生物燃料發展影響糧食安全的機制分析

本文系國家社科基金青年項目“中國發展生物能源與保障糧食安全目標的兼容性研究”（編號：09CJL029)的階段性研究成果之一

[摘 要]由于糧食安全問題的特殊性和重要性，發展生物燃料一直備受激烈的爭論。本文分別從商品市場、勞動市場和土地市場的角度探討了生物燃料發展影響糧食安全的機制。最后根據生物燃料發展影響糧食安全的機制，提出了如何在促進生物燃料發展的同時保障糧食安全的對策。

[關鍵詞] 糧食安全 生物燃料發展 機制 對策

生物燃料發展在應對氣候變化、保障能源安全和促進農村發展上存在著外部正效應，因此，許多國家十分支持生物燃料的發展。然而生物燃料發展也存在著外部負效應，其中最典型的就是對糧食安全的負面效應。FAO估計全球大約8.5億人營養不良，近10年來這一數字幾乎沒有改變。2007年糧食危機又使全球1億多人深陷貧困之中。因此，糧食作物向生物燃料的轉化以及由此導致的糧食價格的上升引起世人對糧食安全的關注。由于糧食安全問題的突出性，當前的研究在討論有關生物燃料發展所帶來的機會和限制時，往往集中于高糧價對消費者的負面影響而忽略了對于供給者的正面影響，即僅僅看到價格上升對窮人消費者的影響，而沒有認識到價格上升對生產者的機會，更沒有認識到生物燃料發展所帶來的多重效應。實際上，生物燃料的發展對于一國的經濟發展、貧困減少和糧食安全都有積極作用。本文通過對生物燃料發展影響糧食安全機制的梳理，對于探究如何利用生物燃料發展帶來的機會，突破傳統制約因素實現農業新發展的同時保證糧食安全，具有重要的現實意義。

一、生物燃料發展影響糧食安全的機制

FAO認為糧食安全包括三個方面的內容：充足性、可獲得性和穩定性。充足性指世界糧食總供給能夠滿足人們的對糧食的總需求。可獲得性指每個人尤其是窮人消費者能夠得到足夠的糧食以滿足自己的營養需求。穩定性指糧食價格波動保持在一定范圍內，避免糧食價格大起大落對消費者和生產者造成的傷害。糧食的充足性、可獲得性和穩定性每一方面都會由于生物燃料的發展而受到影響，這種影響的機制分別會通過商品市場、勞動市場和土地市場來傳導。

1.生物燃料發展通過商品市場影響糧食的可獲得性和穩定性。生物燃料發展最直接的影響是對收入和商品價格影響，由于收入和商品價格的相對變化從而影響糧食安全。近年來世界玉米價格呈現出快速上漲的勢頭，FAO分析認為生物燃料需求是引發玉米價格大幅上漲的一個最重要的因素。以美國為例，美國自2001年以來生物乙醇生產快速增長（如下表），2001年，美國生物乙醇產量為7298.34百萬升，2009年美國生物乙醇產量達到了44354.32百萬升，占世界生物乙醇產量的48.2%。與此同時，美國玉米價格也呈現出飛快上漲的勢頭，從2001年1.89美元/蒲式耳上漲為2009年的4.36美元/蒲式耳。OECD/FAO中期農業項目也提出，下一個十年生物燃料需求會使糧食價格水平比基準價格水平高15%。糧食構成了世界上窮人消費成本中的70%，這些窮人約占發展中國家總人口的四分之一。糧價上升對這部分群體的購買力產生很大的沖擊。當然，凈糧食生產者會由于收入的增加而從高價格中受益。從靜態的觀點看，必須權衡高糧價給消費者增加的成本和帶給生產者的收益。農民大多數比較貧窮且主要依靠農業為生，因此較高的糧食價格有助于減輕農民貧困程度和提高糧食安全。但是，世界上最窮的農民往往并沒有土地，他們不能從高糧價中直接受益。因此，生物燃料的發展至少在短期內會傷害最脆弱的人群。

美國2001年~2010年乙醇產量與玉米價格變化 單位：百萬升 美元/蒲式耳

資料來源：美國生物乙醇產量來自OECD(2011)，美國玉米價格來自NASS-USDA（2011）

2.生物燃料發展通過勞動市場影響糧食的可獲得性。農村窮人對于商品生產的主要投入是勞動力，其基本的財富形式也是勞動。較高的商品價格增加了對農業勞動力的需求，但是對農村窮人所產生的凈效應還不清楚。早期的研究表明無地農民并不能從綠色革命中得到平等的利益分享。然而，后來的研究發現，環境良好的地區獲得了生產率增長的最大好處，然而環境較差的地區也會從技術溢出和勞動力轉移中受益。環境良好的和較差的地區之間的工資平等是實現重新配置技術變革利得的方式之一。生產率的上升引起良好環境的土地價格的上升，土地所有者從中獲得好處。生物燃料發展往往會帶來就業總量的增加，原因在于農場需要增加勞動力去生產原料，因此理解生物燃料發展的勞動要求非常關鍵。如果土地和勞動力以前均處于閑置狀態，那么顯然能源作物的種植會創造新的就業。如果能源作物相對于糧食作物不是勞動密集型的，那么生物燃料發展將會減少就業總量。最后的結果取決于現在能源作物和糧食作物相比哪一個更接近勞動密集型。在增加就業的結構中，如果增加的就業是窮人或者是之前未就業的勞動力，這將有助于減少貧困和增強一國的糧食安全。如果生物燃料使用的是替代的土地和資本，生物燃料發展對就業和糧食安全的凈影響需要進一步評估。但是只要生物燃料需求增加了閑置或未閑置資源的回報率，增加了對技術創新的投資，則從動態的觀點看，生物燃料發展所帶來的好處大于損失。

