zé)忽視了一個(gè)問題，即總是關(guān)注人數(shù)的多少與產(chǎn)權(quán)明晰下的協(xié)議問題，但是人們還有許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間是沒有必要總是達(dá)成協(xié)議的。明晰的產(chǎn)權(quán)可以解決環(huán)境責(zé)任問題和約束經(jīng)濟(jì)主體的行為；環(huán)境產(chǎn)權(quán)的模糊性導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體享受環(huán)境資源帶來收益而使他人或社會(huì)承擔(dān)其轉(zhuǎn)移成本；環(huán)境成本的外部化，使得溫室氣體排放量不斷加大，溫室效應(yīng)及環(huán)境破壞嚴(yán)重。從這方面看，明晰產(chǎn)權(quán)的環(huán)境治理意義非常大。

庇古和科斯分別代表了兩種不同的環(huán)境治理流派。他們都從外部性出發(fā)，但庇古為代表的干預(yù)主義強(qiáng)調(diào)了國(guó)家干預(yù)，而以科斯為代表的市場(chǎng)環(huán)境主義則主張從產(chǎn)權(quán)入手使外部性內(nèi)在化；對(duì)政府的看法絕然相反，根據(jù)庇古的觀點(diǎn)，我們的遠(yuǎn)瞻官能是有缺陷的。市場(chǎng)力量常常無助于以自然資源為基礎(chǔ)的資本的創(chuàng)造或者保存。庇古認(rèn)為，從性質(zhì)上看，政府既是未來人，也是當(dāng)代人的受托人，如果必要的話，需要依據(jù)法律監(jiān)督和行動(dòng)，以保護(hù)本國(guó)可耗竭資源儲(chǔ)備免受過早或者過度的開采。而市場(chǎng)環(huán)境主義者認(rèn)為，政府官員通常受到自身利益的影響，忽略其社會(huì)成本和效益。庇古的一個(gè)假設(shè)前提就是私人無法解決外部性問題。這個(gè)假設(shè)實(shí)際暗含了庇古認(rèn)為私人協(xié)商阻力大，實(shí)際上就是科斯所說的利用市場(chǎng)機(jī)制有成本，交易費(fèi)用較高。但用國(guó)家干預(yù)辦法來調(diào)整市場(chǎng)的缺陷，是出于認(rèn)為政府本質(zhì)上是有效的并且有能力找到解決問題的辦法這一主觀想象的產(chǎn)物。在干預(yù)理論中，少數(shù)決策者們的專業(yè)知識(shí)，被用來指導(dǎo)大量即所有環(huán)境要素的使用者的行動(dòng)；從實(shí)施環(huán)境保護(hù)的手段來看，環(huán)境的干預(yù)主義學(xué)派更多地是從法律來進(jìn)行的，主要采取行政手段，而市場(chǎng)環(huán)境主義者則是從產(chǎn)權(quán)入手的，主要采取經(jīng)濟(jì)手段。

2. 從科斯定理到自主治理

奧斯特羅姆批判了傳統(tǒng)理論中對(duì)政府作為外部治理者的過分強(qiáng)調(diào)，指明應(yīng)該更加關(guān)注資源使用者自組織的治理模式。她首次系統(tǒng)地提出資源使用者自我組織、自主治理理論，而且通過理論推演和實(shí)地經(jīng)驗(yàn)證明了自主治理能夠很有效地使資源使用者持續(xù)地使用資源，這為治理公共資源（環(huán)境）提供了第三條道路。在一定意義上講，奧斯特羅姆的自主治理理念是科斯定理的一種細(xì)化和發(fā)展。奧斯特羅姆相信，傳統(tǒng)的政府治理模式無法解決資源退化問題，甚至有些政府政策加速了資源系統(tǒng)的崩潰，相反，資源使用者自主治理能解決這個(gè)問題，因此，為保障自然資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，公共政策制定應(yīng)該從政府、社群和資源使用者相互補(bǔ)充與合作中去尋找自身的定位，確定政策邊界和制度創(chuàng)新。

