和諧社會群體性糾紛調解制度研究

摘要：群體性糾紛是近年困擾我國各級政府的一大難題，雖然很多群體性糾紛最終得到了化解，但是卻歷經很多周折，面對化解群體性糾紛存在的諸多困境，必須尋找有效的應對策略，減少群體性糾紛的發生，提高化解糾紛的效率。

關鍵詞：群體性糾紛；困境；應對策略

中圖分類號：C913 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０208－04

隨著改革開放的不斷深入，中國社會已進入轉型時期，各種利益群體之間的利益沖突引發了程度不同的社會震蕩，由此產生了大量的群體性糾紛，并且規模和表現形式不斷升級，給經濟發展和社會穩定帶來沖擊，成為構建和諧社會的制約因素。因此，建立完善的群體性糾紛解決機制已成為構建和諧社會的當務之急。本文就是以我國現有解決群體性糾紛制度存在的困境為出發點，積極探索化解群體性糾紛的對策，以期為和諧社會的建立尋求理論和實踐上的支持。

一、我國化解群體性糾紛存在的現狀及困境

（一）重處置輕預防導致群體性糾紛急劇增長

每當發生群體性糾紛，各級政府和部門都極為重視，處置時不惜人力物力，但是對如何避免群體性糾紛的發生卻不夠重視，社會糾紛的解決機制與抑制防范機制未能相互照應，存在著一定程度的脫節，以至于近些年來群體性糾紛逐年增加。據統計資料顯示，從1993年到2003年間，我國群體性事件數量由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬人增加到約307萬人，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，2008年群體性事件的數量及激烈程度都超過以往。群體性糾紛數量上升的原因是多方面的，但不可否認的是各級政府和有關單位過度追求政績和經濟效益，卻忽視了對弱勢群體利益的關注，弱勢群體的生存境遇未能與國民經濟的發展相同步。與此同時，近年來，基層政權社會控制能力相對弱化，在群眾中的威信相應降低，在群體性糾紛面前，基層政權無法發揮應用的協調和化解功能。此外，地方政府工作人員存在官僚主義作風，對群眾反映的問題不予以及時解答或者態度惡劣，導致群眾的不滿情緒激化，將矛頭指向地方政府，地方政府機關也被卷入糾紛的旋渦中，成為上訪的對象或者行政訴訟的被告。而如果大量糾紛在矛盾初期能及時化解，將糾紛解決在基層，就不至于演化成具有一定影響的群體性糾紛。

（二）平等、法治觀念扭曲致使化解難度增大

1．平等觀念缺失。平等是人和人之間的一種關系，是人對人的一種態度，是人類的終極理想之一。而現實社會中，群體性糾紛中各方政治、經濟、甚至是人數的不平衡都直接導致了弱勢一方對平等觀、對“法律面前人人平等”的極度不信任。這種不信任致使他們認為強者必定欺負弱者、掌握政治或經濟優勢的人一定不會屈身相談，不相信可以和平、公正地解決問題，于是聚集更多的力量，以人數的多或破壞力的大來平衡這種自認的不平等，對另一方形成足夠的威脅，達到維護自己權益的目的。

2．法律遭遇蔑視。群體性糾紛的發生是因為利益群體的利益受到侵犯，解決利益沖突應當依法而行，但在實踐中，法律并沒有被真正被信仰，而被視為當政者的工具。在群眾眼中權大于法，只要領導拍板，可以有法不依。因此，每當發生群體性利益沖突時，群眾就自然想到群起攻之，逼政府就范，而政府的退讓，進一步強化了群眾對法律的蔑視心理。

（三）現有化解力量不足以應對數量龐大的群體性糾紛

1．化解群體性糾紛的機構沒有發揮全部作用。按照當前法律和行政法規的規定，在我國的各級政府及其組成部門中包含許多肩負化解群體性糾紛的部門或者機構，如信訪、監察等部門，在企事業單位和社區也存在具有一定化解糾紛職能的部門和人員，如各種調解委員會或行業協會等。但是在實踐中，各部門均不同程度存在人浮于事，多一事不如少一事等現象，導致大量本可以在基層解決的糾紛上升到激烈對抗，甚至出現群體方采取暴力手段脅迫政府出面解決矛盾。

