當前農民土地權益的問題

編者按：近年來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快和新農村建設工作的深入開展，圍繞農民土地權益的矛盾糾紛多了起來，甚至在一些地方形成了農民群眾和基層政府的激烈沖突，農村干部群眾多有疑惑，社會上爭議不斷。當前農民土地權益問題有哪些？農村基層組織應如何維護農民的土地權益呢？

為了更好地了解現實問題的由來，首先回顧一下建國以來我國農村土地制度的變遷過程。

我國農村土地制度變遷的基本脈絡

解放戰爭時期到建國初期的農村土地改革。我國的農村土地改革，是隨著解放戰爭的推進，在中國共產黨領導的解放區乃至建國后的新解放區，廢除農村封建土地關系，實現“耕者有其田”的改革，屬于新民主主義革命的任務。早在解放戰爭時期，在中國共產黨領導的解放區就頒布了《中國土地法大綱》，建國后國家頒布了《土地改革法》。土地改革的主要做法是把地主、富農的土地，除留下一部分自己耕種以外，無償分配給無地少地的貧苦農民耕種。到1952年底新解放區土改完成后，全國3億多農民獲得了土地。《土地改革法》滿足了農民的土地要求，奠定了中國共產黨取得農民支持的政治基礎。當然，在不少地方的土改過程中，也出現了諸如侵犯中農利益，進行過火斗爭，不注意保護開明紳士等“左”的傾向。

1950年代的土地集體化。經過互助組、初級社、高級社階段進而實現的人民公社制度，使農戶私有制的土地，經過合作制形式很快過渡到了集體所有制。以土地集體所有制為基礎，以社員集中出工、集體統一核算、勞動收入統一分配為特征的農業集體化走過了艱難曲折的道路，整個過程一直伴隨著激烈的爭議，經歷了嚴重的挫折，有著深刻的教訓。特別是由于1958年以后的共產風給農業生產力發展帶來了嚴重破壞，加上當時自然災害的影響，糧食極度缺乏，全國人民度過了三年困難時期。直到1962年中央出臺《農村人民公社工作條例修正草案》，明確人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制和經營分配制度，允許保留一定比例的自留地、飼料地和開荒地，其產品和收入歸社員所有，部分調整了“一平二調”風潮中形成的農村土地所有制關系和經營分配制度，才使農村經濟得到一定程度的恢復和發展。但這一時期從理論上仍然堅持不剝奪農民土地所有權的原則，土地雖然不再是農民私有，但不等于剝奪了農民的所有權。

1980年代初期實行的土地家庭承包經營體制。“文化大革命”結束后，1979年12月召開的黨的十一屆三中全會決定進行思想路線上的撥亂反正，堅持實事求是，實行改革開放，開始了以實行土地家庭承包經營體制為主要內容的農村經濟體制改革，土地承包戶每年的經營收入，在繳納村提留、鄉統籌之后歸己。由此調動了農民群眾的生產積極性，我國糧食產量大幅度提高，全國人民從總體上解決了溫飽問題。進入21世紀后，我國實行了農村稅費改革，并隨著我國經濟形勢的逐步好轉和財政實力的增強，于2006年在全國取消農業稅，陸續出臺了包括發放種糧補貼在內的多項惠農支農政策。期間，一些地方也進行了完善土地制度的探索，比較成功的如貴州省湄潭縣的“增人不增地，減人不減地”做法，到1993年11月通過中央文件的形式發展為土地承包期30年不變的政策。農戶之間、農戶與農業開發商之間自愿形成的土地流轉，農業技術合作、農業生產資料采購和農產品推銷合作取得良好效果，得到中央政策支持。不成功的如“兩田制”，出發點是調節因人地矛盾產生的土地承包利益分配不均衡，但由于在推廣過程中行政主導性強，造成機動地比重過高，農民經營自主權受到限制，增加農民負擔而叫停。還有一些地方搞的適度規模經營試點，本意是提高農業生產效益，但由于行政干預強度大，難以得到農民的支持，未能得到推廣。

通過回顧歷史經驗教訓，我們可以得出這樣的結論：無論是過去還是現在，不顧農村實際、違背客觀規律、不尊重農民意愿輕率變更農村土地基本制度，會導致嚴重的后果。土地家庭經營體制是合乎我國農業生產發展要求的，人民公社的農業集體化體制不合乎我國實際。建立在經濟發展要求和農民自愿結合基礎上的土地使用權流轉和農業合作是可取的，但行政化主導的土地集中經營，特別是侵犯農民土地權益的行為是不可取的。