自主組織理論認(rèn)為，任何集體行動(dòng)都需要解決三個(gè)問題。第一個(gè)問題是制度供給問題，即由誰來設(shè)計(jì)自治組織的制度，或者說什么人有足夠的動(dòng)力和動(dòng)機(jī)建立組織。第二個(gè)問題是可信承諾問題。奧斯特羅姆認(rèn)為，復(fù)雜的和不確定的環(huán)境下的個(gè)人通常會(huì)采取權(quán)變策略，指根據(jù)全部現(xiàn)實(shí)條件靈活變化的行動(dòng)方案。第三個(gè)問題，即相互監(jiān)督問題。我們以德國(guó)為例，說明自主治理的有效性。在德國(guó)境內(nèi)，萊茵河畔有大大小小的企業(yè)3000多家，產(chǎn)生的污水也不少，但萊茵河的水總是清的。為什么德國(guó)人能把萊茵河的水搞清？在任何國(guó)家，企業(yè)處理污水都是一種成本負(fù)擔(dān)，但德國(guó)人能把處理污水變成一種能夠收取回報(bào)的產(chǎn)業(yè)投資。其做法也不難，就是幾家企業(yè)合建污水處理廠，并成為一家獨(dú)立的股份制企業(yè)，再由政府派人、出錢來管理，政府也占其中一部分股份，企業(yè)分占余下的股份。以后政府還可動(dòng)員新企業(yè)加入，更可降低排污成本。因?yàn)橛欣蓤D，企業(yè)都非常樂意興建污水處理廠。在這里，幾家企業(yè)合建污水處理廠并成立獨(dú)立的股份制企業(yè)，解決了制度供給問題；由政府派人、出錢來管理，政府也占其中一部分股份的安排解決了可信承諾問題；企業(yè)不多，加上政府的介入有效地解決了相互監(jiān)督問題。當(dāng)然，這些問題的解決最終是建立在企業(yè)有利可圖的基礎(chǔ)上。

3. 社會(huì)準(zhǔn)則的教育

斯蒂格里茨認(rèn)為，進(jìn)行社會(huì)準(zhǔn)則的教育是解決外部性問題的一種辦法。他認(rèn)為由于人們的行為是互相影響的，所以人們要時(shí)時(shí)刻刻用社會(huì)準(zhǔn)則來要求自己。現(xiàn)實(shí)生活中，生態(tài)環(huán)境問題有時(shí)市場(chǎng)管不了，政府也管不了，即存在市場(chǎng)失靈和政府失靈的問題，最后要靠公眾的“覺悟”來解決問題。要使公眾具有環(huán)境保護(hù)覺悟，并形成某種環(huán)境管理的手段，需要另一種制度安排，這就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所指的非正式規(guī)則，即“意識(shí)形態(tài)”。就環(huán)境問題而言，就是環(huán)境意識(shí)、環(huán)境觀念、環(huán)境道德、環(huán)境習(xí)俗、環(huán)境習(xí)慣，最后發(fā)展到環(huán)境自愿行動(dòng)等。

