陜西省楊凌示范區土地銀行發展研究

摘要：“楊凌模式”土地銀行構建及運作模式都有其地域的獨特性和適應性，但在發展中還存在政府行為不合理、機構功能單一、缺乏配套保障機制等問題，需要從運作方式和制度上進行雙重改進，不斷完善楊凌示范區土地銀行職能，規范其行為，實現農民權益的有效保障。

關鍵詞：陜西省楊凌示范區；土地銀行；楊凌模式

中圖分類號：Ｆ３０１．０ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０11）20－4310-04

Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｂａｎｋ ｉｎ Ｙａｎｇlｉｎｇ

ＷＥＮ Ｌｏｎｇ－ｊｉａｏ，ＳＵ Ｎａｎ，ＹＡＮＧ Ｘｕｅ－ｊｕｎ

（Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔ Ａ ＆ Ｆ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｙａｎｇｌｉｎｇ ７１２１００，Ｓｈａａｎｘｉ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ “Ｙａｎｇｌｉｎｇ Ｍｏｄｅｌ” Ｌａｎｄ Ｂａｎｋ ｈａｓ ｉｔｓ ｇｅｏｇｒａｐｈｉｃａｌ ｕｎｉｑｕｅｎｅｓｓ ａｎｄ ａｄａｐｔａｂｉｌｉｔｙ． Ｂｕｔ there were ｓｏｍｅ ｉｓｓｕｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， including ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ＇ｓ ｕｎｒｅａｓｏｎａｂｌｅ ｂｅｈａｖｉｏｒ， ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｓｉｎｇｌｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎ， ｌａｃｋ ｏｆ ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ ｂｏｔｈ ｉｔｓ ｍｏｄｅ ｏｆ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｙｓｔｅｍｓ ｎｅｅｄ ｔｏ ｂｅ ｉｍｐｒｏｖｅｄ， perfecting ｔｈｅ ｌａｎｄ ｂａｎｋ ｏｆ ｔｈｅ Ｙａｎｇｌｉｎｇ Ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ Ｚｏｎｅ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｆａｒｍｅｒｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： Ｙａｎｇｌｉｎｇ ｍｏｄｅｒｎ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ ｐａｒｋ； ｌａｎｄ ｂａｎｋ； Ｙａｎｇｌｉｎｇ ｍｏｄｅｌ

一般意義金融中介機構的土地銀行，不僅執行土地資源的存貸業務，還從事與土地相關的金融服務業務［１］。而就目前來看，我國現階段土地銀行還只是有限功能的土地金融機構。作為我國惟一國家級農業高新技術產業示范區的楊凌，為加快現代農業規模化、標準化、產業化建設步伐，在大規模土地流轉過程中采用了土地銀行的方式，但從組建到具體運行都有其地域特殊性和適應性。本研究試圖通過具體實例分析“楊凌模式”土地銀行的構建及運作模式，尋求現代農業發展中的土地保障問題。

１楊凌示范區設立土地銀行的背景

楊凌現代農業示范園是陜西省楊凌示范區為發展現代農業而著力建設的規模性和標志性的大型項目，力圖實現對我國干旱和半干旱地區農業現代化發展予以引領和示范。示范園一期建設用地規劃５ ５３３．３ ｈｍ２，二期建設將達到８ ０００ ｈｍ２左右，主要發展規模化現代設施農業大棚種植。而將分散在農戶手中的土地通過承包經營權流轉進行集約化經營是實現這一目標的先決條件。

