從我國古代考課制度看當前公務員考核工作

摘 要：通過描述我國古代考課制度的演變過程，總結古代考課制度的特點與經驗，并結合當前公務員考核工作存在的問題與困境，就如何吸收古代考課制度的合理成分、規避其弊端，以及進一步完善當前公務員考核工作制度等進行了探討。

關鍵詞：公務員；古代考課；考核

中圖分類號：D630.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0221-04

公務員考核工作是組織人事部門的一項重要工作。它是對公務員進行監督和管理的X光機，通過對公務員的掃描、透視，為正確的識人、用人提供科學依據。建國以來，我國的公務員考核工作，從毛澤東提出的“德才兼備”原則、鄧小平提出的“四化”標準、江澤民提出的“用人所長、任人唯賢”思想到《公務員法》規定的“全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”的制度，已日趨完善，不斷步入法制化、科學化、規范化的軌道，向著考準、考全、考實的方向前進。但是，我們也應該看到，當前公務員考核工作中仍然存在著諸多問題，影響著對公務員做出客觀公正的評價，同時也制約著公務員考核制度改革的進一步深化。我國作為世界文明古國，歷史上積累了很多對政府工作人員考核的寶貴經驗，我們應該從“一切歷史都是當代史”的視角出發，了解和借鑒這些經驗，并在此基礎上進行創新，進一步完善公務員考核制度。

一、古代考課制度的演變及特點

考課，古代又稱考績、考功、考成，即按照一定的標準和程序，對官員的功過和政績進行考核，分別等第，以定黜陟。考課制度是我國古代官吏管理制度的重要組成部分，有著久遠的歷史。作為一種穩定和經常性的機制，中國古代的考課制度經歷了一個由簡而繁、又由繁而簡，由不甚規范到比較規范的發展過程。它萌芽于堯舜時期，奠基于西周，初步形成于秦漢魏晉南北朝，發展于唐宋，到明清則集其大成、趨于完善。

綜合來看，我國古代的官吏考課制度具有考核透明開放、機制嚴謹有序、標準明確具體、方法科學多樣、運作規范有序等一系列特點，從而得到了國內外許多學者的高度評價，同時，也給現代考核制度的完善留下了許多值得借鑒的經驗教訓。

（一）考課立法豐富

根據現有史料分析，早在戰國、秦、漢時期就已經在相關行政法律、法規之中出現了對考課制度的規定。從魏晉南北朝開始，出現了獨立的考課法規。三國時，魏明帝命散騎常侍劉劭作《都官考課七十二條》并頒布實施，這是現在所知的中國歷史上第一部考課法。此后，歷代競相仿效，有晉武帝時期杜預所作《五條課郡縣法》、北魏時期的《三等黜陟法》、北周的《六條課郡法》、隋唐時期的“考課令”等。自宋朝以來，各朝代對在京官員和外地官員開始分別設立考課法規，如宋朝考核在京官員的《監司八事考課》、《監司考課敕》、《考課格》，考核地方官的《三等考第》、《州縣三課》、《守令七課》等，明朝的《考滿法》、《考核通例》、《考察通例》，清朝的《京察法》、《大計法》等。考課立法的豐富反映了古代統治階層對考課工作的重視程度。

（二）考課機構多樣

古代考課機構的形成經歷了三個階段的轉變。第一階段，由兼職人員負責考核。在堯舜時期由部落首領巡視考核部落治理情況，商朝則設立刑獄官結合考核結果對官員進行懲戒，西周形成了由冢宰、小宰負責“大計”考核、鄉師負責“大比”考核的制度。第二階段，由專職人員負責考核。西漢時期設置了專司考課工作的計吏一職，東漢由三公曹尚書負責對中央官員的考核、上計掾主持對郡國官員的考核，魏晉南北朝時期產生了專門負責考課官吏的職能部門尚書省吏曹，其下屬的考功郎和考課尚書郎主管考課事宜。第三階段，由專門機構負責考核。唐朝在魏晉南北朝考課機構的基礎上加以調整和擴展，吏部“掌天下官吏選授、勛封、考課之政令”，正式設置考功司，專門負責對全國官吏的考課，這是歷史上首次出現專門的考核管理機構。宋朝的考課仍由吏部領導，但吏部不再親自組織實施，而由審官院和考課院具體負責，審官院負責京官和地方高級官員的考課，考課院負責幕僚官和縣令的考課。明朝考課機構的設置仿唐制而不用宋制，考課重歸吏部，吏部設考功清吏司負責京內外官員的考課。清朝沿用明制，但擴充了考功清吏司，內部分工更加細密和明確。