在制度安排中，庇古稅、科斯定理及自主治理都屬于正式規(guī)則。正式規(guī)則也有其局限性，正式規(guī)則的建立和實(shí)施也有一個(gè)成本的問題。隨著產(chǎn)業(yè)門類細(xì)化，不少國(guó)家的企業(yè)排污許可證不斷細(xì)化，每一個(gè)工藝和可能的污染物以及所對(duì)應(yīng)的治理技術(shù)和排放標(biāo)準(zhǔn)越來越細(xì)，有的企業(yè)排污許可證厚達(dá)數(shù)百頁。但是由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，改換規(guī)格型號(hào)更改產(chǎn)品系列甚至改進(jìn)工藝越來越頻繁，使用化學(xué)品的變化和由此造成污染物經(jīng)常變化，如果每項(xiàng)變化都須得到監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)，正式規(guī)則就會(huì)因交易成本太高無法運(yùn)行。因此，各種自愿性的環(huán)境章程行動(dòng)就具備了產(chǎn)生的基礎(chǔ)。例如，在全球化工行業(yè)廣泛參與的“責(zé)任關(guān)注行動(dòng)”，以及歐洲越來越多的政府與企業(yè)分擔(dān)責(zé)任，共同協(xié)商訂立排污目標(biāo)。這些都是采用自愿或協(xié)商方式，以企業(yè)為主來控制污染的工業(yè)行動(dòng)。這其間，參與行動(dòng)的化工企業(yè)都發(fā)揮了十分重要的作用，使上述自愿行動(dòng)成為一種比正式規(guī)則的交易費(fèi)用低得多的“制度安排”。這個(gè)例子還說明，在環(huán)境管理的正式規(guī)則運(yùn)行（交易）費(fèi)用太高的領(lǐng)域，被管理方自愿的內(nèi)部污控管理將比正式規(guī)則效率更高而交易成本更低。通過自愿環(huán)境管理同時(shí)削減企業(yè)生產(chǎn)成本和提高其環(huán)境表現(xiàn)的案例經(jīng)常被舉到的是美國(guó)3M 公司始于1975 年的“預(yù)防污染支付”（Pollution Prevention Pays）計(jì)劃，公司普通員工可以通過尋找到減少?gòu)U物機(jī)會(huì)而得到獎(jiǎng)勵(lì)。1975—1990年，該公司削減了總污染排放的50%（530000 噸），同時(shí)，宣稱節(jié)省了超過5 億美元的相關(guān)成本。美國(guó)“綠色照明”平均的投資回報(bào)為25%。

從庇古稅、科斯定理、自主治理和社會(huì)準(zhǔn)則的教育演變可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅要利用政府的力量，也要利用市場(chǎng)的力量；不僅要重視正式規(guī)則，也要重視非正式規(guī)則；不僅要強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)規(guī)則，也需要自愿協(xié)議；不僅要企業(yè)參與，也需要公眾的廣泛參與。每種理論都有其相對(duì)適用的范圍，都有其局限性。它們并不是矛盾的，而是相互補(bǔ)充的。從庇古稅到社會(huì)準(zhǔn)則的教育都是外部性內(nèi)在化的途徑。不同的路徑適用不同的情況，這四種路徑代表了不同的思路和價(jià)值觀。在一定程度上講，這些思路和價(jià)值觀影響著上述發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度變遷。

三、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換成本的多層次

環(huán)境保護(hù)的收益與成本是不一致的。污染控制的社會(huì)成本包含四個(gè)部分：一是政策規(guī)則制定的成本；二是遵守成本；三是實(shí)施成本，包括政府測(cè)度、監(jiān)督實(shí)施管制的成本；四是污染損害成本，主要是指殘余污染對(duì)社會(huì)造成的損害成本。對(duì)環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)效率而言，其基本原則是污染控制的邊際收益（MSB）與污染控制的邊際成本（MSC）相等，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。碳鎖定更多的是從習(xí)慣、沉沒成本甚至利益的角度來分析發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的難點(diǎn)。若換一個(gè)角度講，這也是一個(gè)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換成本問題，轉(zhuǎn)換成本太高會(huì)制約經(jīng)濟(jì)主體從高碳經(jīng)濟(jì)到低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，若企業(yè)或個(gè)人從這個(gè)轉(zhuǎn)換中獲取的收益要大于其成本，那么這種轉(zhuǎn)換就是一個(gè)必然的過程。傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式、生活方式是一種高碳經(jīng)濟(jì)，但是對(duì)于個(gè)人或企業(yè)來講，卻是低成本的。企業(yè)或個(gè)人的生產(chǎn)或生活要從高碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換到低碳經(jīng)濟(jì)涉及到成本有多高、這類成本由誰來承擔(dān)的問題。何況，轉(zhuǎn)換成本還涉及到發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的技術(shù)、目標(biāo)及時(shí)間等因素。

