淺析實現西部地區公共服務均等化的制約因素

摘 要：在構建社會主義和諧社會的背景下，縮小地區和城鄉差距，實現均衡發展是我國進入發展型新階段的重要目標和任務。當前，西部地區及其城鄉在基本公共服務方面與東部地區存在明顯差距，并已成為制約統籌城鄉發展和推進城鄉一體化的因素之一。筆者針對西部地區城鄉基本公共服務的供給現狀，剖析了阻礙西部地區城鄉基本公共服務均等化的制約因素，并提出了可行性的對策。

關鍵詞：西部地區；基本公共服務；均等化；制約因素

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2011）10-0149-03

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據國家和社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件，是對人的發展有著重要影響，關乎全社會每個家庭和個人的最直接、最現實、最迫切利益的公共服務，包括義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等。[1]我國是典型的二元經濟國家，城鄉發展不均衡特征明顯，基本公共服務領域也不例外。

當前，西部地區在基礎教育、基本醫療、基本社會保障、社會救助、公益文化等基本公共服務方面與東部地區差距明顯，不利于社會的和諧發展。本文立足于探究影響西部地區城鄉基本公共服務均等化的制約因素，并針對國情提出可行性的政策措施。

一、西部地區城鄉基本公共服務供給現狀分析

據國家統計局統計數據顯示，我國西部地區面積約540萬平方公里，約占國土面積的56%，人口近三億，約占全國總人口的22%，全國原有的592個貧困縣，西部地區就占了約62%，目前國家確定的500多個扶貧工作重點縣，絕大多數在西部地區。西部地區發展相對緩慢，尤其在農村公共服務的供給領域與中東部地區差異顯著。改革開放至今，西部地區城市公共服務供給無論從數量還是質量方面都取得了矚目的成就，尤其是城市基礎設施尤為突出，但農村公共服務的供給就西部自身而言與城市存在巨大反差。據中國統計年鑒相關數據顯示，西部地區基本公共服務的投資主要在城鎮，且主要集中在電力、燃氣、供水及交通運輸等公共設施領域，對于教育、公共衛生、社會保障及文體娛樂領域投資較少，城鎮尚且不能獲得此類公共產品的有效供給，農村的狀況更堪憂。西部地區鄉村基本公共服務的供給無論與西部自身相比，還是與中東部地區相比都顯得很落后，差距不容忽視，如表1所示：

表1顯示了2004～2008年我國東西部地區城鄉基本公共服務投資概況，從該表可以看出2004至2008年間，西部鄉村基本公共服務的投資額占西部全部基本公共服務投資總額的比重分別為5.9%、5.3%、5.2%、6.4%、6.4%，同東部地區的此項數值相比，基本上處于最低水平。此外，從表1中還可以看出，東部地區對城鎮基本公共服務的投資有下降傾向，農村有所增加，但西部地區仍無這樣的變化。

二、西部地區實現城鄉基本公共服務均等化的影響因素

（一）傳統方面的因素

我國是農業大國，長期的“圍城”式建設，形成了“城是城，鄉是鄉，城鄉有別”的觀念。城鄉差距自解放前就存在，新中國成立后，提出了加速實現工業化的奮斗目標，但由于當時的國情，只能通過從農業中取得資本的原始積累途徑和手段來優先支持工業發展，通過工業品與農產品的價格“剪刀差”，將資本從農業轉移到工業。據統計數據顯示，1950～1978年間，政府通過“剪刀差”大約取得了5100億元的收入；1979～1994年間，通過同樣的方式政府取得了大約15000億元的收入，同期農業稅收入總額為1755億元，給人類用于農業方面的支出為3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余約12986億元，農民平均每年的總負擔額高達811億元。[2]城鄉“剪刀差”的長期存在是造成我國城鄉差距持續拉大的直接原因，西部地區也不例外。

