地方國資監(jiān)管與運營新模式

改革開放以來，為加強國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營，各地都進行了積極的探索，形成了以資本為紐帶的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國資委）、資產(chǎn)經(jīng)營一體化大型集團公司、投資企業(yè)三級管理模式，較好地解決了國家社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能以及國有資產(chǎn)管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分離，從而建立起了權(quán)責(zé)明晰的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運營新模式，推動了國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟共同發(fā)展。

地方國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營新模式

國有資產(chǎn)是堅持和完善我國社會主義制度的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在國資委成立之前，我國國有資產(chǎn)管理和運營體制改革雖然取得了一些成就，但并沒有取得實質(zhì)性突破。問題主要表現(xiàn)為：一是國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系不清，政府作為出資人的職能被肢解，國有資產(chǎn)多頭管理，如：計委管立項，經(jīng)貿(mào)委管企業(yè)日常運營，組織人事部門管國企高管任免等，管人、管事、管資產(chǎn)相互獨立，國有資產(chǎn)監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)在設(shè)計上存在嚴(yán)重的先天缺陷。二是政企不分，政府依然是以行政手段取代市場機制去指揮企業(yè)的日常運營，而該管的又沒管好，相當(dāng)一部分國有企業(yè)處于失控狀態(tài)，對一些明星企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員監(jiān)控幾乎成了真空地帶，由腐敗、失職瀆職、官僚主義等原因?qū)е碌膩y投資、亂借款、亂擔(dān)保問題突出，造成大量國有資產(chǎn)損失。這種狀況隨著國資委的建立并運行而逐年改觀。

黨的“十六大”以來，為實現(xiàn)“國資監(jiān)管上水平，國企發(fā)展上新臺階”的目標(biāo)，各地都積極進行了國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營方式的有效探索。總結(jié)上海、重慶等地的成功實踐經(jīng)驗，“地方國資委——資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司——投資企業(yè)”的三級管理模式被證明是有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營的新模式。

國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營新模式

我國國有企業(yè)資產(chǎn)屬于全民，但公民不具備初始委托人資格，所以由國家代表公民行使資產(chǎn)所有權(quán)成為必要。國家作為政權(quán)組織，其目標(biāo)函數(shù)不可能是單一的經(jīng)濟目標(biāo)，所以國家直接經(jīng)營企業(yè)不可能實施單一的經(jīng)濟行為，從而導(dǎo)致政企不分的情況屢屢發(fā)生，這就要求在國家與國有企業(yè)之間設(shè)置中間環(huán)節(jié)，用以隔離國家多重目標(biāo)對企業(yè)行為模式的影響，從而解決國有企業(yè)中社會目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)的矛盾。

新模式的三個層次關(guān)系是以資本為紐帶的縱向隸屬關(guān)系，這種國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營新模式，在上層實現(xiàn)了政府的社會經(jīng)濟管理職能與資產(chǎn)所有者職能的分開，在中層能夠?qū)崿F(xiàn)國有資產(chǎn)管理與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分開，在下層實現(xiàn)了國有資產(chǎn)終極所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)的分開。

“國資委——資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司——投資企業(yè)”的三級國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營模式，從治理結(jié)構(gòu)來講，由國資委履行國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，集團公司董事會按照出資人的戰(zhàn)略意圖和市場情況制定公司發(fā)展規(guī)劃，集團公司經(jīng)營班子執(zhí)行董事會的規(guī)劃決策，并對董事會負責(zé)。通過層層授權(quán)，并建立責(zé)任制度，能夠解決國有資產(chǎn)責(zé)任者缺位的問題，實現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下政府管好所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、行使宏觀調(diào)控權(quán)的改革要求。

新模式的優(yōu)勢與特點

新模式具有三大優(yōu)勢或特點。

實現(xiàn)國家社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能的分離

對于整個國家的社會經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控管理，屬于國家的行政權(quán)力，其職能目標(biāo)是追求社會效益的實現(xiàn)。而國有資產(chǎn)的所有者職能并非涉及全社會的所有資產(chǎn)，僅僅是針對國有資產(chǎn)的職能，其職能目標(biāo)主要是追求經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。將這兩種不同性質(zhì)、不同作用范圍、不同目標(biāo)的職能相互混淆，則是導(dǎo)致企業(yè)行為行政約束和政企不分的根本原因。而新模式首先將這兩種職能相分離，分設(shè)不同的機構(gòu)進行經(jīng)營和管理，政府專司社會經(jīng)濟管理職能，而把國有資產(chǎn)所有者職能從行政職能中脫離出來，成立專門的國資委獨立行使。

