民國時代的安居夢

1948年圣誕之夜，北平天橋的一處平房。

外邊寒風刺骨，屋里也生氣全無。在這里住了十年的七旬老嫗耿高氏悄然逝去。老人尸骨未寒，管理員蔣耀南就送來了騰房通知單：要求仍在此房居住的中年婦女張張氏即刻搬走。張張氏當然不悅：老太太臥病在床多年，是我照料送終，憑什么不能讓我接管這間房？這年頭物價房價這么高，把我趕走，讓我住哪兒？我住得起哪兒？屢經驅逐，張張氏一味抗拒。甚至驚動了警察。

為什么蔣耀南執意趕走張張氏？房子騰出來之后打算怎么處置呢？

這還要從20世紀30年代中國的城市化浪潮說起。

京城居，大不易

20世紀初中國的工業化進程和頻繁戰亂，使大批人口涌入城市。不少新移民謀生乏術，處于社會底層，只能在城市的邊緣角落搭建成片的簡陋灰棚，聊以度日。這種棚戶區可謂“有礙觀瞻、有礙衛生、有礙消防，有礙治安”。更多的市民苦于收入太少，買不起房子，只能租房。

20世紀30-40年代，北平城區共有住房119萬間（包括廚房、廁所），居民則從138萬（1930年）增至168萬（1947年），平均每人不到一間。據當時學者王子建《中國勞工生活程度》一文的資料，北京城市手工業藝人平均每家住1.04間，每間房住4.16人，住房之擁擠程度甚至超過了上海、天津。

房屋短缺帶來的“房荒”，使房主得以肆意加租。人們因無錢交租被趕到大街上無家可歸，最后不得不自殺的新聞，報刊上比比皆是。雖然政府曾發布限價政令，可根本無力抑制房價的上漲。因此，當時學者給出兩個平衡各方利益的設想：一是靠民間力量自發實現房租平民化，二是靠官方力量進行投資或補貼，建設保障性住房。

20世紀30年代，中國地政學院學者王慰祖提出，組織住宅建筑合作社和“平民公寓”。前者是組織合作建房，增大住房供應量；后者是發掘現有房屋的居住潛力，增大單棟住宅容量和改善住宅裝修設備。拿“平民公寓”來說，造一座石庫門住宅，三層樓，月租80元；如果把每層各切出四個小房間，一樓的廂房改造為浴室和廁所，配備浴缸和抽水便桶，天井改造為每層的公共廚房。算起來，雖然造價多了1060元，但得到了12個小房間。倘若每間房月租10元，房主頂多一年就可以收回投資，房客也可以出更少的錢來滿足居住的基本需求，甚至用得上浴缸。這不僅是一個雙贏模式，而且避免了二房東從中獲利。

說得容易，做起來就麻煩了。在當時的知識和信息條件下，并非每個房主都有這樣的投資眼光，顯然，“平民公寓”模式行不通。于是，政府蓋房給窮人住，就成了解決矛盾的唯一選擇。

就在學者們為此絞盡腦汁之際，國民政府開始了蓋房的嘗試。

舊棚戶，新棚戶

1934年春，六朝古都南京。

這座國民政府的政治中心，正在進行一場規模浩大的棚戶住宅改善運動，旨在將中心城區的棚戶房屋全部拆除，棚戶居民悉數遷往郊區，集中建房，集中居住。這樣，既改良了城市面貌，又減少了公共安全隱患。幾年來，因首都地位的確立而暴漲的南京房價，令廣大低收入市民望塵莫及。把棚戶區遷到地價相對較低的城郊，也有助于市民減少居住開支。

就在南京新民門外四所村開建新棚戶住宅區，以安置下關惠民河一帶棚戶居民之際，國民黨中央政治會議通過了時任國民政府行政院長的汪精衛提出的“建筑首都貧民住宅區計劃案”。于是，一項龐大的首都住房保障計劃迅速出爐：“將全市棚戶逐年遷移，每年五千戶，共分七期遷畢，并于新辟棚戶住宅區，建筑道路、溝渠、教育、衛生等種種設備，以期改良貧民生活。”