當前農民土地權益問題及其成因

當前這個問題集中表現在地方政府對于農民土地權益的侵犯。一是沒有國家征地的正式批文而實行以租代征，表面上由村委會出面與農戶協商進行承包地的有償流轉，實際上是強行征用農戶承包地改為工商業用地，甚至是進行房地產開發。二是以農村土地整治或者搞新農村建設為名，盲目并村，強迫農戶集中上樓居住，打農民宅基地的主意，騰退出來的土地，或者用于搞耕地占用增減掛鉤置換，或者直接用于房地產開發。其結果都是農民的集體土地權益受到侵害，加劇了農村社會矛盾，惡化了黨和政府與農民群眾的關系。產生這些問題的原因是：

集體土地產權的不明晰、不確定性，造成農民的土地權益得不到剛性保障。土地集體所有制從經濟關系上說是特定集體經濟組織成員的集體所有，其經濟利益的表現形式就是本集體經濟組織成員可以承包經營一定份額的土地并取得收益。但是，這個集體的成員由于婚嫁、死亡、出生、成員身份變化、人口遷移等又是不確定的。也就是說，集體經濟組織成員身份所產生的這種權益再分配要求永遠處于變換中，這與現代產權制度所要求的財產關系確定性是不相容的。法律上是農民集體所有的土地，從本質上說也是農民所有，因為從理論上講，農民把土地入社進而實現集體化是為了發展生產追求共同富裕，沒有說把農民的土地沒收歸了國家。但具體是誰的，各個農戶有多少份額，則說不清，沒有對應性。只能說哪些地在多少年內由我家承包著，哪一塊宅基地歸我家使用，因而享有受益權。大家都有份的東西，實際上是每一個具體的農戶都沒份。到了集體產權受到侵害的時候，誰也無法像保護自家的財產那樣理直氣壯。侵犯農戶承包的土地權益，盡管也受到農民的抵制，但由于土地所有權不是農戶的，往往得不到像侵犯私人財產那樣的抵制，更不會受到嚴厲的查處。當基層政府需要的時候，沒有組織起來的農民很容易被各個擊破，分化瓦解。

農村集體土地使用權不能進入市場進行交易，集體土地的實際價值不能實現，導致農民利益受損。商品只有在交易中才能實現其價值。國家規定集體土地不能進行市場交易，土地所有權的商品屬性對于集體經濟組織來說就得不到充分體現，特別是集體土地轉變為商業用地后成倍數增加的土地出賣收入，農民不能獲得。集體所有的土地如果改變為商業用地，只能首先通過國家征用，然后由政府把使用權賣給商家。也就是說，農民集體所有的土地只有一個買主，那就是作為國家代表的各級政府，農民不能以市場規則與政府打交道。法律上講，農戶的土地使用權是一種有長期保障的用益物權，但是這種物權的處置是受到嚴格限制的，只能是在土地經營者之間進行有償轉讓。至于農民的宅基地，更不能進行自由買賣。這樣，市場經濟有效配置資源的功能就不能得到充分發揮，一方面很多農村建設用地由于不能進入市場難以得到充分利用，如各地出現的“空心村”現象；另一方面在城鎮住房建設用地緊張的情況下，難以在市場供求規律的調節下形成價格競爭壓力，一些商家為了自身利益還在囤地，造成土地資源的浪費。