國資委作為對國有資產(chǎn)實施管理職能的組織，代表政府履行出資人職責(zé)，其與從前的行政主管部門相比其權(quán)責(zé)進行了明確的界定，他可以擁有如授權(quán)經(jīng)營、稽查審計、監(jiān)督、約束、仲裁以及協(xié)調(diào)等權(quán)利，但絕對不能干涉企業(yè)的日常經(jīng)營。國資委管到什么層面，哪些該管，哪些該放，都必須以法規(guī)和政策進行制度化、規(guī)范化，保障監(jiān)管行為的規(guī)范。

國資委與資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司之間不是行政隸屬關(guān)系，而是出資者與企業(yè)法人之間的關(guān)系，是一種平等的民事主體關(guān)系。國資委集中于對其負責(zé)范圍的國有資產(chǎn)經(jīng)營者進行監(jiān)督與管理，但僅從價值總量上考核下屬資產(chǎn)經(jīng)營公司的保值增值情況，而不能干涉企業(yè)具體事務(wù)，這從根本上改變了企業(yè)附屬行政的狀況。

國資委主要的工作目標(biāo)集中在三個方面，一是推進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，二是深化國有企業(yè)改革，三是履行出資人職責(zé)。具體以健全規(guī)章為切入點，建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制；以經(jīng)營業(yè)績考核為抓手，層層落實保值增值責(zé)任；以財務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險控制為重點，強化出資人監(jiān)管；以股份制改革和董事會建設(shè)為著力點，完善公司治理結(jié)構(gòu)；以加強職代會建設(shè)為重點，推進職工民主管理。這樣國有資產(chǎn)管理體制框架得以基本建立，出資人監(jiān)管得到強化，國有企業(yè)活力和競爭力進一步增強。

實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分離

國資委通過建立完備的制度體系和監(jiān)督執(zhí)行體系來規(guī)范企業(yè)行為，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理職能；國有資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司則履行國有資產(chǎn)經(jīng)營職能，從而解決過去國有資產(chǎn)管理職能和經(jīng)營職能不分的弊端。首先，國有資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司是由國資委授權(quán)專門經(jīng)營國有資產(chǎn)的贏利組織，它不是行政機構(gòu)，而是以國有資產(chǎn)為營運對象的企業(yè)法人，它以法人資格對國有資產(chǎn)投資運營結(jié)果負責(zé)。其次，國有資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值具備可行性，它具備承擔(dān)責(zé)任的必要條件：一是投資是市場行為，具有自主性，集團公司完全按照市場規(guī)律進行投資決策，能夠優(yōu)化資源配置，提高投資效率。二是資本具有可流動性。國有資產(chǎn)作為資本按照利益最大化原則進行投資入股，還可以通過股票上市或產(chǎn)權(quán)交易中心轉(zhuǎn)讓股權(quán)，向效益好的企業(yè)流動。集團公司可以通過兼并、重組、合資、整體出售、股份制改造、租賃等多種方式對下屬投資企業(yè)實行規(guī)范化改制，對長期經(jīng)營效益不佳的一般競爭性小企業(yè)實施產(chǎn)權(quán)出讓，關(guān)閉沒有實際經(jīng)營的企業(yè)，進一步盤活國有資產(chǎn)存量。三是承擔(dān)國家社會目標(biāo)的投資具有補償性，國有資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司承擔(dān)社會目標(biāo)的投資，則國家要對投資者以相應(yīng)的政策補貼或政策優(yōu)惠。

以具備條件的國有大企業(yè)為依托成立的大型企業(yè)集團，經(jīng)營主業(yè)、發(fā)展方向和發(fā)展任務(wù)更明確，不僅有利于調(diào)整國有資產(chǎn)存量、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，同時，通過重組整合，國有資產(chǎn)進一步向支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)集中，行業(yè)集中度提高，國有企業(yè)的綜合發(fā)展優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。整合后的國有企業(yè)集團能更好地在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級過程和企業(yè)實現(xiàn)科學(xué)性跨越發(fā)展中發(fā)揮帶頭作用，成為地方國民經(jīng)濟的主力軍。