在南京市政府的積極運作下，共有九個地塊，約3720畝納入“新棚戶住宅區”的建設計劃。這些地塊都位于城外近郊。1935年，石門檻、四所村兩個地塊開始施工，可以遷入三千多戶棚戶居民。每戶住房長5.5米，寬4米，合22平方米；每個棚戶住宅，隔為前后兩間，大部分有前后門，檐口高2.6米，四周是泥墻或竹笆墻，全部泥地面，用皮槁木搭架屋，架上蓋蘆席及茅草。平均每戶建安費40元，其中政府補貼10元，剩余由住戶負擔，產權歸棚戶居民所有。道路、水溝、廁所、水井、學校等公共設施，由政府統一按計劃建設。

中國地政學院學者陳岳麟曾親赴金川門外“新棚戶住宅區”調研，發現該地區“仍舊是一個污穢不堪的所在”。1934年，四所村遷入千余家棚戶居民，周邊配套設施尚好；而旁邊五所村新遷入千余戶，卻遲遲不配備水井、廁所，“滿瀦污水污泥，臭氣四溢，住民無不以為苦”。陳岳麟不免感嘆：“市府對于新棚戶區的公共建設方面、管理方面，似乎太忽略了。”

更糟的是，“新棚戶住宅區”建設進度緩慢，不僅無法完成每期安置5000戶的指標，也難以滿足1934-1935年新增的六千八百多個棚戶家庭的居住需求。一些棚戶居民，既受制于政府禁令，不得進城搭建棚屋居住，又無力負擔普通瓦房的高昂房租，生活尤為艱難。

在陳璧君（汪精衛的夫人、時任國民黨中央委員）等人的倡議下，南京市政府逐漸改變思路，興建“平民住宅”，產權歸政府所有，廉價租給低收入者居住。這些住宅大多位于城門內外，介乎城區與郊區之間，總計七處，888套，每宅（間）租金為每月1.8-2.6元。據陳岳麟實地調查，和平門、止馬營和七里街三處“平民住宅”興建較遲，房屋質量略好。“每戶有正屋二間，檐高二公尺四，兩端用十寸磚墻雙面粉飾，分戶及前后墻皆用五吋磚墻，杉木隔間板，全部青磚平鋪地面，杉木柱帖。杉木桁條及格椽，木格窗，加板木松門，屋面用蘆席青洋瓦鋪蓋。普通約十戶連成一列，行列之間有寬約三四公尺的甬道。水井、廁所、垃圾箱等公共衛生設備，亦相當完全”。不僅保證了住戶的采光、取暖、汲水，而且在宅與宅之間通過甬道拉開距離，減少相互干擾和病菌傳染。

這種政府直接投資、大包大攬式的保障性廉租住宅，被時人認為是解決低收入階層安居的最佳途徑。蔣介石也捐資12萬元，以期“平民住宅”惠及更多低收入者，從而推動他所倡導的“新生活運動”。

值得注意的是，20世紀上半葉的西方國家，在住房問題上留下了鮮明的政府烙印。1901年，荷蘭頒布《住房法》，明確規定政府應為公共住房建設提供補貼和制定建筑規范，“提供充足住房”甚至作為政府的責任被寫入憲法。1919年，英國頒布《阿迪遜法》，強調解決住房問題屬于公共事務，政府應對公共住房建設提供支持。1937年出臺的美國聯邦政府《住房法案》，授權地方政府成立公共住房委員會，負責低收入家庭的公共住房建設，居住者只需要支付較低的房租。羅斯福曾說過，一個居者有其屋的國家不可戰勝。顯然，國民政府“平民住宅”政策的出臺，絕非孤立和偶然。