（二）經濟財政方面的因素

1.公共財政資金在城鄉之間的非均衡投放造成城鄉基本公共服務供給的非平衡發展。有研究資料表明，國家用于農業的公共支出占財政總支出的比重呈現下滑趨勢。[3]公共財政在農村義務教育、醫療及社會保障等方面的投入較之城市更少。當前我國城鄉之間及不同地區間義務教育的設施條件、資源分配以及教育權利存在明顯的非均衡性和非平等性。僅2004～2007年間，國家在該項領域上對城鎮的投入分別是鄉村投入的10.96倍、9.11倍、18.92倍、16.62倍。[4]通過對東部、中部及西部有關縣域進行縱向比較分析，發現其存在主要科技進步考核指標大多呈增加趨勢的共性特征，但通過橫向比較分析可以發現，東部、中部及西部的科技發展水平非常不平衡，差距很大，而且在部分指標上的差距還有繼續擴大傾向。具體而言，在大多數指標上，東部縣域超出中西部縣域一倍以上，近三分之一的指標差距超過了3倍，而且東部、西部及中部縣域之間在部分經濟和科技發展指標上的差距仍在加大[5]。

2.城鄉經濟發展不平衡所致城鄉基本公共服務非協調發展。近年來，城鄉經濟發展的非均衡性越來越突出，在一定領域帶來一些社會不穩定因素。城市經濟以現代化的工業生產為主，生產力較發達，因而社會經濟發展迅速，產業梯度較高，城鎮居民可支配收入增長速度較快，政府財稅收入相對于農村而言充裕；廣大農村尤其是西部農村尚未退出小農經濟，生產力相對落后，社會經濟發展較緩慢，產業梯度較低，農村居民收入增長速度緩慢，地方政府的財稅收入入庫率不足。加之西部地區整體經濟發展水平不高，西部地方政府財稅收入嚴重緊缺，這都是導致西部地區公共服務整體供給狀況不足，有限的財政資金更無暇顧及農村，農村基本公共服務的供給狀況更差，城鄉不平衡更顯著。如表2所示：

從表2可以看出，2004～2008年間，全國城鄉居民人均收入每年都在不斷增長，但西部地區人均收入的增速遠遠低于東部地區，城鄉居民人均收入之比卻高于東部地區，也高于全國的平均值。這說明整個西部地區的經濟發展落后于東部及全國平均水平，西部地方政府的財政資金不足，農村居民的年收入很少，一方面政府可用于改善農村基本公共服務的資金短缺，農村人口對部分公共服務的消費能力也偏低。

3.財政轉移支付制度尚不完善。我國政府提供的公共服務主要通過財政轉移支付制度來實現。而我國現行財政轉移支付制度還存在著一些問題：其一，稅收返還的制度設計不利于基本公共服務均等化的進行。中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還，并逐年遞增，稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區得到的返還額少，財力依舊不足；其二，稅收返還占一般性轉移支付規模過小，且其制度設計也有待完善之處；其三，專項轉移支付運行不規范。這些都不利于財政資源緊缺的西部省份獲益，從而制約了公共服務的供給能力，有限的財政資金只能優先投向城市，農村基本公共服務的的供給政府顯得心有余而力不足，這也是導致城鄉基本公共服務非均衡發展的原因之一。

（三）制度體制方面的因素

制約城鄉基本公共服務協調發展的根本原因是制度性不平等，主要表現在城鄉基本公共服務資源配置不平等、公共服務政策和規則不平等。公共服務資源明顯向發達地區及城鎮傾斜，我國長期以來形成的“城市中心”價值取向在一定程度上影響著公共服務決策，這也是造成城鄉公共服務非均衡發展的原因之一。

1.城鄉一體的社會保障體系尚未建立

根據2020年全面建設小康社會的目標測算，2006年社會保障的實現率為50.24%[6]。城鄉之間及不同地區間社會保障水平存在很大差距，西部地區更為突出。以陜西省2000年的統計數據為例，農村定期接受救濟人口約147706人，城鎮定期接受救濟人口約28457人，城鎮享受社會保障的人口約35萬人，而農村人口基本上處于空白，城市居民最低生活保障金月標準為115元每人，城市居民最低生活保障金人均支出水平僅為64元每人，均低于國家標準，農村人口在此項上依然處于空白，企業職工基本養老保險基金占當年收入的0.105%，而支出則占當年支出的99.163%[7]。有此可見，城鎮個體間及城鄉間均存在較大差異，這種差異也在一定程度上延緩了西部地區社會保障制度建設的進程。