通過大力促進國有企業(yè)股權(quán)多元化發(fā)展，能夠優(yōu)化企業(yè)法人治理機制。針對部分國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬單一，內(nèi)部治理缺乏制衡和激勵機制，導(dǎo)致無論實行內(nèi)部監(jiān)督、外部審計，或者獨立董事制度，都難以根本解決國有企業(yè)效率和效益低下的問題，所以，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改造一定要向混合所有制和投資主體多元化的方向發(fā)展，通過引進戰(zhàn)略伙伴或轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)等切合企業(yè)實際的方式，推動國有獨資企業(yè)（公司）向投資主體多元化的公司制改革，實現(xiàn)投資主體的多元化，促進企業(yè)盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；同時，在多元化的產(chǎn)權(quán)主體下，在其他股東的約束和監(jiān)督下，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司法人治理機構(gòu)可以不斷優(yōu)化。20世紀(jì)70年代末撒切爾政府成功醫(yī)治英國國有企業(yè)效率和效益低下的所謂“英國病”時，多元經(jīng)濟是其重要的法寶。

促進民營經(jīng)濟與國有經(jīng)濟共同發(fā)展

實踐證明，新模式為國有企業(yè)激發(fā)了新的活力，形成了責(zé)任落實和壓力傳遞相統(tǒng)一的工作機制，極大調(diào)動了企業(yè)負責(zé)人和職工的積極性，使國有經(jīng)濟得到了快速健康發(fā)展。同時，政府對過去由國有獨資壟斷的領(lǐng)域?qū)嵭虚_放，積極支持非公企業(yè)入股和參與國企改革，從而也促進了民營經(jīng)濟的共同發(fā)展。

以西部內(nèi)陸的重慶市為例。重慶實行國資委、國有控股集團公司和國企三層國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營新模式。自2002年開始，重慶陸續(xù)成立了“八大”國有建設(shè)性投資集團，把原來政府直接舉債為主的投資方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛赏顿Y集團向社會融資為主體的市場化方式，從根本上改變了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，形成了政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元化投資格局，這八家投資集團的總投資占到了重慶基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的75%，成為重慶基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的主力軍。2002年，重慶市的經(jīng)營性國有資產(chǎn)1 700億元，到2010年末，國資委所屬企業(yè)資產(chǎn)總額達到1.25萬億元，在總量大幅攀升的同時，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)分布、贏利能力等方面也更加合理。重慶國企在自身高速發(fā)展中，注重與民營經(jīng)濟的互動發(fā)展，積極支持非公企業(yè)入股和參與國企改革，推進國有企業(yè)投資主體的多元化，民營企業(yè)和國有企業(yè)共同發(fā)展，形成了“國民同進”的發(fā)展新格局。直轄時，重慶非公有經(jīng)濟占GDP約26%，到2010年非公有經(jīng)濟占GDP的比重已上升到60%。國有企業(yè)非公權(quán)益比重已達40%，有8 675個非公企業(yè)與國有企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)關(guān)系。

再以東部沿海的上海市為例。上海撤銷行業(yè)主管局，成立國資委，將19個行業(yè)主管局或行政性公司改造為由政府授權(quán)經(jīng)營的國有獨資控股公司和集團公司，基本形成了 “兩級管理、三個層次、三個體系” 國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營管理架構(gòu)。兩級管理指市、縣區(qū)兩級，三個層次指市國資管理委員會、40家國家獨資控股公司和集團公司、1萬余家控股持股企業(yè)，三個體系指管理監(jiān)督和運營體系。該管理架構(gòu)較好地解決了政企責(zé)權(quán)不清、國資多頭管理、條塊權(quán)力分割的問題，使國有資產(chǎn)在所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面有較大突破。2003年至2010年底，上海市地方國有資產(chǎn)總量從6 203億元增長到14 000億元，增幅為126%；全市GDP從2003年的6 250億元增長到2010年的16 872.42億元；非公經(jīng)濟增加值從2003年的1 727億元增長到2010年的8 334億元，占全市生產(chǎn)總值的比重由2003年的27％提高到2010年的49.4%。

上海、重慶國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營的情況具有代表性。新模式在增強地方國有經(jīng)濟的影響力、控制力和帶動力，使國有資產(chǎn)得到保值增值的同時，整體社會經(jīng)濟也得到良好的發(fā)展，地方經(jīng)濟競爭力大大提升。

