我國基本公共服務均等化的評價指標體系構建

摘要：我國基本公共服務均等化缺乏實物標準，統計數據不足，較難長期跟蹤和測量，目前還沒有形成較為完善的評價指標體系。本文從公共服務的內涵入手，指出了基本公共服務均等化的基本概念和評價指標體系構建的必要性，構建了我國基本公共服務評價的指標體系，并運用該體系對東中西部代表省份2002-2009年的基本公共服務均等化程度進行評價，在此基礎上提出促進我國基本公共服務均等化的建議。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；評價指標體系；區域差異

中圖分類號：F126 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０023－０3

實現城鄉之間、地區之間、不同社會群體之間基本公共服務均等化是貫徹落實科學發展觀的內在要求，也是構建和諧社會的應有之義。公共服務是基本公共服務均等化問題中最為基礎性的概念。江明融認為公共服務是與公共產品相同的概念①。陳昌盛、蔡躍洲認為所謂公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差距如何，都應公平、普遍享有的服務②。劉尚希認為所謂的公共服務是指政府利用公共權力或公共資源，為促進居民基本消費的平等化，通過分擔居民消費風險而進行的一系列公共行為③。楊宏山認為公共服務是政府的重要職能之一，是公共部門運用公共資源提供的以滿足社會成員的普遍需求為目的的服務行為④。作者認為，從服務屬性的標準來劃分，凡是滿足人們的公共需求、具有“公共品”性質的服務就是公共服務。馬國賢認為基本公共服務是指由政府直接提供的、或由政府出錢購買并向居民無償提供或收費提供的服務，它具有公共性、勞務性和抽象化的特點⑤。從動態和長期的角度來看，基本公共服務項目會隨著經濟社會發展不斷調整，我們所指的基本公共服務包括基礎教育，公共衛生，社會保障，基礎設施等幾個項目。

基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享有水平大致相當的基本公共服務，也有的學者認為，基本公共服務均等化應當是不同區域居民所感受的基本公共服務性價比水平大體相當⑥。基本公共服務均等化是一個復雜的概念，國家應根據經濟和社會發展水平，選擇部分最重要的、與人民生活、經濟社會密切相關的、不可或缺的公共服務列為基本公共服務，并在財政約束的條件下實現全體公民在任何時候、任何地區平等地享有該基本公共服務的權利。

一、我國基本公共服務均等化評價指標體系的構建

1. 基本公共服務均等化評價對象以及評價目的

我國基本公共服務均等化的綜合評價對象可以分為兩個層面來考慮：一是國家層面，以整個國家作為評價對象，根據構建基本公共服務均等化的本質要求來綜合考評我國在各個歷史階段公共服務的水平；二是地區級層面，也就是以各個省市作為評價對象，對按我國行政區域劃分的各個地區的基本公共服務建設進程進行考評。本文是從地區差別視角來研究基本公共服務均等化水平的。

對基本公共服務均等化進行定量分析的工作，已經有部分學者從不同視角做出了一些研究，產生了大量的研究成果。安體富、任強利用綜合評價方法，從地區間公共服務產出的角度出發，構建了一個包含4個級別共25個指標的中國公共服務均等化水平指標體系，并運用這一指標體系對我國2000-2006年間的公共服務及其具體項目的均等化水平變化情況加以評價⑦。陳昌盛、蔡躍洲結合我國公共服務8個子系統的165個指標形成績效評估體系，運

* 本文系2010年湖南省哲學社會科學基金項目“促進城鄉基本公共服務均等化的基層財政制度創新研究——以湖南省為例”（項目編號：2010JL013）的研究成果。

用31個省級行政區的數據進行了公共服務綜合績效評價。J.M.Buchanan利用了財政剩余均等法來評價公共服務均等化問題⑧。布朗、杰克遜在總結財政聯邦主義經驗時，試圖將政府間職能分工與經費保障結合起來，提出了多樣性、等價性、位置中性、溢出效應糾正、基本公共服務最低供應等八個原則來評價基本公共服務均等化⑨。本文根據學者以往的研究，結合對基本公共服務均等化的理解，擬選擇綜合評價法并結合我國東中西部代表省份的相關數據來評價基本公共服務的差異。

