武義縣村監委會的今生前世

聚焦村務監督委員會

編者按：2004年，浙江省武義縣后陳村首開先河，創造性地在全國成立第一個村務監督委員會（以下簡稱村監委會），而后這一做法在浙江全省推廣。地方的成功實踐，也為全國的立法提供了借鑒。2010年10月28日，全國人大常委會第17次會議表決通過修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，首次提出“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實?！币婪ūＵ限r民知情權、參與權、表達權、監督權，是健全農村黨組織領導的村民自治機制的必然要求。浙江省村監委的做法，就是在這方面的積極探索。他們的經驗，值得各地學習借鑒。

談起村監委會，駱瑞生神情復雜。這一制度曾為他帶來榮譽，也引來不少非議。他曾是浙江省武義縣縣委副書記、紀委書記，現任武義縣政協主席，是武義縣村監委制度的推動者，他目睹著這一制度從2004年的后陳村自發試點，到后來被省市乃至中央部委重視的全過程。

駱瑞生并不認為該制度已完全成熟，相反監督權如何持續，監督意識如何深化到村民的文化與觀念中，將會是個更深刻的問題。

緣起：一個村莊的救贖

后陳村屬武義縣白洋街道辦事處。全村347戶，近900名村民。城市化為該村帶來大量征地款。2004年前，村里陸續被征用約1000畝土地，村集體能支配的征地款有上千萬元。村干部掌握的資金，超過當時一些街道和縣里的干部。

“村里都是黨支部書記說了算。”后陳村現任黨支部書記何榮偉說，“當時后陳村一年招待費用要二三十萬元。吃飯、發煙，所有開銷，黨支部書記和村委主任倆人商量就行?！?/p>

當時的街道紀委書記徐向陽記得，村民不滿意村里的財務公開制度和村干部的做法，跑到他辦公室鬧，甚至去金華市和北京告狀。

后陳村有一塊沙場，承包出去40畝，沙廠違規挖了50多畝，后陳村原黨支部書記和原村委主任不聞不問。村民為沙廠的事情鬧起來，鄉干部趕過來調解，鄉長的車剛到村門口，就被村民掀翻了。警方來控制局面。村民把警車砸了。后來，后陳村的兩任村黨支部書記被處理。

2003年下半年，當時在白洋街道工業辦公室任職的胡文法臨危受命，赴后陳村任村黨支部書記。

“開始不愿意去，村里形勢已大亂。誰去做黨支部書記都惱火。因為我是后陳人，組織上還是讓我去?！焙姆ㄕf。

他剛去后陳村，開村民代表大會，就像參加批斗會，四下都是村民的批判聲。他想建立一個中立組織，作為村干部與村民交流的中介，重新恢復雙方的對話。于是，后陳村出現了財務管理小組。小組成員共5人，村民選3名代表，村黨支部和村財務各出1人。財務支出不僅要村黨支部書記和村委主任簽字，還要財務管理小組審核后，才能入賬。同時，財務管理小組把賬單張貼在村辦公樓圍墻外，任何人都能看到。此后，后陳村上訪量大減。

時任武義縣委副書記、紀委書記的駱瑞生正在基層調研，聽說了后陳村的財務管理小組，隨后帶隊駐村1個月，進行調查，最后決定形成制度將其固定下來。

抵觸：簽字權

在駱瑞生的引導下，后陳村的村務監督形成了一套制度，從此村監委會應運而生。

村監委會3名成員，必須是村民代表。程序是先由黨員、村民代表大會選出4名候選人，再由村民代表大會投票選舉出3名正式成員，票數最高者為村監委主任。村監委最重要的權力，就是財務上的簽字權。一些村民回憶說：“村干部們曾為村監委會的簽字權吵了幾天，一些人吵得喉嚨都啞了?！弊詈螅诳h委的介入下才確定下來。駱瑞生認為，村監委如果沒有簽字權，監督就會落空。他說：“村監委會實際上是對全體村民負責?！?/p>

2004年6月18日，后陳村召開村民代表會議，通過《村務管理制度》《村務監督制度》，村監委會制度正式成型。村監委會每月要審核村里的財務賬單，簽字后方能報賬?！斑@也是村干部們最抵制的一點。”當時的村黨支部書記胡文法介紹，“村財務支出分為兩塊，第一塊是報銷。報銷發票需要有4個人簽字，當事人、村監委主任、黨支部書記和村委主任，這樣才能拿到錢。第二塊是入賬。每逢月底，需要村監委會3名成員將所有發票審核并簽字后方能入賬?！?/p>