2．化解群體性糾紛的機構數量遠遠不能滿足現實需要。由于經濟的快速發展，企業規模飛速壯大、城鄉建設快速推進、人均資源日益減少的現實面前，社會矛盾增多，群體性糾紛的數量急劇增長，而我國化解群體性糾紛的機構的數量和人員并沒有相應的增長，甚至是多年沒有改變，人員結構老化，對新頒布的法律法規的學習不夠深入，在處置群體性糾紛時力不從心，化解群體性糾紛的機構在數量上而言已經不能滿足化解群體性糾紛的需要。

3．化解群體性糾紛的機構沒有形成合力。盡管在各級政府及其組成部門都有化解群體性糾紛的機構，但是這些機構缺乏統一協調，相會之間各自為政，甚至為了部門利益而忽視了其它部門的工作，對由其它部門的工作不愿意協助處理。即使各部門能夠積極參與化解糾紛，但是由于在程序上不能恰當有效的銜接，導致在化解群體性糾紛時不能形成合力，影響了化解糾紛的效率和效果。

（四）司法途徑化解群體性糾紛存在瓶頸困擾

法治社會中，司法是公民權利保障的最后一道防線。但在實踐中，受固有司法制度的限制，面對日益增多、復雜的群體性糾紛案件，法院處理群體性糾紛類案件面臨重重壓力，不斷暴露出司法制度與能力的缺陷。

1．法院獨立性存在體制性障礙。在司法實踐中，審判機關在行使司法權時經常受到各種外在因素的干預，導致審判結果在一定程度上偏離正義，在個別案件中甚至嚴重偏離正義。特別是在審理群體性糾紛案件中，往往是某一方的利益與政府利益息息相關，法院作為審判機關更是受到來自多方面勢力的侵擾。因此法院獨立性存在的體制性障礙使司法手段難以發揮正常功效，

2．現有訴訟制度難以滿足群體性糾紛案件的效率要求。解決群體性糾紛需要快刀斬亂麻，效率對處置群體性糾紛而言具有特殊的重要性。雖然法院在受理群體性糾紛案件后，都將快立、快審、快結、快執作為群體性糾紛處置的首要目標，但是囿于民事訴訟的制度，群體性糾紛也必須嚴格按照訴訟程序進行而不能即時審判。本來糾紛訴至法院時，雙方的矛盾已經瀕臨激化，經過數個訴訟程序后導致矛盾愈加尖銳，法院審理愈加困難。群體方請求從快解決，希望對機械的程序予以變通，而對方當事人要求嚴格按照法定程序進行，矛盾雙方態度迥異，致使法院在把握審判節奏時左右為難。同時法院不能短時間內結案又可能會導致弱勢群體一方對法院司法的公正性產生質疑，甚至會造成當事人在訴訟的同時又繼續上訪，有的甚至原矛盾尚未解決，又產生了當事人訴求與法院訴訟效率的沖突。退一步講，即使傾向群體方從快審判的請求，鑒于查清案情、利益衡量和維護社會穩定的原因，也會造成實際上法院不能也不敢“快刀斬亂麻”。

3．弱勢群體方對抗情緒強烈，法院審判工作壓力大。群體性糾紛的審判結果受到黨政機關、新聞媒體及社會公眾的廣泛關注。群體性糾紛的群體一方在與政府、開發商、用人單位或基層組織的對抗中明顯處于弱勢，只能寄希望于人多勢眾以及社會各界廣泛關注的優勢，給法院的審判工作施加壓力來達到其訴訟目的。在糾紛的處理過程中，弱勢群體方會表現出異常的團結，同時對法院懷有不信任感，對抗情緒強烈，一旦認為司法不公正，就會采取群體性過激行為，甚至發展為聚眾型犯罪。因此，審理群體性糾紛案，既要依法審判，又要講究社會效果，法院在審理時存在巨大壓力。

4．訴訟的對抗性有加劇糾紛雙方矛盾的風險。法院的審判工作就是查明案件事實，正確適用法律，做出正確判決的工作。為了做出正確判決就必須查明案件事實，因此，法律設置起訴、答辯、舉證、質證、辯論等程序，將案件的所有信息包括證據、理由等多角度進行挖掘，以使審理案件的法官能夠全面真實的掌握案件事實。我國訴訟制度改革的目的就是要提高訴訟雙方的對抗程度，充分調動各方當事人積極舉證、質證，從而有利于查清案件事實。但同時不可避免地使雙方在直接的對抗中互揭傷疤，從而進一步加劇當事人之間的緊張關系，這顯然不利妥善解決群體性糾紛。因此訴訟的對抗性質決定了審判難以有效緩解群體糾紛雙方存在的沖突。