2. 評價指標體系的基本框架

評價指標體系是由多個相互聯系、相互作用的評價指標，按照一定層次結構組成的有機整體。指標的選取直接影響到結論的科學性與說服力，選好指標是綜合評價的前提。評價一個國家或地區的基本公共服務均等化程度，必須要有一套明確的量化指標。本文構建了1個一級指標——基本公共服務均等化指數，1個二級指標——地區基本公共服務指數，4個方面指標，并在每一個方面指標下設有2-3個單項指標，如表1所示。

表1 基本公共服務均等化水平評價指標體系

3. 評價指標體系的預處理

一般來說，指標之間由于各自量綱及量級的不同而存在著不可公度性，這就為比較綜合評價指標的大小帶來了不便。為了盡可能地反映實際情況，排除由于各項指標的量綱不同以及其數值數量級間的懸殊差別所帶來的影響，避免不合理現象的發生，需要對評價指標進行無量綱化處理⑩。無量綱化的方法有很多，如標準化處理法、極值處理法、線形比例法、歸一化處理法、向量規范法、功效系數法等。由于極值處理法具有單調性、平移無關性等優良特點，本文采取極值處理法來進行無量綱化，具體說來有：對于正指標，采用

Zi=■

對于逆指標，采用

Zi=1-■=■

進行無量綱化。其中xi代表單項指標的具體值，max（xi）和min（xi）是xi在2002-2009年不同地區單項指標中的最大值和最小值。

4. 指標的合成及基本公共服務均等化指數生成

在對各個單項指標無量綱化的基礎上，再將各個單項指標合成基本公共服務方面指標。合成的方法有很多，本文對單項指標的合成采取加權算數平均法，同時，考慮到每單項的基本公共服務都是與衣、食、住、行密切聯系的公共服務，所以賦予不同的單項指標相同的權重。在由方面指標合成各個地區基本公共服務指數時，同樣采取以上的辦法。本文采用變異系數的相關原理構建地區間基本公共服務的均等化指數：

ei=■

其中，ei代表第i年的基本公共服務均等化指數，si代表第i年各地區基本公共服務指數的樣本方差，yi代表第i年的各地區基本公共服務指數的平均值。ei是個逆指標，用來比較不同時間基本公共服務均等化水平的變化程度。若基本公共服務均等化指數ei越大，則代表地區間基本公共服務越不平等，ei越小，則代表地區間基本公共服務越均等。

二 、我國基本公共服務均等化評價指標體系的應用——基于東中西部代表省份的實證分析

基于我國東中西部代表省份2002-2009年的地區數據，根據上述已經構建好的基本公共服務均等化評價指標體系，來重點考察東中西部代表省份地區間基本公共服務均等化水平。具體步驟如下：第一步，從《中國統計年鑒》上搜集2002-2009年衡量基本公共服務水平的單項指標數據進行整理；第二步，用極值處理法，確定各單項指標在不同年度的最大值和最小值，并進一步將各單項指標在不同年度的具體數值無量綱化，通過數學變換后消除原始指標量綱影響；第三步，采用加權算術平均法將同一年度的無量綱化的單項指標合成為方面指標；第四步，采用加權算術平均法將已合成的方面指標合成不同地區的基本公共服務指數，運用變異系數法，求出基本公共服務具體項目及基本公共服務指數的變異系數（以上四步驟的具體數據和計算過程略去）；第五步，通過比較不同年份的變異系數，該變異系數即為基本公共服務均等化在東中西部代表省份不同地區的變動情況，參見表2、圖1、圖2。

表2 地區基本公共服務指數及方面指標的變異系數變化情況

圖1 基本公共服務具體項目的均等化水平變化情況

圖2 地區基本公共服務均等化指數

三、結論及政策建議

本文依據國家統計局的公開數據，構建了一個基本公共服務均等化評價指標體系，并利用東中西部代表省份2002-2009年數據對我國基本公共服務均等化進行實證分析。得出的結論為：由于變異系數是一個逆指標，所以，從時間縱向來看，總體趨勢上，東中西部代表省份的基本公共服務均等化總體狀況有所好轉，但是還處于較為低下的水平，基本公共服務目前來說還沒有實現均等化，這也是目前整個中國的基本公共服務均等化的窘境；從單項指數來看，公共衛生和社會保障雖然在近幾年狀況有所均等，但如果橫向比較，不均等化尤為突出，公共衛生的投入不均等和社會保障制度不健全制約了基本公共服務均等化的實現。黨的十六大以來的基本公共服務均等化成效顯著，但是要實現全國基本公共服務均等化還任重道遠。