“平民住宅”的思路，實際上是政府利用一部分公共資源，為低收入者尋求住房保障的新模式。由于采取低價租賃的形式，確保了這些房屋的流動性和利用效率，最大限度地滿足低收入者的居住需求。這一模式很快就得到了國民政府的認可，并迅速推廣到漢口、青島、北平等城市。

舊都市，新模范

1937年的北平，煤價、糧價暴漲，多年來穩中回落的物價開始飆升。戰爭的陰云從兩年前的華北事變起，就籠罩在這座古城上空。北平的第一個“平民住宅”就在這樣的政治背景下開始興建。

自從1928年喪失首都地位以后，這座古城賴以維繼的市民消費一蹶不振，經濟形勢每況愈下，財政收入一落千丈，失業率居高不下，平均每天至少有兩家商鋪倒閉，貨幣流通量不足，消費指數逐年下降。正所謂“黃包車比坐車人多，車夫比車多”。1928-1937年，北平幾乎是全國居住成本最低的大城市。然而，每間2元左右的月租，大多數低收入者依舊無力承擔。特別是“九#8226;一八”事變后，北平漸成抗日前線，難民大量涌入，導致破舊骯臟的棚戶區遍及城市的各個角落，而以龍須溝為代表的南城和城廂最多。

北平知識界一直呼吁市政當局向南京學習，建設“平民住宅”。1933年12月，市政府社會局公布“新北平建設計劃”，明確提出“按現代市之組織，有建筑平民住所之規定。本市既將指定為模范市，自應從速籌建平民住所若干處”。

1936年10月，二十九軍軍長兼冀察政務委員會委員長宋哲元，以冀察綏靖主任公署的名義，撥專款三萬元，責成北平市長秦德純“選擇相當地點，建設平民住宅，俾貧苦無依者，得免流離失所，而便棲止”。天橋南大街忠恕里迤南的22.3畝空地，成為建設這所平民住宅的地塊。

房屋設計充分參照了南京、青島的“平民住宅”樣式。宋哲元對圖紙親自審閱，確定圖紙定稿，并進行了承建商的招標。西安門外大街的興華木廠中標，全部工款共計29064元，需建住房140間，廁所28間以及院墻、街門等工程。1937年5月3日，市政府與木廠簽署合同，工期為90天。7月24日，歷時83天的天橋平民住宅建設告竣，比合同規定竣工日期提前了一周。

“平民住宅”的興建，在北平實屬首創，因而引起了北平各大媒體的關注。據《世界日報》報道，“該房建于天橋德樹里臨時商場南，一順北房十四層（排）……四壁方磚對縫，一律灰色，齊整異常。兩層中間各建前后門，擬漆以綠色，中為土地院落。在此十四層中有成單間者六層，一起雙間者五層，一連三間者三層，每層皆以十間計。每間十尺見方，房頂及四壁皆以白灰砌成，屋門窗欞及門擬涂以白漆，但屋外則欲涂紅漆，每房間中欲各建一磚坑。每間欲求地基堅固起見，故擬以洋灰鋪筑，每間后壁有一方窗，空氣流通，光線充足”。其建筑格局一反北平傳統四合院的圍合型、內斂型風格，而是排列型、開放型風格，這一方面提高了用地效率、便利了采光通風，另一方面卻削弱了單體房屋的私密性，增加了鄰里糾紛發生的可能性。

就在天橋平民住宅竣工前，盧溝橋事變發生，北平戰事吃緊，市政府進入戰爭狀態，無暇旁顧。直到8月23日，以張自忠的名義簽發的《市政府元字第210號指令》送達工務局，其中明確寫道：“經派查，應準驗收，除令社會局接管外，仰即知照，此令。”這份指令既是國民黨北平市政府關于建設平民住宅的最后一份文件，大約也是張自忠以代理北平市長名義簽發的最后一份文件。