（三）考課內容全面

在我國古代許多朝代，統治者都十分重視對官吏的綜合考察，除考核政績外，官員的道德、品行、才干、能力、潛質也能夠得到足夠的重視。例如，西周的“大比”制把德行、道義作為兩項考核內容之一。秦朝規定了官吏須遵守的“五善”和須防止的“五失”。“五善”為，“一曰中（忠）信敬上，二曰精（清）廉毋謗，三曰舉事審當，四曰喜為善行，五曰龔（恭）敬多讓”；“五失”則是，“夸以迤”，“貴以大”，“擅（制）割”，“犯上弗智（知）害”，“賤士而貴貨貝”。唐宋時期實行的“四善”考核主要是指道德操守方面，即“一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈”。清朝規定了考核內容為“四格六法”（有一說為“四格八法”），四格即“才、政、守、年”，六法則為“不謹、疲軟、浮躁、才力不及、年老、有疾”。可見，我國古代考核內容已經涉及了德、能、勤、績、廉等幾個方面，從制度上達到了較為全面地考察干部綜合情況的要求。

（四）考課指標分類合理

我國古代并不是對所有官吏都使用統一的考課標準，已經出現了在職務分類的基礎上區分不同類別官吏而制定相應具體考課標準的做法。如漢朝就根據地方官吏的職責，將考課標準細化為戶口、墾田、錢糧出入、盜賊多少等指標。唐朝提出“二十七最”的標準，根據各部門工作的性質和要求，分門別類提出官吏的考課標準。宋朝對不同類別的官吏采用了不同的考核指標體系：京官三等考核法，縣令“四善三最”法，路、州“七事考”。清朝的“四格六法”指標體系則更為簡潔完善，較好地處理了考課內容的重點與全面、一般與特殊的關系。總之，經過各個朝代的不懈努力，考課制度已經初步形成了標準明確、分門別類、縱橫有序的考課網絡。

（五）考課過程監督有力

為了防止考課舞弊，力求公正考核，充分發揮考課的作用，許多封建王朝都很重視考課監督。考課的監督監察形式主要如下：第一，許多皇帝親自參加考課。在這種情況下，若考課舞弊，無異于犯了“欺君”之罪，因此，這是一項非常有力的考課監督措施。第二，御史等監察官在考課中起著舉足輕重的作用。漢朝每個縣上報年度考核報告之后，由監察性質的官員——督郵負責巡縣核實；同時，中央御史負有審核考課的主要責任，若皇帝外出，御史大夫還可以在京師主持考課工作。明朝都察院直接參與考課，都御史“遇朝覲、考察，同吏部司賢否陟黜”。都察院下設的十三道，也都有參與各道考課的職責。第三，設立特定的官職進行監督。唐朝每年考課時，皇帝專門另選校考使和監考使參與其事。校考使二人，從德高望重的京官中挑選，他們一人負責京官的考課，一人負責外官的考課；監考使二人，分別從給事中和中書臺人中挑選，他們負責監考監督整個考課過程。另外，有時還專設復考使一職，主要負責審核呈報上來的數據和事實是否準確。第四，明確規定考課舞弊的法律制裁。漢朝規定，考課中私立標準要受法律處罰。北魏規定，考課“若有濫謬，以考功失衷論”。在《唐律·職制律》中規定:“若考校課試而不以實及選官乖于舉狀，以敵不稱者”，一人杖一百，二人加一等。這一法律規定為以后歷朝所沿用。明朝《考察通例》規定:“凡內外官遇詼考察，有央求勢要囑托者，即以不謹黜退。”另外，為保證考課質量，防止考課結果失實，有的朝代還制定了較完備的措施，如考課責任制，這也是對考課可能出現偏差的一種補救措施。

