對新疆建設兵團農牧團場職工代表大會的思考

［摘要］職工代表大會是國有企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構。新疆建設兵團作為“黨政軍企”合一的特殊組織，既具有企業性質，又具有政府性質，在這個大背景下，其職工代表大會必然具有特殊職能。文章立足團場這一體現兵團性質、履行兵團職能的基層組織，對其職工代表大會的組織保障、選舉功能以及與人民代表大會職權的比較等方面作了梳理，指出了加強兵團團場職工代表大會權力的必要性。

［關鍵詞］新疆兵團；農牧團場；職工代表大會

［中圖分類號］D67 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）010-0108-03

國有企業職工代表大會（以下簡稱職代會）和農村村民委員會、城市居民委員會是我國基層民主自治制度的三塊基石，三者在維護基層群眾權益、推動民主法治建設等方面發揮著重要作用。與村民委員會和居民委員會相比較，職代會與個人的工資收益、福利待遇等切身利益關聯度更高，更容易引起關注。

新疆生產建設兵團（以下簡稱兵團），是一個“黨政軍企”高度合一的特殊社會組織，承擔著國家賦予的屯墾戍邊職責。根據國家和新疆維吾爾自治區有關法律、法規的規定，兵團可以在自己所轄的墾區內（約7萬平方公里）自行管理內部的行政、司法事務，從這個角度講，兵團是一級準政府，其兵、師、團各級組織實際上行使著部分政府職能。同時，新疆生產建設兵團也稱中國新建集團公司，擁有新疆天業、天富熱電等10多家上市公司，下轄14個師(墾區)、175個農牧團場、4390多個工交建商企業，在崗職工近百萬人，從這個角度講，兵團又是一個標準的大型國有企業。在這個即是企業又是社會的組織中，擁有審議建議權、審查同意或否決權、審議決定權、評議監督權、民主推薦或選舉權的兵團團場職代會，與一般企業的職代會相比，特色顯明。

一、黨委牽頭，紀委、組織、審計等要害部門共同參與，團場職工代表大會職權的行使具有保障性

2002年7月，新疆生產建設兵團黨委下發《團場職工代表大會工作暫行規定》。指出團場是體現兵團性質、履行兵團職能的基層組織，建立和完善團場基層民主管理制度，是推動兵團民主政治建設和維護兵團改革發展穩定大局的重要保障。《規定》明確表示，職工代表大會是團場實行民主管理的基本形式，是團場職工行使民主管理權力的機構。《規定》還要求，團場要成立由團場黨委書記任組長、工會主席任副組長的職工代表大會領導小組，成員包括紀委、組織、審計等部門的領導，其主要職責是協調職工代表大會與團場行政及其他組織的關系，研究解決職代會工作中遇到的困難和問題，確保職代會行使職權。

眾所周知，紀委、組織、審計等部門掌握著培養選拔、使用監督各級領導干部的大權。其中，組織部門是各級黨委執行“黨管干部”原則的主要力量，各級領導干部的產生無不與組織部門的考察選拔密切相關。紀檢部門則是各級黨組織實施自我監督的重要載體。江澤民同志曾經在中紀委全會上提出“治國必先治黨，治黨務必從嚴” 的理念，[1]紀檢部門無疑是 “從嚴治黨”的鐵拳利器。作為各級政府的組成部門，審計部門主要擔負對本級政府及其部門的預算執行情況和決算以及國有企業、國有金融機構的資產、負債、損益等情況開展審計監督工作。

這些要害部門的參與，極大地加強了團場職代會的工作力度，同時也減輕了團場職代會的工作阻力，而工會主席擔任這個領導小組的副組長，無形中又提高了工會及其所代表的職代會的地位。這種類似于聯席會議的工作機制，明確了職代會的領導力量（團黨委）和借助力量(紀委、組織、審計部門)。也就是說，職代會或者工會在履行職能過程中遇到自己不能解決的困難和問題時，可以請黨委協調解決，也可以請依托部門保駕護航。由此，職代會一家的問題，可以被多方渠道所解決，相應地，其職權的行使也就得到了有效保障。