1937年8月30日，工務局正式將天橋平民住宅移交社會局接收管理。10月，《北平市平民住宅管理規則》和《北平市平民住宅征租辦法》出臺。這是國內各大城市對平民住宅進行立法管理的首例。這處平民住宅，不僅設有專門的管理員負責“招租、收租及維持秩序、清潔等事項”，并清查住戶姓名、人口、籍貫、年歲、職業及確定承租、退租日期，而且規定了承租人的義務，諸如禁止賭博、吸毒、嫖娼，不準私相授受、轉租倒租，遷居要提前登記備案等。每間0.6元的月租金，不僅低于同期忠恕里地區的房租價格，而且創下了國內大城市“平民住宅”租價的最低值。

140間平民住宅，對于數十萬無房貧民而言，無異于杯水車薪。然而，比起南京、漢口的平民住宅，天橋平民住宅的進步意義，在于市政當局的政策思路，開始從整飭市容轉向住宅保障。選址位于北平的商業繁華區，周邊的菜市場、平民浴池先后竣工，便于住戶日常生活和做小買賣謀生。制訂規章、設立平民住宅事務所、安排專人管理，使之在很長一段時間內社會秩序比較穩定，鮮有管理員亂攤派和二房東轉租牟利的現象。住宅建設招標，既節約開支，又便于監控質量。事實證明，雖然北平淪陷后，天橋平民住宅被日軍盤踞一年多，破壞較大，但房屋質量較好，至今仍在使用。因此，當時的報刊輿論對天橋平民住宅給出了“裨益貧民，定非淺鮮”的高度評價。與此相比，1942年日偽當局在東直門俄國教堂以南，馬杓胡同以西，大約一千八百平方米地塊上興建的240間平民住宅，居住密度較大，建筑質量很差，竣工不到半年，即出現多起房頂滲漏、地面塌陷的事故。現已幾乎全部拆除。

安居夢，終成空

當然，天橋平民住宅有兩個顯著缺陷。一是居住資格模糊，二是房屋短缺。

《北平市平民住宅管理規則》曾頒布了三次，只有1946年模糊地提到“本所房屋之承租人以平民為限”。對于“平民”身份的認可，既沒有收入標準，也沒有財產標準；多少人口可以租一間，多少人口可以租兩間，沒有明確的說法；申請承租程序也沒有明文規定。1939年11月，平民住宅事務所提供的住戶清冊中顯示，天橋平民住宅的租客，以警察、生意人、店鋪雇員、樂隊雇員、電車公司雇員以及自由職業者為主，其中鮮見赤貧者。顯然，大多數居民應該屬于中低收入階層。每間房平均居住2.1人，有的一家8口人合住一間。

抗戰勝利，國家重建，平民住宅的管理秩序非但沒有得以改善，反而更加混亂。一些住戶長期占用多間房屋，一些需房甚急的低收入者申請無門。抗戰勝利后，國統區物價暴漲不止，即便是平民住宅的房租，也開始暴漲。天橋平民住宅的每間月租增至1947年7月的2萬元；東直門平民住宅1947年也增至每間每月3200元。無力支付房租的住戶只能以拒絕遷出和不斷申訴來拖延時間。這就不難理解管理員蔣耀南為何執意攆走張張氏了。

盡管平民住宅有許多不足之處，但它開啟了政府出資保障居民廉價享受居住權利的嘗試。然而，由于其所建住宅體量有限，它只能發揮示范性的保障功能，難以惠及數以萬計急需住房保障的低收入者。1947年的“北平市都市計劃”，曾將與天橋平民住宅（位于外五區）相鄰的外四區地塊也劃為平民居住區，進行重點建設，“以改善天橋一帶之貧民窟”；并在“外城東南部手工業區迤北地帶建設平民住宅”，在“城區內各處平民集居地點建設新式平民住宅”。然而，直至北平和平解放前，這些計劃無一付諸實施。只有天橋平民住宅，如今還靜靜地沉睡在北京自然博物館的旁邊。只有上了年紀的人才會記起她的過去。（唐博，1981年生，2009年畢業于中國人民大學清史研究所，歷史學博士，師從戴逸教授。）