（六）考課結果運用得當

我國古代統治者十分注重對考課結果的運用，把考核結果分成若干等次進行獎懲，并與職位升遷密切掛鉤，這一特點是歷代考課制度的共性。在中國封建社會中，官吏的品級、職位、俸祿一般取決于考課的優劣，這對于實現官吏升降的制度化、法律化，防止和減少官吏升降中的舞弊行為，澄清官風是有益的。譬如，唐朝對官吏的考課與升降的關系作了明確規定:“凡居官必四考，四考考中，進年勞一階敘，每一考中上，進一階，上下進二階，上中以上及計考應至五品以上者，而別敘。”明朝以考滿的等第決定升降。具體規定為一、二品官考滿成績卓著，賜羊酒鈔錠；二品尚書、都御史六年考滿加太子少保，九年考滿加太子太保銜；原為正四品之僉都御史，三年考滿，可升二級為副都御史，并享蔭資待遇，再考即可升侍郎，給從二品官俸。清朝很重視官吏考課的檔案，因京察優異而在軍機處記名的官員，可作為升仕和補缺的主要對象，凡大計卓異者，實行注冊記錄以備晉級和派遣之用。據《欽定大清會典》記載，清代還專門制訂了《議敘之法》：一曰記錄，有一次、二次、三次三等；二曰加級，有加一級、加二級、加三級三等。官吏的升遷、職位、秩俸等各種待遇都按記錄決定。

歷代還根據考課優劣進行獎懲。獎懲形式最常見的是行文或口頭褒獎、官職升降、俸祿增減、賞賜金銀、賜爵封侯等。如唐朝《考課令》規定:“諸食祿之官，考在中上已上，每進一籌，加祿一季；中下已下，每退一等，奪祿一季。若私罪下中已下，公罪下下，并解見任，奪當年祿，追告身。”明朝考課獎懲，注意將職務繁簡、稱職與否、有無過失結合起來考核，而定升降獎懲，有相當的合理性。明太祖在獎懲考課各等官吏方面，還有自己的創造，據《明會要》記載，他不僅嚴格規定，考課三等官吏中，“稱職者升，平常者復職，不稱職者降，貪污者付法司罪之”，還借布政使、知府朝覲之機，命其稱職者入宴賜坐，平常者宴而不坐，不稱職者“不預宴，序立于門”，以示揚善懲惡。洪武五年，明太祖“下詔有司考課”，有不力者，“立命黜之”，使朝野震驚，“守令畏法，潔己愛民”，“吏治澄清者百余年”。

二、當前公務員考核工作中存在的問題

時代在發展，社會在進步，現代社會中公務員考核工作的改革也在不斷的推進。從近幾年看，2006年8月，中組部印發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》；2006年10月，中國共產黨第十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，要“深化干部人事制度改革，認真實施體現科學發展觀要求的綜合考核評價辦法，把領導社會建設的績效列為考核內容，增強領導班子和領導干部統籌經濟社會發展的能力。”；2007年1月，中組部、人事部聯合印發了《公務員考核規定（試行）》。上述文件都在探索改革我國目前的公務員考核工作。究其原因，必然是由于當前的公務員考核工作還存在著這樣那樣的問題，如考核的指標不具體、不科學；考核的主體沒有分類；考核的“近因”效果明顯；考核中缺乏監督和反饋機制；考核結果運用不理想等。

（一）考核內容全面但無尺度

現今干部考核內容只有德、能、勤、績、廉五個方面的原則性規定，針對每一方面缺乏可測量的具體指標體系，沒有明確的尺度，往往導致考核工作主觀感性化，考核結果層次不明顯，缺乏說服力。

（二）考核主體缺乏層次區分

當前，考核主要采取民主測評、個別談話、查看資料等靜態考核方法，這些方法雖然簡單易行，但不能全方位、多角度對干部的職業道德品質、業務能力、作風表現等方面進行綜合測評。另外，無論考核哪種類型的領導班子和領導干部，都采取相同的方法，很少能根據領導班子的職能和領導干部的崗位職責，以及在考核中遇到的實際情況，進行方法調整，以至使考核材料“千人一面”，考核結果缺乏準確性。