5．案件背景復雜，法院單純依靠法律無法解決全部問題。有時當事人的訴求不僅僅是法律問題，而且涉及到行政、風俗、歷史遺留等多方面的問題，而這些都是判決中很難解決的問題。甚至，有些群體性糾紛表面上是涉及群體一方的民事利益，其實質卻是群體方基于對社會現象的不滿或對所有單位的不滿而借訴訟途徑進行控訴，判決并不能解決實質矛盾，法院的職能決定其不能滿足群體方的全部要求。

6．司法資源的有限性難以應對繁重的審判任務。絕大多數的群體性糾紛在起訴前和訴訟中，群體方當事人都有聚集來訪和上訪的行為。因此，審判群體性糾紛案件時，需要投入大量的人力、物力宣傳用以教育疏導、審判秩序維護等，并且在審判過程中，需要把法律精神融入社會，針對個案，法官不僅需要研究法律法規，還需要到當地了解案件背景，以及案件審理結果可能產生的影響。這些都增加了法院工作量。

7．群體性糾紛的解決方法隨機性過強。在群體性糾紛發生后，各級政府和部門都會臨時抽調人員處置群體性糾紛，針對個案制定解決方案，但往往缺少科學、合理、穩定而系統的方式及程序，而且忽略了政府行為的標桿效應，忽視了其行為對以后的行政行為和行政對象都具有指導和指引作用。如在一起因拆遷引起的群體性糾紛中，各部門為了及時順利地化解矛盾，可能訂立了較高的補償標準，就有可能會導致相鄰區域的被拆遷方參照該標準而將矛頭指向當地政府，產生了發生群體性糾紛的隱患。

二、和諧社會目標下化解群體性糾紛的對策

（一）統籌發展，穩步前進

社會改革是發展的必經之路，但如何掌握改革的方式和進度，以及協調國家、單位和個人利益卻關系到社會改革和發展是否能夠順利進行，社會是否穩定和諧，在改革中必須堅持科學發展觀，堅持統籌協調，注意效率與公平。發展是硬道理，但不能忽略公平。《求是》曾刊文稱，群體性事件大多與利益糾紛有關，預防群體性事件的根本立足點在于化解矛盾糾紛。多年的實踐證明，矛盾在第一時間、第一環節解決成本最小，必須始終堅持預防為主、調解為先。誠然，只有相關部門做到不與民爭利，并及時暢通民眾的訴求渠道，建立公正的裁決機制，才能減少群體性事件發生。

（二）加強社會輿情信息采集，主動疏導

各級政府及其部門應當加強重大決策的社會輿情信息采集，掌握重大政策和行政行為所產生的社會效果，及時發現可能產生的不利影響，特別要增強對群體性糾紛信息全面了解與掌握的能力，減少和避免群體性糾紛中的盲點，提高應對和處置群體性糾紛的主動性，提前獲取群體性糾紛的相關信息很重要，可以為矛盾的預防、控制和解決提供有效的參考。因此要廣泛拓寬信息渠道，整合信息資源，同時要提高信息質量，對于重要的信息要及時上報，或通報相關部門，做好矛盾的預防和控制工作。

（三）加快審判獨立，增強判決的公信力

在群體性糾紛中，法院實際上代表國家處在化解社會沖突的最前沿，謂之“社會沖突的最后一道防線”。因此，面對不斷增加的司法救濟需求，法院必須在政府權力結構中獲得獨立地位并增加權力資源配置，同時保證提供充分救濟和程序保障的人、財、物資源配備。然而現實卻恰恰相反，司法權地方化的同時，地方法院受制于地方黨政，在人、財、物方面受制于其他國家機構。在缺乏充分的、獨立的權威資源的背景下，對于沖突激烈、法律關系復雜、法律規范不明確、政策性強、涉及范圍廣的群體性糾紛，一方面群體內部利益難以協調，另一方面雙方當事人可能都與社會各界存在千絲萬縷的關系，法院無論怎樣地裁判，都難以同時滿足雙方當事人特別是群體內某些成員的期望，甚至對當事人的某些正當訴求難以切實維權，當然更難以在司法公正的基礎上平衡各種錯綜復雜的社會矛盾，做出令各方滿意的裁判，并切實執行。因此，需要國家痛下決心，加快審判獨立的進度，減少外在干擾，使法院能夠獨立行使審判權，做出令當事人和社會真正信服的判決，提高判決的公信力，真正發揮判決定紛止爭的作用。