世界銀行的一份研究報告指出：當人均ＧＤＰ小于５００美元時，農民以分散的自給自足式經營土地為主；當人均ＧＤＰ超過１ ０００美元時，農村土地的商業運作和市場價值才能體現出來，表現在土地擁有者有轉移土地的強烈愿望，而土地經營者又有擴張規模的迫切要求，從而形成土地使用權進行流轉的根本動力［２］。統計數據顯示，２００９年楊凌示范區人均ＧＤＰ已達到了２１ ４４１元人民幣，土地流轉已逐漸成為當地農村經濟和農業發展的現實要求。而由于現行的農村土地承包經營權表現出相當程度的產權殘缺或不完全，并正成為阻礙農地承包經營權市場流轉的重要因子［３］。由于當地市場經濟基礎較為薄弱，依靠市場力量很難形成土地合理化流轉的交易平臺。楊凌示范區政府部門用強有力的“手”對農業現代化生產加以助推，為土地規模化流轉搭建平臺并提供相應的制度和政策保障措施，其具體做法就是組建土地銀行以促進土地流轉。這個由政府牽頭引導與村民自治相結合的半強制性半自愿性組織，其運行方式有別于真正意義上的土地銀行［1］，但是這種土地銀行又成功實現了大面積土地流轉，又驗證了這一模式在特定環境下的適應性。

２“楊凌模式”土地銀行組建情況

２００８年底，作為政府部門的楊凌示范園區建設管理中心產業發展部下發《關于組建土地銀行加快現代農業示范園區土地流轉工作的實施意見》，并制定了《楊陵區農村土地銀行章程》、《楊陵區農村土地銀行機構設置及主要職責》等文件，以確保楊凌示范園土地銀行順利組建，為農業現代化、規模化提供用地保障［4］。楊凌示范園區土地流轉辦公室依據《土地銀行章程》指導各土地銀行規范化建設。土地銀行實行會員代表大會制度，會員代表大會是其權力機構，會員代表由土地銀行全體會員大會選舉產生，每屆任期３年。理事會是土地銀行的決策機構，一般由５人組成，設理事長１人，理事４人，理事長為土地銀行法定代表人；監事會是土地銀行的監督機構，監事會一般由３人組成，設監事長１人，監事２人。在土地流轉過程中，土地銀行主要服務功能包括統收統包土地、與轉入轉出兩方簽訂協議、提供供需信息、征收及發放地租等。

楊凌土地銀行一般是以行政村為單位進行組建。截至到２００９年１０月，楊凌示范區內已組建了１０家土地銀行，涉及到大寨鄉寨西村、西小寨村、孟寨村和五泉鎮桶張村、斜上村、五泉村等１０個行政村，通過土地銀行流轉土地６９８．７ ｈｍ２，在二期建設中，組建數目還將增加。楊凌示范區土地銀行是在村兩委領導下的農村集體合作組織，其工作業務受鄉鎮人民政府、楊凌示范區土地流轉辦公室等政府部門的指導。各村土地銀行作為中介方，與轉入方（合作社或企業）直接簽訂合同，以集體信用的形式為土地流轉提供擔保。土地銀行運轉不以贏利為目的，而是推動土地流轉和規模經營，保證流轉后的土地必須發展現代農業。

為確保土地銀行建設順利實施，楊凌示范區土地流轉辦公室率先在基礎條件較好的大寨鄉西小寨村成立了全區第一家具有示范意義的土地銀行。西小寨村依據《土地銀行章程》于２００９年４月成立土地銀行，全村總耕地面積８９．３ ｈｍ２，經村土地銀行流轉土地８4．７ ｈｍ２，其中企業租賃２４．７ ｈｍ２，６０ ｈｍ２土地租給農民專業合作社進行現代設施農業經營，租期均為２０年，年租金１０ ５００元／ｈｍ２，每４年遞增１０％。該村土地銀行理事長由村主任擔任，４名理事為村委會成員，監事會由村支書擔任監事長，２名監事為村委會委員，監事會負責監督理事會日常工作，土地銀行與村委會屬一套人馬兩塊牌子。

楊凌各土地銀行機構成員一般由村委會成員兼任。為盡量減少土地流轉中的交易成本，在行政命令指導下，由村委會全權負責土地銀行工作。而村委會享受國家授予的鄉村社會治理權，是國家治理鄉村社會的工具，具有一定的行政性，同時，它又是群眾性自治組織，通過村民大會委托村委會代表村民行使自治權，維護村民利益，管理村集體資產［5］。因此，由村委會成員兼任的土地銀行也同樣具有了行政性與自治性特點。在土地銀行運作上，一方面，區政府統一指導規劃土地流轉工作，以楊凌示范區建設服務為中心，依據政府行政指令組建土地銀行，村委會成員以土地銀行管理者的身份具體執行土地流轉工作；另一方面，土地銀行又作為村自治組織，通過征求村民建議，與農戶簽訂委托流轉協議書，與村民協商實現集體土地經營權集體轉讓。