（三）考核的“近因”效果明顯

當前，考核重視階段性考核但忽視日常性的動態考核。年度考核本應是針對全年工作情況的總結、評估，但由于缺乏對平時工作成績的記錄和臺賬式管理，往往使得測評時更多地憑借對被測評者近期表現情況或某件令人印象深刻的工作來判斷其優劣，而置規范管理、平日扎實工作等于不顧。這種考核容易造成不良導向，如追求轟動效應、爭做表面文章而工作不扎實，甚至產生大量的短期行為。

（四）考核的監督和反饋機制不健全

考核工作一般由各單位的人事部門組織開展，當前以年度考核為主的方式決定了不可能有專設的機構和專職人員負責考核，由于缺乏監督的主體，現有監督機制無法完全保障考核結果的準確和科學。同樣，沒有專職考核人員，也就導致了不可能將單位中所有考核對象的考核情況向個人進行詳盡的反饋，考核對象對自己在考核中暴露出來的問題和缺點茫然不知，使考核達不到教育幫助干部成長以促進工作的目的。

（五）考核結果的運用不理想

主要存在兩個問題：一是只重視利用考核結果選拔干部，調整班子，忽視運用考核結果加強對干部的教育、監督和管理。二是考核結果沒有完全與干部選拔任用、獎優罰劣結合起來。由于考核后缺乏對表現優秀、政績突出和正面典型的宣傳和對問題嚴重、影響惡劣的反面典型的剖析，沒有把考核結果與干部的獎懲和提拔降免真正掛起鉤來，導致考核成為無關被考核領導干部痛癢的形式，考核結果難以作為干部獎懲和升降的依據，使考核的作用發揮不夠明顯，這也是影響干部和群眾參與考核的積極性，導致一些干部考核工作走過場、質量不高的一個重要原因。

三、歷代考核制度對建立現代干部考核制度的啟示

中國沿革了近四千年的官吏考課制度是一筆寶貴的遺產，其中絕大部分被完整地保存了下來。雖然由于封建制度本身的局限性，使中國古代官吏考課中存在諸多問題，但其中的一些制度、方法和技術，今天看來還閃爍著不朽的光輝，還能給人以深刻的啟示。因此，我們必須取其精華，棄其糟粕，改進其不足，做到古為今用，指導當前建立體現科學發展觀的現代干部考核制度。

（一）科學制定考核標準，實行分層分類考核

按照唐制的“二十七最”理念，我們可以根據公務員所在單位的行政職能，分別制定出不同的考核內容和指標體系，按照德、能、勤、績、廉的總體框架和不同層次干部的素質要求，把構成這些標準的內容和影響這些標準的因素逐一排列起來，并逐項進行分解，成為看得見、摸得著的要素。在制定時應把握以下五個原則：

1.全面性原則。考核內容要涉及干部思想、作風、工作能力等方方面面，要選擇那些綜合性強、涵蓋面廣的指標，既注重近期任務，又要考慮長遠目標；既能體現顯績，又能挖掘潛績；既要突出重點，又要兼顧全局。

2.針對性原則。要根據不同類別、不同崗位、不同層次的干部所履行職責的不同，提出不同的考核要求。首先，要從干部的類別上來區分，如按照目前已經在深圳試點的公務員綜合管理類、行政執法類、專業技術類三類區分各自不同的考核指標；其次，要從干部的職務層次上區分，根據其所擔負責任的不同來劃分；再次，要從干部從事的崗位來區分，根據職位說明書或崗位職責的要求，確定具體標準。

3.突出重點原則。在建立考核指標時，在兼顧全局的同時，應根據職務和崗位的不同，注意點與面的結合，考慮指標的代表性，突出工作中的薄弱環節和重點、難點問題，不能片面求大求全。如對基層單位正職領導干部，要強調大局觀念、決策水平、民主作風等針對性較強的指標；對副職要重點考核分管工作任務、配合意識、工作思路、工作落實等指標；對業務一線干部的考核，要突出質量與效率、執行力等；對機關領導干部的評價應注重決策能力、授權能力、人事管理能力、組織協調能力、創新、民主意識等要素；對機關主任科員及以下干部應注重評價其職能管理水平、敬業精神以及高效的辦事能力、服務意識、機敏的反映能力和動手能力、相應的文化知識等。