從公共服務概念的模糊性來看，我國的基本公共服務均等化還停留在一般概念的傳播，沒有一個完善的公共服務參考標準。所以，首先要界定什么是公共服務，然后根據經濟和社會發展水平，選擇部分最重要的、與人民群眾生存和發展密切相關的、不可或缺的公共服務列為基本公共服務，這樣才能集中力量找出公共服務均等化的突破口。

1. 注重經濟增長與基本公共服務均等化之間的協調關系

科學發展觀要求我們要把經濟建設型財政轉移到公共服務型財政上來。近些年來我國政府雖然不斷加大公共服務的財政投入，大大改善了基本公共服務的條件，提升了服務的品質。但是，經濟建設支出在財政支出結構中依然占據首位，教育、醫療衛生支出占財政支出比例逐年遞減導致的公共支出結構不合理，以及財政側重于經濟建設支出，加上財政管理制度不規范是影響基本公共服務不均等的重要原因。所以，財政支出結構要進行重大調整，財政支出要退出長期處于“與民爭利”的競爭性項目，新增財力要加大對基礎教育、公共衛生與基本醫療、社會保障、公共就業、公益性基礎設施的投入。

2. 重點推進公共衛生和社會保障的均等化

從圖1可以看出，從基本公共服務的具體項目分析，公共衛生和社會保障變異系數相對來說一直處于高位，說明公共衛生和社會保障水平在不同地區之間是最不均等的。從目前我國的財政能力來看，應該重點加強這兩個領域的投入，既要實施醫藥衛生體制改革和公立醫院改革，又要推進基本醫療保障制度改革，切實解決人民群眾看病難看病貴的難題。同時又要有效整合醫療衛生資源，促進公共衛生服務逐步均等化。要完善養老保險、失業保險和醫療保險制度，加快推進步伐，提高社會保障統籌層次，擴大覆蓋面，做到應保盡保。通過不斷完善社會保障體系，提高社會保障水平，切實保障和改善民生，讓老百姓共享改革發展的成果。

3. 建立合理的基本公共服務均等化評價指標體系

基本公共服務均不均等，政府投入基本公共服務是否有效率，是否達到預期目標，怎樣來監督政府自身管理方面的“缺位”、“越位”問題，都需要有一套評價指標體系。要在界定公共服務的基礎上，建立公共服務和基本公共服務標準，明確我國基本公共服務上需要均等化的地區和領域，進而通過完善公共財政體系，推進基本公共服務均等化。

注釋：

① 江明融：《公共服務均等化論略》，《中南財經政法大學學報》2006年第3期。

② 陳昌盛、蔡躍洲：《中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估》，中國社會科學出版社2007年版，第2頁。

③ 劉尚希：《基本公共服務均等化：現實要求和政策路徑》，《浙江經濟》2007年第7期。

④ 楊宏山：《公共服務供給與政府責任定位》，《中州學刊》2009年第4期。

⑤ 馬國賢：《基本公共服務均等化的公共財政研究》，《財政研究》2007年第10期。

⑥ 朱柏銘：《從性價比角度看“基本公共服務均等化”》，《財貿經濟》2008年第10期。

⑦ 安體富、任強：《中國公共服務均等化水平指標體系的構建——基于地區差別視角的量化分析》，《財貿經濟》2008年第6期。

⑧ J. M. Buchanan. Federalism and Fiscal Equality， The American Economic Review，1950，Vol.40， pp.583-589.

⑨ 布朗、杰克遜：《公共部門經濟學》，中國人民大學出版社2000年版，第23頁。

⑩ 郭亞軍：《綜合評價理論、方法及應用》，科學出版社2007年版，第4-5頁。

作者簡介：馬昊，男，1977年生，山東滕州人，湖南農業大學經濟學院博士后流動站，湖南長沙，410128；曾小溪，男，1989年生，湖南平江人，湖南農業大學經濟學院，湖南長沙，410128。

（責任編輯 陳孝兵）