（四）構建司法與行政以及行政機關內部的良性協調溝通機制，以保證化解效果

審判獨立并不代表在化解群體性糾紛時司法與行政互相脫離，而是彼此分工，互相合作。行政權的主動性以及司法權的被動性決定了群體性糾紛防范和解決的重任在政府，救濟則由法院承擔。特別是帶有政策因素的群體性糾紛，判決的法律效果和社會效果需要政府對配合才能統一，需要政府做好外圍工作，才能取得事半功倍的效果。相反，如果行政部門不配合、不協作，可能使原本通過行政機關采取行政措施即可化解的矛盾無法得到及時化解。

（五）建立多元化的群體性糾紛解決機制，緩解審判機關壓力

司法的運行需要耗費一定的社會資源，國家投入司法的成本總是有限的，在當前的宏觀環境下，導致群體性糾紛案件的社會原因短時間內不會改變，如果案件糾紛大量進入司法程序解決，超出了司法成本所負載的限度，則司法的正義往往很難在社會得到實現，如果法官為了維持裁判的品質而不增加辦案量，則案件審理必然拖延，當事人只能得到“遲到的正義”；如果法官加快辦案速度，辦案質量必然有所下降，當事人只能得到“粗糙的正義”。司法并不是化解糾紛的唯一方式，訴訟也不是實現目的的唯一途徑。在現代法治社會，相當多的糾紛并不能簡單歸結為權利義務關系，而更多的是利益之間的平衡問題。在權利和利益之間的沖突中，雖然判決可以做出勝負、輸贏的判斷，但要達到雙贏的結果是不可能的，因為總有一方是輸官司，甚至在某些時候法院的判決又制造了一場新的沖突。因此，有必要建立多元化的群體性糾紛解決機制，以緩解審判機關壓力。

目前在我國，除了審判，還有人民調解、仲裁機構仲裁、信訪制度、行政機關先行處理等替代性糾紛解決機制，這些替代性糾紛解決方式具有形式多樣、經濟便捷、處理靈活、程序簡便等特點，能夠有效彌補審判機制在處置群體性糾紛方面的缺陷和不足。但要充分發揮這些替代性糾紛解決機制的作用，還應從機制、方式、創新、善后等方面上予以強化。

1．積極發揮人民調解制度在解群體性糾紛中的作用。人民調解是指依法設立的人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使糾紛當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的一種群眾自治活動，是一項具有中國特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，被國際社會譽為化解社會矛盾的“東方經驗”。群體性糾紛作為一種糾紛，人民調解制度理應發揮其應有作用。

（1）增強人民調解委員會化解糾紛的動力。雖然《人民調解法》規定人民調解委員會也可以主動調解，但是化解群體性糾紛壓力大、困難多，如何增強人民調解委員會加入群體性糾紛對動力是必須要考慮的問題，因此必須建立相應對考核和激勵等機制，才能增強人民調解組織化解群體性糾紛的動力。

（2）鼓勵當事雙方積極尋求調解以化解糾紛?！度嗣裾{解法》第十七條規定：當事人可以向人民調解委員會申請調解；人民調解委員會也可以主動調解。當事人一方明確拒絕調解的，不得調解。調解是合意型糾紛解決機制。實踐中，“合意”一般包括當事人自愿使用調解手段、參加調解過程、接受調解結果及自動履行調解協議四個方面。如果一方當事人不具有調解對合意則不能進行調解，因此，應當制定切實可行的實施細則，保證調解效果，才能樹立調解對威信，使今后發生對群體性糾紛對當事人自覺主動的到人民調解委員會要求調解以化解糾紛。在雙方都有調解合意對前提下進行調解，主動權就可掌握在人民調解委員會中，化解糾紛成功率就會提高。

（3）及時調解協議書進行司法確認，以取得強制執行力。鑒于群體性糾紛的復雜性，雙方達成調解協議應當制作調解協議書，并由各方當事人簽名、蓋章或者按指印，人民調解員簽名并加蓋人民調解委員會印章。根據《人民調解法》第三十三條規定：雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。 人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。 因此，為了避免單方面反悔，導致調解協議無法執行，人民調解委員會在雙方達成調解協議后，應敦促當事人及時到人民法院申請司法確認，使調解協議書獲得強制執行力。只有使調解協議書獲得強制執行力的保證，才使今后的群體性糾紛對當事人愿意接受調解。