完善新模式的配套改革

國有資產(chǎn)管理體制是經(jīng)濟體制的重要組成部分，受到經(jīng)濟體制的約束，因而新模式的進一步改革與完善必須與整個經(jīng)濟體制改革相配套、相銜接，需要與財稅、金融、投資、社會保障、輿論體制等項改革配套進行。當(dāng)前尤其要做好以下三方面的工作。

建立和強化約束機制

如何在國有資本的流動過程中避免國有資產(chǎn)的流失，保證國有資產(chǎn)的保值增值，這需要建立并強化企業(yè)的約束機制，以保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動健康有序地發(fā)展。一般來說，有效的約束機制，應(yīng)包括以下幾方面：盡快形成和推廣國有資產(chǎn)保值增值和效益考核指標(biāo)，完成產(chǎn)權(quán)登記和規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為，通過清產(chǎn)核資、土地估價、價值重估，摸清企業(yè)家底并為規(guī)范產(chǎn)權(quán)變更和交易行為打下基礎(chǔ)；強化對企業(yè)經(jīng)營者的全面科學(xué)考核、評價與監(jiān)督指導(dǎo)。通過完善具有自我激勵、自我約束機制的國有資產(chǎn)基層經(jīng)營主體，使經(jīng)營者收益同國有資產(chǎn)收益呈正相關(guān)，這可以促使經(jīng)營層人員在追求利潤的同時，按資產(chǎn)保值增值的總目標(biāo)行事。

建立職業(yè)經(jīng)理人制度

職業(yè)經(jīng)理人的缺乏，一直是制約國有企業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。國有企業(yè)的高管行政化傾向非常明顯，習(xí)慣把自己看成是官或者想當(dāng)官，干著商場，盯著官場，如此必然要錯位，當(dāng)然也難以成為職業(yè)經(jīng)理人。而沒有一支高水準(zhǔn)的經(jīng)理人隊伍，現(xiàn)代企業(yè)就難以真正建立，這迫切需要建立職業(yè)化的經(jīng)理人制度。

首先，要建立市場化的聘任制度。遵循市場原則，根據(jù)企業(yè)需要確定對職業(yè)經(jīng)理人在素質(zhì)和能力方面的要求，按照任職資格要求挑選職業(yè)經(jīng)理人；根據(jù)職業(yè)經(jīng)理人市場的供求狀況、市場價值確定其薪酬，實行薪酬市場化；建立起完整的職業(yè)經(jīng)理人進入和退出機制。

其次，建立科學(xué)化的激勵和約束制度。一方面，建立科學(xué)、完善的業(yè)績評價和激勵制度。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營業(yè)績的科學(xué)考核制度，并將考核結(jié)果與職業(yè)經(jīng)理人的去留、升遷以及報酬緊密掛鉤，這種掛鉤需要真正落實到行動上。另一方面，建立科學(xué)、嚴(yán)密的約束和監(jiān)督機制。約束和監(jiān)督機制應(yīng)本著責(zé)任、風(fēng)險、利益相一致的原則，確保職業(yè)經(jīng)理人行為的規(guī)范化。

增加國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營的公開透明度

因為國有資產(chǎn)是全民所有，公眾對其擁有無可爭辯的知情權(quán)，理應(yīng)置于全民的監(jiān)督之下。這就必須增加對其管理與經(jīng)營狀況的公開性和透明度，實行陽光管理和陽光經(jīng)營，尤其是當(dāng)前公眾反映突出的熱重難點問題，更應(yīng)該優(yōu)先做到公開透明。這樣，可以大大降低在國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營過程中的違規(guī)違法和暗箱操作行為，有效減少國企高管腐敗和國有資產(chǎn)流失，提高國有企業(yè)管理與經(jīng)營決策的科學(xué)性，化解公眾的誤解，增加公眾的信任，推動以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的社會主義基本經(jīng)濟制度健康向前發(fā)展。

國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營是一道世界性難題。“地方國資委——資產(chǎn)經(jīng)營一體化集團公司——投資企業(yè)”的三級管理這一行之有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管與運營的新模式，為求解這一難題提供了有效的途徑，我們應(yīng)該在實踐中不斷總結(jié)和不斷完善。（責(zé)任編輯： 羅志榮）