國家行政權力進入土地市場，造成眾所周知的諸多弊端。在市場經濟條件下，政府應是制定和執行規則的角色。但在土地問題上，它同時又是具有市場壟斷能力的交易者，是用從農民那里征收來的土地，進行出賣牟利取得非稅收入的機關。這些收入，既可以用于民生，也可以用于其他行政費用，如建設高標準的機關辦公大樓。行政機構亦官亦商從來就是造成公共權力進入市場的溫床，近年來與土地征用、審批相關的腐敗案件一直處于易發多發狀態。現在許多地方政府賣地收入占到本級財政收入的1/3，甚至一半以上，土地財政的稱謂名副其實。這種雙重身份的活動，這么大分量的收入，就使政府的土地行為成為一個監督成本很高、監督效果堪憂的領域。在政績觀念、財政收入，甚至個人利益的沖動下，運用行政權力實行違法侵權活動，不同于發生在私人之間的經濟糾紛，往往沒有地方講理。單個農戶面對的是一個掌握國家機器、可以使用超經濟手段的基層政府，對抗的雙方不是一個重量級的，農民沒有價格談判權，更難以抵制政府的決定。甚至有的地方是以區縣級人大常委會決議的名義進行未經合法批準的連片征地，你不接受，找到法院，往往是不受理；你去上訪，也難以得到處理，甚至地方主管部門正式提出糾正違法征地，實際上也得不到處理，還批評你不顧大局，違反大多數人的利益，阻礙地方經濟的發展。有的地方還在典型的農村地區玩“村改居”的把戲，拿農民承包的土地，以可以得到更高的社保蒙騙農民就范。現在，進城務工的農民已經成為城市住房需求的主要群體，一方面要低價交出土地，另一方面要在城里高價買房，一出一進兩頭吃虧。讓失去土地的農民不滿意，又讓買不起住房的城市居民尤其是進城的農民不滿意。不滿意的土地政策不是好政策，改革勢在必行。

由此我們可以得出這樣的結論：農村土地制度的改革方向必須與市場經濟體制的要求相一致，要使土地使用權能夠進入市場并發揮市場優化配置土地資源的基礎性作用，需要進一步明晰土地產權并強化產權利益保障，逐步弱化土地使用權市場交易活動的行政主導體制。各級政府監督保障國家土地政策法規的落實，進行土地市場的調控，但不能成為土地市場上追逐利益的行為主體。農村土地制度的改革方向應該是國家規劃監管調控，土地所有者直接面對市場，政府對土地出賣收入征稅，體現保護土地資源的政策目標和農民收入調節的原則。實際上，城市近郊農村建設用地價格的提高很大程度上依賴于城市的發展帶動，這也是國家基本公共設施建設和公共服務水平提高的結果，這里的一部分收益通過稅收歸國家也是有道理的。并可通過這一收入渠道的改變，填補地方政府失去直接賣地收入后的財政虧空。

農村基層組織如何維護好農民土地權益

面對當前的農村土地問題，農村基層組織往往面臨兩難的選擇。一方面，國家法律法規有明確規定，需要維護農民的合法權益；另一方面，也承受著當地政府追求土地利益的巨大壓力，不配合難以處理好與縣鄉政府之間的關系。從各地的經驗看，以下做法可供參考。

運用好保護農民權益的現行政策法規。在遇到利益沖突的情況下，注意通過依法辦事和依靠群眾維護農民合法的土地權益。如正式征地要有合乎國家規定的批準文件，經過公示等程序。屬于村民民主權利范圍內的事項，要通過民主程序，一定要防止人為操縱走過場的做法；需要召開村民會議決定的事項不能只開村民代表會議；需要召開村民代表會議決定的事項不能只開兩委聯席會議，不能搞串戶做工作簽字代替會議決議；村民代表不能指定，必須由村民推選產生。對于違法行為的抵制，既要有理有據，又要依靠有組織的村民，不要單打獨斗。

堅持穩定土地承包權。在取得村民支持的條件下，可以簽訂土地承包權長期不變的承包合同。土地承包期長期不變已經寫入中央文件。成都市所轄區縣的一些農村，經過村民議事會醞釀，集體經濟組織成員的村民會議通過，在充分征求意見、形成共識的基礎上，集體與農戶簽訂了具體地塊承包權長期不變的合同。

在一些具備條件的城鄉結合部或者經濟發達地區，進行集體經濟產權制度改革。把包括土地權益在內的集體資產按照原始資產投入和勞務投入，在集體經濟組織成員之間進行股份制改革，包括曾經有過階段性勞動貢獻的人員，都可以確認相應的股份權益。今后凡是有關集體土地的征收補償或者開發收入，除依照政策法規的規定給予承包戶應有的補償外，按股份進行利益分配，以強化集體經濟組織成員與集體土地利益的聯系。在這方面，廣東、浙江、江蘇等經濟發達地區的改革進展快，所占比重大。其他不少省份已不同程度地開展了這項工作，農業部也下發了有關文件予以倡導。