土地銀行運作流程，先根據楊凌示范區土地流轉辦公室對現代農業示范園土地利用規劃確定園區用地范圍和面積，招商引資涉農企業入住園區，然后由各鄉政府和楊凌示范區土地流轉辦公室負責在需用地村指導組建土地銀行，由村民委員會代行土地銀行事務。村“兩委會”或村民小組召開會議就擬流轉土地相關情況征求村民意見，通過相關保障措施和政策宣傳，征得農戶同意后，土地銀行與農戶簽訂委托流轉協議書，同時與轉入方（涉農企業或農業專業合作社）簽訂土地流轉協議書，轉入方向土地銀行按１０ ５００元／ｈｍ２價格支付土地租金，租金直接存入土地流轉村民專用賬戶，土地銀行從中不收取中介費用，然后土地銀行將土地轉交給轉入方。土地流轉的相關協議書要上報政府相關部門審批，并對土地銀行工作進行監督，而合約協議及土地流轉相關政策由政府部門提供。土地銀行運作機制如圖１。

３“楊凌模式”土地銀行運作中存在的問題

３．１政府行為存在諸多弊端

楊凌土地銀行的組建及運作都是由基層政府主導，村委會領導擔任負責人，通過政府行政審批而設立的。因而可能導致基層政府或村集體為追求自身利益而對農戶行為過度干預，從而違背土地流轉的自愿性原則，進而侵害農民的土地使用權。政府雖然要求塑造自身“公仆人”、“公益人”的形象［6］，但公共選擇理論指出，政治家、官僚或國家代理人同私人經濟中的個人一樣，也是一種“經濟人”，他們同樣是個人私利的追求者［7］。雖然在土地流轉過程中，政府提供相關政策保障并采取土地銀行無償為交易雙方提供了服務，但其中也存在不合理之處。從組建土地銀行的出發點來看，是以楊凌示范區建設用地需要為中心，而并非以農民需要為中心，易導致忽視農民利益；從土地銀行征收行為來看，盡管有一小部分農戶出于各種原因不愿意轉出自己的土地，但政府以行政命令方式規定以統一價格和年限流轉土地，存在違背農民意愿的現象；從地租價格制定上來看，政府統一制定的為期２０年的地租價格，以及相對固定的每４年遞增１０％的租金增長率，雖有一定的增長幅度，但不能抵缷在租賃期限內物價上漲或因出現通貨膨脹等因素而造成出租方實際地租貶值，這中間的差額，出租者難以得到補償。現行的地租在浮動租金設置上缺乏對變動因素的考慮，不利保障出租方農戶的利益。

３．２土地銀行機構功能單一

“楊凌模式”土地銀行的性質是半行政與半自治的，土地銀行的職能是區政府依據楊凌示范區土地流轉工作需要而制定，與市場導向建立起來的以滿足交易雙方需要的服務有本質的區別，其目標是完成行政使命且無償服務，缺乏內在驅動力。此外，政府采取以村、組為單位組建土地銀行進行土地流轉，雖然在一定程度上有利于具體工作開展，但機構相對分散、缺乏專業人才配備，使其功能極為有限。目前，楊凌各土地銀行只進行簽訂協議、提供信息、收發租金等基礎性服務。而土地流轉過程中相配套的土地整理、土地價格評估、租憑方租賃期限內對土地肥力的監管維護等職能尚不具備。