首先，從世界來看，2006年英國(guó)政府發(fā)表的《斯特恩報(bào)告》要求世界各國(guó)必須從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中撥出1%，約合1840億英鎊對(duì)抗全球變暖，否則全球經(jīng)濟(jì)將付出比治理這一問題高5—20倍的代價(jià)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)首先涉及到技術(shù)可行性問題，Johnston等學(xué)者探討了英國(guó)大量減少住房二氧化碳排放的技術(shù)可行性，認(rèn)為利用現(xiàn)有技術(shù)到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)1990年基礎(chǔ)上減排80%是可能的。Kawase等學(xué)者將排放變化分解為三個(gè)因素：二氧化碳強(qiáng)度、能源效率和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等，指出為實(shí)現(xiàn)60—80%的減排目標(biāo)，總的能源強(qiáng)度改進(jìn)速度和二氧化碳強(qiáng)度減少速度必須比以前40年的歷史變化速度快2—3倍。世界每排放1噸二氧化碳，會(huì)造成至少85美元的破壞。在世界范圍內(nèi)從高碳到低碳形成合作是一個(gè)難題，特別是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在合作方面還存在較大的分歧。如1997年發(fā)達(dá)國(guó)家簽署了《京都條約》，美國(guó)就沒有參與，美國(guó)不簽署的主要理由是這個(gè)條約不包括發(fā)展中國(guó)家。國(guó)與國(guó)之間的利益矛盾及發(fā)展水平的差異會(huì)大大地提高發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換成本。所以，有人認(rèn)為，如果聯(lián)合國(guó)這種機(jī)構(gòu)能夠就環(huán)境法規(guī)、能源生產(chǎn)等等制定一些全球性的決策，將是十分可取的③。

其次，就一國(guó)范圍來講，從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中撥出1%的成本并不高，這與環(huán)境污染造成的損失相比要低得多。《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算報(bào)告2004》顯示，2004年全國(guó)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.5%，而當(dāng)年全國(guó)環(huán)境污染治理成本為2874億元，占當(dāng)年GDP的1.8%。現(xiàn)在的問題是，誰從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中撥出1%？這1%如何用于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排？發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中節(jié)能減排的成本與收益不一致的問題如何解決？ 對(duì)于一個(gè)國(guó)家來講，從高碳到低碳形成合作是一個(gè)難題，事先投資的環(huán)境保護(hù)比事后的環(huán)境污染治理成本要低得多，但是為什么不能把事后的環(huán)境污染治理成本變成事先投資的環(huán)境保護(hù)呢？一國(guó)要在全國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)面臨許多問題：（1）信息不對(duì)稱；（2）地方的差異與政策單一性的矛盾、各利益集團(tuán)之間的矛盾；（3）各種環(huán)境保護(hù)政策及法規(guī)較高的實(shí)施成本等。

再次，在一國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)于地方政府來說， 選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理需付出一定代價(jià)， 特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，采取嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理會(huì)給當(dāng)?shù)氐腉DP增長(zhǎng)、就業(yè)帶來很大影響。加之采取嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理后所獲得的收益并不為當(dāng)?shù)厮?dú)享，導(dǎo)致環(huán)境治理的效益不足以抵消當(dāng)?shù)卣扇?yán)格環(huán)境監(jiān)督管理付出的代價(jià)。我國(guó)的放權(quán)讓利改革和分灶吃飯的財(cái)政體制使得地方政府有了獨(dú)立的目標(biāo)函數(shù)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，地方政府形成了與中央政府不同的行為模式，中央政府能夠從全局來考慮環(huán)境問題，而地方政府則往往從局部來考慮環(huán)境問題，在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)通常是中央積極而地方消極。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)的環(huán)境管理并沒有充分考慮中央政府與地方政府之間的這種行為差異，而是把各級(jí)政府當(dāng)成一個(gè)統(tǒng)一的利益整體來制定相關(guān)的環(huán)境政策，致使中央政府的政策在一定程度上得不到地方政府的配合，從而導(dǎo)致在環(huán)境決策上的政府失靈。從成本角度來講，當(dāng)?shù)胤秸Φ膯挝唤?jīng)濟(jì)發(fā)展效果大于地方政府努力的單位環(huán)境破壞效果時(shí)，重視環(huán)境保護(hù)會(huì)在某種程度上限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展；當(dāng)?shù)胤秸Φ膯挝唤?jīng)濟(jì)發(fā)展效果小于地方政府努力的單位環(huán)境破壞效果時(shí)，重視環(huán)境保護(hù)會(huì)在某種程度上提高社會(huì)福利④。對(duì)于地方政府來講，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的成本與收益往往是不對(duì)稱的。