此外，按照兵團黨委的要求，師黨委在提名黨委委員候選人時，應考慮同級工會黨員主要負責人，經民主程序進入師黨委全委會；團場和連隊的工會主席一律要按同級黨政副職配備；團場工會主席要作為團場黨委常委候選人，經民主程序進入團場黨委常委會。[2]這種制度設計，使團場工會主席能夠躋身核心領導層和決策層，作為領導層和決策層的成員，團場工會主席有更多的機會向上反映職代會、工會的工作問題，從而能夠獲得更多的支持和關注。與此同時，職工群眾遇到的重大事項和突發問題，可以通過工會主席，以直通車的方式直達決策層，這樣既簡化了上報環節，又提高了工作效率，也為決策層及時有效地解決問題提供了可能。

二、“黨政軍企”合一的組織形式，決定了職代會選舉功能的雙重性

依照《中華人民共和國工會法》相關規定，各級工會組織有權通過職代會組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督；另據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》規定，企業負責人可以由政府主管部門委任或者招聘產生，也可以由企業職代會選舉產生，即使由政府主管部門委任或者招聘，但必須征求職工代表的意見；《新疆生產建設兵團團場職工代表大會工作暫行規定》也明確指出，團場職代會經上級黨委批準，對團場、連隊的行政領導（團長、連長等）實行民主選舉。

在普通的國有企業，職代會選舉產生的廠長、經理，是純粹的企業負責人，他們的主要任務是搞好企業的生產經營活動。增產創收是企業的主要目標，也是企業負責人的主要任務。而團場職代會選舉產生的團長等負責人，不僅是團場這個企業的領導人員，同時也是團場這個行政單位的領導人員，他們不僅要做好企業的常規工作，更要肩負起領導團場國民經濟和社會發展的重大責任。

根據兵團黨委2010年最新出臺的《新疆生產建設兵團團場章程（試行）》的規定，團長是團場的法定代表人，負責團場的行政工作，負責擬定團場經濟社會發展中長期規劃、年度計劃、財務預決算，提出經濟社會發展項目、民生工程項目、重大改革舉措以及各項規章制度的意見和建議，定期向團場職代會報告工作，并且要做好團場改革、發展、穩定等方面的工作。

《新疆生產建設兵團團場章程（試行）》還規定，團場設立辦公室、綜治辦、發展改革科、社政科（含民政科、人力資源和社會保障科、人口和計劃生育辦公室）、財務科、農業科、工交建商科等工作機構，具體負責團場轄區內的經濟社會發展工作。而《中華人民共和國憲法》賦予縣級以上地方政府“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生……財政、民政……計劃生育等行政工作”的權力。

對比二者可以更清晰地發現，團場與地方政府在職能上具有高度吻合性，這也從側面印證了團場作為一級準政府的制度安排。既然如此，職工代表在選舉團場負責人時，其身份也就具有了雙重性：首先他們是企業的職工代表，其手中的選票將會決定企業法人的產生；同時他們又是人民代表，其手中的選票將會決定本區域行政首長的產生。這是一個形式上矛盾、實質上一致的過程，也考驗著代表們的選舉智慧。

三、團場職代會的“人民代表大會化”

前文已經述及，兵團是“黨政軍企”合一的特殊組織，在自己的轄區內依法行使部分政府職能，行政管理是其重要工作之一。事實上，兵團、師（墾區）、團場也分別對應地方上的自治區、地（州）、縣級政府，其中，兵團是副省級單位，也是計劃單列單位，自治區黨委書記兼任其第一書記、第一政委；師（墾區）一般為地級單位，它們所在地的地（州）委書記兼任其第一書記、第一政委；團場為縣處級單位。它們在各自的權限范圍內行使自己的職權，是名副其實的行政機關。

然而，與地方權力機關（人民代表大會）監督行政機關（政府）模式不同的是，兵團沒有人民代表大會，也就是說，它的權力機關是缺位的，不論是兵團，還是各個師，以至團場，都不存在人民代表大會與之相配套。從人民代表大會的職能和作用來看，兵團的行政權缺乏有力的監督和制約。