３．３配套保障機制欠缺

政府通過組建土地銀行來進行土地流轉，為農地流轉交易雙方搭建中介服務平臺，同時保障土地流轉中各方利益尤其是弱勢群體農戶的利益是其存在意義的一個重要體現［8］。雖然交易雙方與土地銀行簽訂的協議及楊凌示范區政府制度的相關政策中，對交易雙方利益給予了一定的保障，但仍存在缺失之處。一是租金回收的保障問題。楊凌示范區土地租賃方都是依照合約每年按期支付地租，但在２０年的租賃期限內，出現轉入方破產或不可抗力造成其無力支付租金，或者出租方中途退租等情況，出租方的地租將如何保障，土地銀行尚無應對措施。二是土地形態改變問題。政府規定園區內土地必須從事現代農業生產，從總體上保障了農地用途不變。但園區中的基礎設施用地如主干道路、機井、公益區等以及租賃方進行的大棚墻體、鋼骨架建設，辦公場所建設等，及在租賃期限內土地肥力受損，這些通過獲得土地承包經營權而進行生產活動都在一定程度上改變了土地形態，如何保障農戶到期收回土地不受損及受損后以何種標準進行相應的補償的問題依然存在，依照現行的土地銀行的功能和保障措施還不能解決這些問題。

４促進“楊凌模式”土地銀行規范發展的建議

４．１轉變政府服務理念和方式

首先，政府需要增強服務理念，要以農民需要為中心，只有從廣大農民根本利益出發，才能充分調動農民的積極性、主動性，發揮農民的實踐主體作用，農業現代化的目標才能真正得以實現。其次，在土地流轉工作中，必須尊重農民的意愿，通過政策宣傳和引導促進農民思想觀念轉變。再次，在土地價格評估上，可采取“固定租金＋浮動租金”的方式［9］，確保地租公平合理。固定租金可依據當地同期市場價格制定，浮動租金應通過當地ＧＤＰ、利率、通貨膨脹率等變動因素來確定當年租金增長率。

４．２合并調整，組建楊凌示范區土地銀行

通過整合現有的人力、財力、物力資源，建立一個覆蓋全區、功能完備的土地銀行，在市場機制運作尚不成熟的條件下，可暫由政府來提供相關服務［１0］。在組織構架上，土地銀行應按照市場化和社會化取向組建獨立組織機構，配備相關專業人才，采用事業編制，掛靠政府部門，其運轉經費主要來源于政府補貼，確保相關政策貫徹落實；業務范圍上，除土地流轉基礎性中介服務外，還應提供相應的土地整理、評估及維護管理等，實現土地流轉的全程跟蹤服務；功能定位上，新的土地銀行主要是政策性、保障性的中介服務機構。

４．３構建土地銀行保障體系

完善的保障體系是土地流轉工作順利進行和交易雙方利益得以實現的基礎，新組建的“楊凌模式”土地銀行需要從以下幾個方面構建服務保障體系。一是建立土地流轉風險保障金機制。將政府補貼中的部分資金作為用于防范和解決租金收回中的風險問題。二是建立土地分等定級評估機制。完善對土地流轉中的土地整理、維護和監管等跟蹤服務。三是建立事故糾紛處理機制。土地銀行要保障按期支付農戶地租，同時及時追究違約方的責任，采用續租、轉租等多種土地流轉模式實現土地資源可持續運轉。

５結語

從長遠發展來看，“楊凌模式”土地銀行需要由政府主導逐步向以市場為導向過度，由以為楊凌示范區建設需要為中心向以土地承包經營權交易雙方需要為中心轉變。由政府主導的楊凌示范區項目建設只是推動農業現代化、規模化、集約化發展的開端，它被更多的賦予了示范意義。而在市場經濟條件下，要實現廣泛的甚至覆蓋全國的農業現代化，還是需要市場對資源進行有效配置，同時基于農業的基礎性地位及農業技術推廣的公益性，需要政府設計合理的法律和相關政策，引導和保障土地承包經營權規范化流轉。而作為農業土地市場交易的中介方，只有在健全的土地法律和政策環境下，以市場為導向，以服務對象需要為中心，做好誠信、合法的利益第三方，才是對自身角色的正確定位，其功能和效益才會得到最大發揮，從而開創真正屬于自己的生存和發展空間。

參考文獻：

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