淺析優(yōu)化我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的策略

［摘 要］農(nóng)民工的參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后，往往出現(xiàn)中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)、中途退保等現(xiàn)象。本文通過研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，分析了農(nóng)民工群體社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和存在的主要問題，提出完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，建立多元化基金籌集機(jī)制，建立多層次靈活的繳費(fèi)基數(shù)與方式等策略，以尋求解決這一問題的根本途徑，為有關(guān)部門提供一些行之有效的建議。

［關(guān)鍵詞］保險(xiǎn)政策 農(nóng)民工 優(yōu)化 策略

在我國特定的時(shí)代背景下，研究農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有著很重要的現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)民工是推動城市化、工業(yè)化的主要力量，是銜接農(nóng)村和城市的主要紐帶。然而，大量的農(nóng)民工沒有被納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這與他們?yōu)槌鞘泻蜕鐣龅呢暙I(xiàn)是不對稱的，為了更好地體現(xiàn)公平，讓農(nóng)民工群體也享受到正常的“國民待遇”，需要有完善的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和措施。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施的現(xiàn)狀

1.政策設(shè)計(jì)不合理

第一，各地政策對接性不強(qiáng)。目前，國家對農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定并未全國統(tǒng)一，所以各地政策種類繁多，有獨(dú)立型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，將農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)分開；有綜合型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，將農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的社會保險(xiǎn)分開；有納入型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，將農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工共同納入到社會保障中來。由此可見各地政策不一致，導(dǎo)致對接性不強(qiáng)。第二養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，轉(zhuǎn)移難。各地養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定的轉(zhuǎn)移程序不同，部分農(nóng)民工所在城市無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，或者即使可以轉(zhuǎn)移，也有許多限制條件。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域的互相分割，加之許多地方管理機(jī)構(gòu)不全，農(nóng)民工在城市繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)往往沒有地方接收。因此，農(nóng)民工面臨著繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后轉(zhuǎn)移難的問題，而寧可直接選擇不參保，從而導(dǎo)致參保率低的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.農(nóng)民工自身參保意識不強(qiáng)

農(nóng)民工的受教育程度普遍不高，社會保障意識普遍較低，絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識，即使意識到未來養(yǎng)老的問題，也多寄希望于農(nóng)村的“土地保障”以及傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等方式。對于樸實(shí)的農(nóng)民工來說，他們不知道自己同城鎮(zhèn)職工一樣，也享有工傷、醫(yī)療、生育、乃至養(yǎng)老等社會保障的權(quán)利，在他們眼里，能夠拿到工資，拿更多的工資，就是最大的保障。所以，即使有的地方強(qiáng)制性的要求企業(yè)及用人單位必須為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，但如果企業(yè)、用人單位違反規(guī)定不繳或漏繳，農(nóng)民工們也沒有向勞動監(jiān)察部門舉報(bào)的維權(quán)意識。同時(shí)，當(dāng)前的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由地方政府舉辦，而農(nóng)民工的流動性又較大，不同的地區(qū)采用不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)使得保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實(shí)中的難題，導(dǎo)致了絕大多數(shù)農(nóng)民工多制度缺乏信心，從而更加弱化了農(nóng)民工參保的意識和積極性。

二、我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在問題的原因分析

1.體制方面。第一，戶籍制度。按現(xiàn)行戶籍制度的規(guī)定，人一出生就被劃定社會角色和地位，而且終身難以改變。戶籍性質(zhì)事實(shí)上的血緣繼承性，使市民的子子孫孫永遠(yuǎn)是市民，農(nóng)民的后代只能是農(nóng)民，而市民則可享受多種生活、工作待遇和各種保障，這無形中使城市居民和農(nóng)村居民具有貴賤等級之分。由于戶籍的限制使農(nóng)民工無法得到與非農(nóng)業(yè)人口同等的待遇。第二，就業(yè)制度。勞動就業(yè)與社會保障特別是養(yǎng)老保障的關(guān)系毋庸置疑，兩者是相輔相成、相互制約的。農(nóng)民工的就業(yè)情況直接影響著他們的經(jīng)濟(jì)收入，只有先就業(yè)才有能力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。長期以來，農(nóng)民工在恐懼失業(yè)的心理壓力下，根本無心考慮若干年后養(yǎng)老的問題。