但這并不是說團場職工不能當選人大代表、參加人大會議，他們可以駐地單位（團場）選舉產生的方式，以人大代表的身份參加所在縣（市）的人大會議，甚至可以通過縣（市）人民代表大會的選舉，進而成為自治區或全國人大代表。以兵團農八師一三三團為例，該團位于塔城地區沙灣縣境內，按照選舉法的人口比例原則，每屆縣人大代表換屆選舉，沙灣縣都會分給一三三團一兩個名額，該團產生的這一兩名人大代表與其他人大代表具有相同的地位，不存在權利、義務上的差別。

但是，由于兵團是計劃單列單位，在整個系統內實行條塊管理，除了稅收權歸地方外，其他管理權限基本上都是自主行使，地方政府也不便插手兵團內部的管理事務。因此，兵團系統具有較強的獨立自主性。那么，團場產生的縣級人大代表，在人民代表大會上審議的政府工作報告，因為鮮有涉及團場的具體事項，此時的他們，更多意義上是在行使一名普通公民代表的權利，當然，團場的具體問題也有自己的解決途徑——職代會。

對此，《新疆生產建設兵團團場職工代表大會工作暫行規定》對職工代表大會的職權做出了明確規定，其中一項就是“聽取和審議團場年度國民經濟和社會發展及財務預決算報告；聽取和審議團場五年及長遠國民經濟和社會發展報告”。 《新疆生產建設兵團團場章程（試行）》中也有類似規定：聽取審議團場經濟社會發展中長期規劃、財務預決算報告、年度經營計劃……評議、監督團場領導班子及其成員，聽取團場領導述職報告。

與此相類似的是，《中華人民共和國憲法》對地方人民代表大會的職權也作了具體規定：地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律的遵守和執行，依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。

對比二者可以發現，團場職代會一項“聽取和審議團場國民經濟和社會發展計劃報告”[3]的權力，就遠遠超出了一般國有企業職代會的職權范圍，而與地方人大“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃報告”的權力具有高度的一致性。可見，在制度設計時，職代會的職權設定模仿了人民代表大會的權利模式。從這個角度力看，團場職代會相當于團場的的人民代表大會，在堅持黨委領導的前提下，職代會通過的決議自然具有法定的權威性，這在一定程度上彌補了團場權力機關缺位造成的不足。

當然，團場職代會并不是人民代表大會，它僅僅是團場這個國有企業職工代表的議事機構，雖然超越了一般國有企業職代會的固有權限，但憲法和法律并沒有賦予它人民代表大會的權力，諸如地方各級人民代表大會罷免本級人民政府負責人的權力、撤銷本級人民政府的不適當決定和命令的權力、決定國家機關工作人員任免的權力等，都是團場職代會所不具有的，這就給團場職代會在“黨政軍企”合一體制下既要做好企業的監督者又要做好政府的監督者帶來了困難。

《新疆生產建設兵團團場章程（試行）》明確要求，團場應當依據有關規定，建立、健全職工民主管理制度，依法維護職工群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權等民主權利。要通過職代會這個實行民主管理的平臺，行使法律、法規賦予的職權。如何才能有效地保障職代會行使職權呢？除了上文提到的領導小組管理模式外，最主要的就是要加強職代會的權力，將人民代表大會擁有的罷免權、任免權、撤銷權等具有實際意義和便于操控的權力，適當地賦予團場職代會，這樣不僅不會妨礙兵團屯墾戍邊的大局，反而更有利于兵團在新世紀新形勢下的長治久安。

［注釋］

[1]參見江澤民《在中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的講話》，2000年1月14日。

[2]參見兵團工會《關于在建設屯墾戍邊新型團場的工作中進一步加強職工民主管理工作，充分發揮工會組織作用的決定》，2007年5月29日。

[3]《新疆生產建設兵團團場職工代表大會暫行規定》，2002年7月26日。

［參考文獻］

［1］趙柳成．新疆長治久安論[M]．烏魯木齊：新疆人民出版社，2003.

［2］盧玉文．加快兵團新型工業化進程的對策[J]．兵團建設，2005，（8）.

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［4］王瀚林.兵團30年改革實踐的重大啟示[J].新疆農墾經濟，2008，（1）.

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［6］金勇鋼，劉智.兵團推進團場改革開放歷程與成就[J].新疆農墾經濟，2008，（1）.

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