最后，作為微觀基礎(chǔ)，企業(yè)是成本的轉(zhuǎn)嫁者。如果每一種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)中的邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會(huì)凈產(chǎn)值相等，就不存在外部性問題。因此大力發(fā)展清潔生產(chǎn)，讓企業(yè)承擔(dān)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換成本，機(jī)制的創(chuàng)新至關(guān)重要。建立在自愿協(xié)議下的企業(yè)節(jié)能減排機(jī)制就值得大力提倡。這種機(jī)制由三部分組成：一是企業(yè)的自我環(huán)境行為。企業(yè)積極主動(dòng)地環(huán)境行為較之于消極應(yīng)對(duì)環(huán)境政策更有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。企業(yè)積極主動(dòng)地環(huán)境行為可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)收益， 如良好的環(huán)境口碑、守規(guī)的社會(huì)贊譽(yù)等等。二是來自第三方的壓力和制約。第三方的壓力可能來自于產(chǎn)品市場(chǎng)，也可能來自于資本市場(chǎng)。這種壓力和制約既有有形的，也有無形的，一些企業(yè)開始有展示給消費(fèi)者綠色印象的欲望，在同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力、綠色消費(fèi)者的動(dòng)力、環(huán)境稅的約束力、融資渠道等因素影響下，企業(yè)開始引進(jìn)環(huán)保型經(jīng)營(yíng)模式，把環(huán)境成本納入企業(yè)生產(chǎn)或投資成本中，促使從單純以盈利為目的的“經(jīng)濟(jì)人”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益雙贏的“環(huán)境人”。三是政府的支持系統(tǒng)。如何通過一系列的環(huán)境政策工具組合， 使企業(yè)積極地響應(yīng)環(huán)境政策，是政府提高環(huán)境保護(hù)效果面臨的新挑戰(zhàn)。自愿協(xié)議下的節(jié)能減排是企業(yè)與政府的雙贏戰(zhàn)略，政府在協(xié)議中提供了減免稅、稅收返還等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，使得企業(yè)能夠?qū)⒐?jié)能減排這一公共目標(biāo)與自身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相結(jié)合，對(duì)企業(yè)來說有很大的吸引力⑤。同時(shí)，采取協(xié)議這種非強(qiáng)制性的措施也能降低政府的管理成本。

綜上所述，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，要在國(guó)際、國(guó)內(nèi)、地方及企業(yè)層面做到利益相容，從而降低從高碳經(jīng)濟(jì)到低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換成本，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必須要解決的重大問題。

注釋：

① 斯考特·卡蘭等：《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境管理》，清華大學(xué)出版社 2006年版，第118-119頁。

② 秦海：《制度的歷史分析》，《比較》2000年第4輯。

③ 羅伯特·巴羅：《自由社會(huì)中的市場(chǎng)和選擇》，格致出版社2010年版，第37頁。

④ 皮建才：《中國(guó)式分權(quán)下的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2010年第6期。

⑤ 余斌、陳昌盛：《理性審視發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變》，《江漢論壇》2010年第8期。

作者簡(jiǎn)介：盧現(xiàn)祥，男，1960年生，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430073；羅小芳，女，1968年生，湖北武漢人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）