2.政府方面。第一，監(jiān)管不力。中央早在90年代就已出臺了相關(guān)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，并且在2009年12月出臺了最新的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號），其中對于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等具體的辦法描述得更詳盡、更完善。但是至今為止對于如此多的政策的實(shí)施卻缺乏監(jiān)督與管理，目前存在著的參保率低的情況，大多數(shù)是由于企業(yè)不與勞動者簽訂勞動合同，不按規(guī)定給農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)造成的，同時(shí)大部分農(nóng)民工維權(quán)意識差。政府對于自身制定的政策的實(shí)施過程和結(jié)果缺乏監(jiān)管，使部分企業(yè)能夠堂而皇之地逃避支出這筆費(fèi)用，使大部分農(nóng)民工被擋在了政策之外。第二，制度不健全。二元戶籍制度形成的城鄉(xiāng)分割制度在養(yǎng)老方面的體現(xiàn)是：城市企事業(yè)單位職工的養(yǎng)老問題由國家和企業(yè)承擔(dān)，而農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要依靠集體和家庭。除了少數(shù)農(nóng)民在特殊情況下能夠得到少量的國家救濟(jì)外，國家在農(nóng)民養(yǎng)老方面不承擔(dān)任何責(zé)任。與此同時(shí)，中央及地方政府在制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的同時(shí)，也未指定專門的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也未制定相應(yīng)的處罰措施，使政策的實(shí)施存在漏洞，即使不按規(guī)定執(zhí)行也無懲治標(biāo)準(zhǔn)，并且無人能承擔(dān)懲治責(zé)任，這在一定程度上助長了部分企業(yè)的不當(dāng)行為。第三，宣傳不到位。目前政策的推廣和宣傳主要是依靠新聞媒體、報(bào)紙等媒介來進(jìn)行，通過這些方式將新的政策法規(guī)傳播到人群中去，但是這些常規(guī)方法的實(shí)施卻未能使農(nóng)民工詳盡地了解到他們所關(guān)心的政策，因此無法得知相關(guān)政策或精神。

3.企業(yè)方面。第一，經(jīng)濟(jì)成本增加。企業(yè)運(yùn)營的目的最終是為了盈利，用最少的成本獲得最大的利潤，企業(yè)雇傭農(nóng)民工是因?yàn)檗r(nóng)民工群體數(shù)量龐大，供過于求，有利于降低企業(yè)的用工成本。雖然目前的政策規(guī)定，企業(yè)在雇傭農(nóng)民工的同時(shí)必須為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，但企業(yè)為保留更多的利潤從而逃避應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，因此更加造成合同簽訂率低，也就造成參保率低的現(xiàn)象。第二，責(zé)任模糊。目前，在農(nóng)民工數(shù)量龐大，供大于求的現(xiàn)實(shí)下，許多企業(yè)可以明目張膽的不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，肆無忌憚的逃避本應(yīng)負(fù)擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)用，為什么會存在這種現(xiàn)象呢？因?yàn)檗r(nóng)民工對于自身的責(zé)任不了解，企業(yè)對于自己該負(fù)的義務(wù)不清楚，或者是不愿意去弄清楚，他們知道即使他們不按規(guī)定來做也不會得到過多的制裁。

4.農(nóng)民工方面。第一對養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識不足。由于大多數(shù)農(nóng)民工主要集中于建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等，以非正規(guī)就業(yè)為主，并且農(nóng)民工對養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識不足。普遍認(rèn)為社會養(yǎng)老保險(xiǎn)離他們很遙遠(yuǎn)，可望而不可及。同時(shí)在農(nóng)民工看來，養(yǎng)老遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有目前的生活重要，因此才出現(xiàn)了不參?；蛲吮５默F(xiàn)象。第二農(nóng)民工流動性大。農(nóng)民工來到城市打工的目的很明確，主要是為了賺錢。因此哪里有錢賺就去哪里便成為了農(nóng)民工流動的主要原因。除此之外，農(nóng)民工來城里打工主要是因?yàn)榈鼐夑P(guān)系和親緣關(guān)系，當(dāng)所有的社會關(guān)系轉(zhuǎn)移后，他們也會跟著轉(zhuǎn)移。由于流動性很大的原因，這給農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)和阻礙，因此很多人寧可選擇不參加。