3.生物燃料發展通過土地市場影響糧食的充足性。美國是世界上最大生物乙醇生產國，同時美國也是世界上最大的糧食生產國和出口國，所以本文以美國為例，分析生物燃料發展對糧食種植的土地替代效應。美國生產生物乙醇的原料99%是來自玉米，近年來美國因大規模發展生物乙醇，玉米種植面積呈逐年上升的趨勢。美國2003年玉米種植面積為28710千公頃，此后逐年增加，到2010年美國玉米種植面積達到了32960千公頃，增長了14.8%。與此同時，一些糧食作物的種植的面積則呈現出逐步下降的態勢。以小麥為例，2003年美國小麥種植面積為21474千公頃， 2010年美國小麥種植面積則下降為19278千公頃，下降了10.2%。由此可見，近幾年來由于生物燃料需求的增加，能源作物對糧食作物存在較強的土地替代效應，并最終影響世界糧食的供給。美國近年來受生物燃料發展影響糧食出口呈現出下降的趨勢。尤其是2008年加上糧食危機的影響，美國玉米、水稻和小麥出口呈現出全面下降的趨勢。資料顯示，2007年美國玉米出口為61913千噸，2008年則下降為46965千噸，下降了24.1%；2007年美國水稻出口為3305千噸，2008年則下降為3004千噸，下降了9.1%；2007年美國小麥出口為34363千噸，2008年則下降為27635千噸，下降了19.6%。由此可見，生物燃料發展由于存在“與糧食爭地”，對世界糧食安全產生較大的負面影響。

二、兼顧生物燃料發展與糧食安全保障的對策

如上所述，生物燃料需求會通過商品市場的價格效應、勞動市場的收入效應和土地市場的替代效應影響糧食安全。生物燃料在保障能源安全、環境安全及促進經濟發展上都比傳統的石化燃料具有更明顯的優勢，因此未來生物燃料發展具有廣闊的市場前景。然而由于糧食安全問題的重要性和特殊性，生物燃料發展必須在糧食安全的框架內進行。如何做到生物燃料發展的同時保障一國的糧食安全，本文分別從商品市場、勞動市場和土地市場的角度提出了以下對策：

1.在商品市場上，防止生物燃料發展導致的商品價格上升削弱了窮人消費者的購買力。糧食上漲的根本原因在于糧食供給不足，而生物燃料發展加劇了供需之間的矛盾，促進糧食價格進一步上漲。因此在生物燃料發展的背景下，防止糧食價格進一步上漲的根本出路在于增加糧食的供給能力，而糧食的供給能力則取決于農業投入水平和農業科技水平。不同的栽培技術、蟲害管理及營養管理方式往往導致產量的差距，IIASA/FAO 分析了不同投入水平之間在短期產量和長期可持續產量上存在巨大的差距。短期內，高投入水平下全球小麥、水稻和玉米的平均短期產量是低投入水平下產量的6倍。長期內，高投入水平下全球小麥、水稻和玉米的平均長期可持續產量是低投入水平下產量的10倍。因此，無論是短期還是長期，都可以通過技術和管理的投入大幅增加糧食的產量，防止因生物燃料需求而導致的糧食價格上漲。

2.在勞動市場上，防止生物燃料發展所導致的窮人失業的增加。具體要做好以下兩點：（1）在就業的總量上，要利用生物燃料發展所帶來的機會來增加就業總量。能否增加就業總量取決于能源作物和糧食作物相比哪一個更接近勞動密集型。因此，在能源作物種植的選擇中，不僅僅要看到各種能源作物的投入產出比和對環境的生態溢出效應，還要綜合考慮各種作物的勞動力投入密集度。在投入產出比和生態效益相同的條件下，優先選擇勞動力投入密集度高的作物作為生物燃料原料的來源，從而利用生物燃料發展來促進就業總量的增加。（2）在就業的結構上，制定相關的政策把保證窮人就業放在優先考慮的地位，在增加的就業中提高窮人就業的比例，從而保證窮人消費者的收入水平和消費水平維持在一定的水平，這樣才利于一國的糧食安全。

3.在土地市場上，防止因生物燃料發展而導致的糧食種植面積的大幅減少。生物燃料發展往往會促使農民種植能源作物來替代糧食作物從而導致糧食作物種植大面積減少，不利于一國的糧食安全。為了把這種負面效應降低到最小，需要做好以下幾點：（1）擴大適合糧食作物種植的土地面積。當前世界仍存在5.37億公頃閑置的且適合于谷物種植的土地，約占種植土地面積的14.7%。通過增加對土地的投入，比如灌溉等，把這部分閑置的且適合于谷物種植的土地充分利用起來，從而減輕因能源作物種植而帶來的土地壓力。（2）充分挖掘邊際土地的潛力，盡量把能源作物種植在邊際土地上，防止能源作物“與糧爭地”。以中國為例，盡管中國土地資源稀缺，人均耕地只是美國的四分之一，但是我國仍存在20億畝邊際性土地及廣闊的淺海和灘涂可以用于種植能源作物。如果能夠充分利用和開發邊際土地，這將大大減輕因生物燃料發展而帶來的土地壓力；（3）在現有的耕地中，進一步明晰土地的所有權。因為生物燃料的發展會導致土地競爭加劇，如果土地所有權不明晰，會存在著弱勢群體的土地所有權被替代的風險，導致弱勢群體的進一步貧困從而不利于一國的糧食安全。

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