2.城鄉基本公共服務消費呈現非均衡性

由于不同地區公共服務現存的物質、技術及資源條件的不同，造成公共服務供給能力的差異，并最終導致當地居民實際享有的公共服務的數量與質量存在差異性。城市基本公共服務大體能夠得到有效供給，而農村地區尤其是廣大西部農村的基本公共服務的供給很不足，進而消費不足，我國農村人口占總人口的絕大部分，如此則公共產品消費充足的人口占總人口的比重偏少，而公共產品消費不足的人群較大，這將悖于構建和諧社會的目標。

三、實現西部地區城鄉基本公共服務均等化的建議

綜上述可知，西部鄉村基本公共服務的供給很不足，較之東部地區差距明顯，西部城鄉基本公共服務供給的不平衡狀況比中東部地區及全國平均水平更嚴重。這種失衡所帶來的消極影響將映射在許多領域，為了促進區域社會經濟的均衡發展，縮小地區差距，構建和諧社會，在西部大開發的背景下，采納切實可行的政策措施，積極推進城鄉基本公共服務均等化進程。

（一）完善政府間的轉移支付制度，轉移支付政策向西部傾斜

西部省份地方政府財政收入不足，直接影響了地方公共產品的提供能力，在西部開發的背景下，財稅政策也應配套向西部省份傾斜，擴大中央財政對西部尤其是貧困地區的轉移支付的規模，尤其強化基本公共服務領域的專項轉移支付，并貫徹向農村傾斜的政策取向，從而為公共產品的有效提供奠定必備的物質基礎。具體操作方面，可以嘗試實行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式，即在目前以中央財政對地方的縱向轉移為主的同時，試行東部發達省區支援中西部不發達地區的橫向轉移；與此同時，完善轉移支付形式：第一，取消稅收返還和體制補助；第二，調整財力性轉移支付；第三，科學界定專項轉移支付標準，控制準入條件和規模。

（二）改變城鄉二元經濟結構，促進城鄉協調發展

“三農問題”是我國目前最緊迫的問題之一，解決好這個問題卻不容易，也不是一蹴而就的事情。基本公共服務均等化最突出的問題是機會不均等，尤其是城鄉分割的體制使得農村人口沒有機會同城鎮人口享受同等的基本公共服務，從而平等地享受社會進步的成果。為此，國家應該將工作的中心轉向農村，政策向農村傾斜，實行惠農政策，致力于改變城鄉二元結構的體制，建立城鄉一體化的公共服務供給機制。政府應把基礎設施和社會事業發展的重點轉向農村，逐步加大對農村基本公共服務的投入，并逐步消除實現城鄉公共服務均等化的體制和制度障礙，從根本上改變公共服務城鄉二元供給制度，需建立城鄉統籌的公共服務供給制度。按照公共服務均等化原則，向農村和城市居民提供均等的公共產品和服務，改變農村公共產品主要由農民自己供給、城市公共產品則由政府負擔的不合理現狀，逐步實現公共服務均等化。

參考文獻：

[1]陳海威，田侃.我國基本公共服務均等化問題探討[J].中共福建省委黨校學報，2007(10).

[2]徐冰.城鄉差距世紀的難題求解[N].中國經濟時報，2009.

[3]中國農業發展報告[OL].百度文庫，2001.

[4]裴曉勇.西部地區城鄉基本公共服務均等化問題研究[J].宏觀經濟管理，2008(3).

[5]王靜.我國區縣“科技投入”增強東中西部地區差距較大[N].科學時報，2009.

[6]國家統計局.2020年中國實現全面建設小康社會目標[OL].網易新聞中心，2008-12-18.

[7]段婕.西部城鄉一體化社會保障模式研究[J].學術探索，2004(12).