三、改進(jìn)我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的措施及策略

1.完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

目前我國正在實(shí)施的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策種類繁多，統(tǒng)一的難度較大，之前人力資源和社會保障部出臺了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》，目的在于聽取廣大人民群眾的意見，現(xiàn)已宣布于2010年1月1日起施行新的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，這一辦法的出臺使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中存在的一大難題“轉(zhuǎn)移難”有希望得到解決，但是除此以外，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還存在其他的問題，需要采取相應(yīng)措施加以解決，才能建立統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。第一制定全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)法律法規(guī)是社會保障制度實(shí)施的前提和依據(jù)，沒有法律的準(zhǔn)繩，社會保障在實(shí)施過程中不免會迷失方向，進(jìn)而陷入混亂。制定全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的相關(guān)法規(guī)，是保障農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)的重要基礎(chǔ)與前提，作為一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，在建立和實(shí)施相關(guān)社會保障制度的時(shí)候必須重視法律的規(guī)范及指導(dǎo)作用，通過立法的形式建立與健全社會保險(xiǎn)與社會保障制度，是世界各國開展社會保險(xiǎn)工作的通行做法。第二，構(gòu)建全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心。其基本框架是：國家級、省級、市級，國家級和省級管理中心參與養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付核算工作；在管理上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，最大限度的平衡地方利益。第三，建立以管理信息系統(tǒng)為依托的保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺。全國統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)管理和信息服務(wù)體系，不僅能更好地完成信息的收集、整理和上傳下達(dá)，為制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的決策者和社會公眾提供更好的服務(wù)，而且有利于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，方便農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移與接續(xù)。第四，建立以銀行為依托的基金轉(zhuǎn)移與支付平臺。，由銀行作為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移與支付的平臺，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支兩條線，有利于基金的安全。這種做法也是社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的通常做法，便于和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)接軌，減小未來的轉(zhuǎn)制成本。

2.建立多元化基金籌集機(jī)制

由于我國實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不久，各方面制度還不完善，特別是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的管理和資金籌集面臨著很大的問題，因此基金的籌集更需要通過多渠道、多途徑，來建立多元化的基金籌集機(jī)制。當(dāng)前我國農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定企業(yè)與農(nóng)民工共同出資繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但是實(shí)施效果說明部分企業(yè)為了降低經(jīng)營成本、追求高額的利潤而不惜犧牲農(nóng)民工的利益，農(nóng)民工也由于自身的原因不愿意繳納或者沒有能力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，政府及相關(guān)部門應(yīng)該加大力度籌集農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金。一方面，政府可以對農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。另一方面，考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各省財(cái)政應(yīng)加大對省級調(diào)劑金的扶持力度，形成長效、可持續(xù)性的財(cái)政投入，保證省級統(tǒng)籌下的調(diào)劑金規(guī)模，真正發(fā)揮其調(diào)劑能力，確保農(nóng)民工未來養(yǎng)老金的待遇水平。

3.建立多層次靈活的繳費(fèi)基數(shù)與方式

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源是企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人，而農(nóng)民工收入普遍低于城鎮(zhèn)職工，這一特點(diǎn)也是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低的主要原因。由此可見，如果降低農(nóng)民工的繳費(fèi)基數(shù)，或者建立多層次的繳費(fèi)基數(shù)，使農(nóng)民工可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)承受能力選擇適合自己的層次進(jìn)行繳費(fèi)，則可以更好的使農(nóng)民工老有所養(yǎng)。同時(shí)，由于農(nóng)民工經(jīng)常變換工作地點(diǎn)，很難按月準(zhǔn)時(shí)拿到工資。因此應(yīng)該對農(nóng)民工采取靈活的繳費(fèi)方式，比如可以分為按月繳納、按季度繳納、或者按年繳納，對繳費(fèi)金額和時(shí)間實(shí)行累積計(jì)算，真正地從農(nóng)民工的立場出發(fā)，為農(nóng)民工著想。

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