自從村監委成立后，村里的招待費銳減，從每年二三十萬元減到只有幾千元。

除了黨務會議，后陳村的村監委列席所有村務會議，還能對違反規定的決定提出廢止建議。2004年12月3日，武義縣第一批76個村開始試點，設立村監委。

當時怕村干部不適應，特意規定了一個簽字額度——凡是超過1萬元的發票便需村監委會審核后才能報銷。時任縣紀委黨風廉政建設辦公室主任的鐘國江說：“當時制度范本發到各村，有的村干部就將簽字額度1萬元改為5萬元，有些地方甚至把村監委列席村務會議的條款都去掉了?！倍缃瘢淞x縣取消了簽字額度，任何費用都需村監委簽字才能報銷。

妥協：不參與黨務

駱瑞生在設計這項民主監督時，也碰到現實的困惑：村監委會必須在村黨支部的領導下開展工作，那么，村監委會又如何監督黨支部呢？他想出的“妥協”辦法是村監委會不參與黨務，而當村黨支部書記在參與村務時，村監委就能監督。

而另一個問題讓駱瑞生更棘手：如果村監委會與村兩委發生分歧怎么辦？

據了解，武義縣曾經有個村，村黨支部組織黨員，以考察名義去北京旅游。該村監委主任得知后，不給其簽字報賬。

按規定，只有村兩委具有召開村民代表大會的權力，村兩委不召開村代會，村監委也無法將問題公之于眾。

因此，駱瑞生在制度設計時，規定了一條救濟制度：如果村委會不召開村民代表大會，村監委會可以向上一級求援，比如向鄉鎮黨委，或再向縣級政府“求救”。

鐘國江說，有的村確實出現過村監委會與村兩委意見分歧，后來該村監委會就尋求街道辦事處“求救”，街道辦事處不予理會，村監委會尋求縣紀委，縣紀委助其召開村委會，解決了問題。

采訪中，有村監委成員對監督權的獨立性產生疑問：村監委會遇事尋求上級領導，那不成了上訪？而且，上級領導偏袒村干部怎么辦？

事實上，制度設計中，村監委會還有一個彈劾權——它可以根據村民和村民代表的意見，提出對不稱職的村委會干部的罷免建議。但這一權力從未使用過。彈劾也需提請村黨支部同意，然后由村黨支部報上級黨委、政府，方能啟動。“不可能用到這個權力，誰會真的去用？”一名村監委成員對記者說。

責難：村監委越權

后陳村成立村監委會，并未贏得一致的稱贊。

有的村干部認為，村監委會在亂監督，“數額一兩百元的發票，確實沒有注明用途，事項沒有說清楚，村監委會也大做文章?！庇械拇甯刹空J為，村監委會越權，越過村兩委班子決定村務。村監委會被認為越權的事，和張舍南有關。

張舍南是后陳村村監委會的第一任主任。

2004年，后陳村要建廠房，時任村委主任陳忠武的親戚承包鏟沙，費用以小時結算，120元/時。一個多月后，當時的村黨支部書記胡文法發現鏟車越開越慢，沙越鏟越少，錢卻照付。張舍南便帶人調查，并當下將鏟車喊停。

此舉遭到許多村干部非議。他們認為，村監委會只有權力調查，而沒權力喊停。因為按程序，村監委只能通報村兩委，讓村兩委來處理。

張舍南也為這事感到不平，他認為村監委會的存在給村集體節省了很多支出。后陳村村監委會成立之后不到1個月的時間里，在工程招投標方面省下了30萬元。于是，張舍南提出對鏟車公開招標。但在招標時，時任村委主任陳忠武的親戚大鬧會場，把參與招標的其他鏟車司機趕了出去。最后，仍由他承包鏟沙，但每鏟1立方米沙的價格降到3.48元，每天節約成本約160元。

采訪中，武義縣一名官員稱：“其實很多意見針對的并不是個人，而是監督帶來的不適。在官本位向民本位轉化的過程中，改革的阻力大多來源于當權者。”

阻力：村黨支部書記意見大

后陳村推出村監委會制度，引起媒體關注。《南方周末》、央視“新聞調查”和新華社記者紛紛駐村調研。

2005年3月，后陳村村監委會開始換屆，而張舍南則意外落選。“有些人開始挨家挨戶做工作，不讓選我?！睆埳崮险f。他認為，和村干部有過節，落選很正常。張舍南落選當晚，還有人在村委會辦公樓和街上大放鞭炮，以示慶祝。