（4）調解人員和調解程序應當保持正當性，以取得當事人信任。人民調解委員會沒有行政機關的強制性和審判機關的權威性，完全靠當事人的“合意”取得解決糾紛的合法性與正當性。調解組織如何保持正當性，讓當事人相信并自愿參加到程序中，值得重視。一是人民調解員應當按照民主程序產生，二是調解應當按照公開公正的程序進行。雖然人民調解以靈活、簡便、注重實質結果為主要特征，但并不意味調解過程可隨意進行，必須遵守法律和基本程序，只有這樣才有利于糾紛的有效解決，才能保證調解協議合法有效，才能提高人民調解的威信。

2．構建律師調解群體性糾紛制度。群體性糾紛調解的成功率和當事群眾的滿意度往往取決于調解員的權威、經驗和技巧。有學者認為，作為中立第三人的調解員，其權威性并非源自制定法的明確賦予，而是基于其自身的“社會優勢”，如職位優勢、文化優勢、品德優勢和輩分優勢等。隨著我國城市化進程的加快和社會結構的迅速變化，第三人基于血緣關系、熟人社會獲得“社會優勢”的基礎逐漸弱化，其德高望重的優勢在新的社會環境下也逐漸失去了用武之地。傳統的人民調解組織化解糾紛的作用逐漸減弱，很大程度上源于當事人對調解員不信任和對社區調解機構缺乏認同感。因此，律師的自身優勢必然將其推向調解制度的舞臺。

（1）在律師法中特別規定律師調解可以接受雙方委托。如果要使律師事務所和律師具備調處社會糾紛的功能，就應當賦予律師事務所或律師受雙方當事人委托居中調處糾紛的權利，因此不應當將律師事務所和律師接受雙方當事人委托居中調處糾紛視為違反不得雙方代理的規定。

（2）成立律師調解委員會、規定調解律師的資格?？梢栽诼蓭焻f會下設律師調解委員會，設主任一名、副主任若干名。編制調解律師名冊。規定調解律師的任職條件，鑒于調解群體性糾紛的實踐需要，調解律師一般應當具有五年以上執業經驗。

（3）受理案件集體討論制度。律師在面對群體性案件時，首要考慮的應當是“接”與“不接”的問題，而核心在于能不能“接”的問題，因此，律師在受理群體糾紛案件時，應當報告律師事務所主任，由律師事務所召集由全體合伙人進行討論，然后投票表決是否接受當事人的委托。

（4）報告備案制度。律師事務所受理群體性糾紛案件后應當向律師協會進行書面報告，在代理過程中，做出重大決定時也應當向律師協會書面報告，在群體性糾紛結案后也應當報告。

（5）由兩名以上不同律師事務所的律師受理群體性糾紛案件。因為群體性糾紛案件一般案情比較復雜，設計多方面的專業知識，因此，一名律師往往難以勝任，并且在代理群體性糾紛案件時需要執業律師互相監督，同時兩名律師受理案件也是對律師的保護。因此，律師事務所受理案件后，有本所主任選定一名調解律師，同時由律師調解委員會主任根據群體性糾紛的性質從調解律師名冊中按照執業律師專長隨機選定一名律師。如果選定的律師在受理案件的律師事務所執業，則有調解委員會主任重新選定。代理費的分成辦法可以協商確定。盡管首先受理案件的律師在一個案件中減少了收入，但是，由于每名調解律師都有被選擇和其它律師合作的機會，因此，從統計學而言，其收入不會受到影響。

（6）應當立法明確律師調解的法律效力。應當在律師法中規定律師調解的法律效力，賦予律師調解協議以法律強制力，只有賦予律師調解協議法律強制力，律師調解制度才不是紙上談兵，才能在調解群體性糾紛中發揮作用。

3．改進信訪處理方式。改進信訪制度，使信訪案件及時特到處理，避免訪而不決，導致群體性糾紛當事人越級上訪，對重大疑難的信訪案件邀請有關政府職能部門領導和群眾代表進行有針對性的評議，為妥善解決信訪問題創造有利條件。同時，建議將法律援助引入信訪，鼓勵律師對符合法律援助條件的信訪公民提供法律援助，增強信訪的法律含量，使信訪走向依法解決。

4．擴大強制性的行政先行處理的范圍。針對糾紛在某些領域的多發性，現階段可以考慮將行政先行處理的范圍擴大到土地征用糾紛、房屋買賣、企業改制中的職工安置糾紛等領域，使當事人獲得非對峙性的和解機會，從而將大量群體性糾紛攔截在民間和基層，以有效地緩解司法工作的壓力。

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