有個村干部說：“張舍南面對記者的采訪太自信，他對記者說，‘當村監委會主任半年在村里才領2000多元補貼，這些錢他做生意幾天就賺回來了’。我當村干部一年也就3000多元工資，你又不是干部，不過行使個監督權，竟對此還不滿足？”

還有村民說，媒體報道太突出張舍南了，把功勞全部記在他身上，好像村兩委是在他的領導下工作一樣。一些干部平時就對他指手畫腳不滿，意見很大。

落選的不只是張舍南。

胡文法從2004—2009年，一直在后陳村任黨支部書記，但他在2007年競選縣黨代表時也落選了。他認為和試行村監委會制度有關。“其實縣里很多村的黨支部書記都反對這一項措施。那年競選時，有些黨支部書記對別人說不要選我?！?/p>

時任縣紀委黨風廉政建設辦公室主任的鐘國江說：“實際上，針對村監委會的阻力一直存在。當初決定在全縣推廣的時候，就遇到了來自省里各部門的壓力。”

據介紹，時任浙江省委書記的習近平派聯合調查組赴武義縣調研，但調研報告交上去后，多數人持反對意見。后來習近平堅持批示要“關注和推動這個制度”。2005年6月17日，習近平親自到后陳村召開座談會，表示支持，這項制度才得以推廣。

鐘國江說：“武義縣推廣村監委會制度時，有個村黨支部書記當面質問我，‘村監委會主任和黨支部書記到底誰的權力大？既然選了我，又不相信我，什么意思？’”

也有人暗中反對駱瑞生，說他“搞政績工程”。

變化：主推者到了縣政協

后陳村的村監委會制度實行已7年，村民上訪的事情幾乎消失。村民陳忠勤說：“大家已經習慣了村務監督制度。”

2010年，后陳村黨支部決定在7月1日組織黨員出去旅游。這事在村民代表大會討論時遭到反對，最終未被通過。后來，村里給每個黨員發了400元購物券，40多個黨員需要近1.7萬元。等發了錢之后，一些村民代表才知道，他們便去質問村監委會。一名村監委會成員告訴記者：“事先他不知道這個事情，直到審核發票時才看到村監委會主任已經簽了字?！?/p>

村監委會制度剛推出時，縣里由紀委、農業、司法、民政等部門組成聯合工作小組，縣委書記任組長。紀委書記駱瑞生主管此事。2006年底換屆選舉后，48歲的駱瑞生調任武義縣政協主席。

武義縣一干部說：“各村的村監委會主要工作又由民政部門來主管。由于民政部門自身的局限性，很難推動這項工作。問題解決不了，還會來找縣紀委?！?/p>

出路：把監督制度化為文化和理念

2010年7月28日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯合發了一份通知——《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》。該通知稱，“村務監督委員會主任一般由村黨組織成員或黨員擔任。”

對于這條規定，引發兩種不同的意見。

后陳村黨支部書記何榮偉認為：“應該由黨員任村監委會主任，因為黨員素質更高。以前是村民代表就能擔任村監委會主任，但有些村民代表不高興就不來開會。有人塞幾條煙給村民代表，他就聽那人的話。村里的事情更多要依賴黨員?！?/p>

鐘國江說：“確實也有村監委會成員素質低下的。一次，一名村監委會主任因為村里正常招待客人時沒把他叫上，報賬時便以不知道為由拒絕簽字?！?/p>

據鐘國江介紹，2007年9月，時任浙江省紀委書記王華元（王因犯受賄罪于2010年被判處死緩；本刊2011年第7月號《王華元一句話讓我滿頭冒汗》文中有其對村民自治的看法——編者注）來武義縣考察。王當時表示村監委會主任要黨組織成員兼任，比如村黨支部書記兼任。

駱瑞生對現行制度有些擔心：“當初在進行制度設計時，特意規定一條，村監委會成員不能由村兩委班子成員或其直系親屬當選。因為這樣就不會變成自己來監督自己。但如今省里的文件規定，村監委會主任一般由村黨組成員擔任，村監委會主任必定受村黨支部書記來領導。該規定出來后，各方面都有質疑，那村監委會主任是否還能獨立地監督村黨支部書記？”

武義縣紀委黨風廉政建設辦公室主任項漢武說：“縣里也討論過兩次，并不提倡黨員或黨支部成員來做村監委會主任。省里文件中那個條款并不是強制原則。村黨支部書記和村委主任肯定回避村監委會主任一職，縣里只建議村監委會成員選一名黨員來當。”

對駱瑞生而言，他仍心存一個夢想，就是希望能將村務監督制度堅持下去，用一定時間，把外在監督制度內化為武義老百姓的文化和理念。那么，任何力量都無法阻止這一制度的延續。