4.定性與定量考核相結合的原則。要科學地劃分定性考核與定量考核的界線，充分發揮每一種模式的長處，不能盲目追求一概量化。首先，對干部的績效考核，能量化的要盡可能地量化。如在崗位責任制考核方面，在考核目標體系設置上，采取分級分類細化、量化的方法，按照責任輕重、任務多少，設置考核指標，確定合理分值。其次，對難以量化的內容，采取定性分析比較，劃出類別和檔次，再以按檔賦分的辦法進行。

5.可比性原則。一方面，要具有一定的橫向可比性，即不同部門干部績效考核結果的可比性，比如機關不同處室之間、機關與基層之間、基層與基層之間的可比性；另一方面，要具有縱向的可比性，即通過現任崗位干部與前任崗位干部績效對比，以反映干部績效的發展變化。

（二）科學設定考核的時間跨度，逐步推進定期考核與平時考核相輔相成

從歷史上看，西周時期即建立了月計（每月）、歲計（每年）、大計（每三年）三種不同時間跨度的考核體系，以后各朝代多以一年小考、三年中考、九年大考作為考核周期，而宋朝出現的磨勘法和明朝應用的考滿法則開始對官員任期內的表現進行考核，類似我們現在的任職試用期考核，這是對定期考核的一種有益補充。從當前考核工作來看，堅持平時考核與定期考核相結合的原則，是提高考核準確性和全面性的有效途徑。年度考核工作不能畢其功于一役，僅僅依靠集中考核是不夠的，必須注重平時的考核。因為，每次考核都要有一定的時間要求，從組織部門的力量配備及接觸面看，集中考核難免會有一定的局限性。除了在集中考核時擴大考核渠道、吸取更多干部群眾參與、多方面了解情況外，還要注意平時收集和積累情況，或建立以客觀事實為主的工作記錄，或建立干部實績檔案和階段任務綜合統計制度，或通過對某些活動的直接參與和了解，或采取收集信訪、紀檢監察等部門的反映等辦法，增強對干部的平時了解和考核。平時考核可以為定期考核積累材料，提供情況，有助于我們全面、歷史地評價干部；而定期考核則可以充分利用平時考核的基礎材料，使對干部的分析評價更客觀、更準確。

（三）科學建立考核結果運用體系，發揮考核工作的導向作用

蘇洵曾經說過：“夫有官必有課，有課必有賞罰。有官而無課，是無官也；有課而無賞罰，是無課也。”也就是說，干部考核工作的核心，是對考核結果的正確運用，確立“憑實績用干部”的選人用人導向，借此引導干部樹立正確的政績觀。從實際工作來看，《公務員考核規定（試行）》中已經把考核結果的運用與獎懲等人事管理手段相掛鉤，但是實踐效果并不理想，特別是在“基本稱職”和“不稱職”等次的使用上，出于種種考慮，對于平常表現不佳的人員，除非出現“一票否決”的重大情況，否則各單位輕易不會將其定為“稱職”以下等次。產生這種情況的原因很多，但筆者認為，最重要的一點是與現行考核等次設計較少、層次區分過于明顯有著直接的關系。唐朝的“四善二十七最”考核法曾經將考核等次定為九等，每一等次都對應一定的獎罰條款，使得領導在使用等次上有著很大的靈活性，更易于通過確定考核等次區分人員工作水平的優劣。除此之外，建立考核結果運用體系，還應做好以下三個方面的工作。

1.把考評結果作為干部提拔任用和調整交流的重要依據。把干部考核評價體系與干部任期制、辭職制、調整不勝任現職干部的辦法、交流輪崗及后備干部培養等有機結合，并根據不同的考評結果，采取相應的措施。對考評優秀的，一般予以選拔任用、轉任重要領導崗位；對基本稱職的，實行談話誡勉，是后備干部的調整出后備干部隊伍；對不稱職的，予以調整交流、降職或免職。

2.把考評結果作為評優評先的主要依據。堅持精神獎勵與物質獎勵相結合的方法，進一步調動干部的積極性、創造性，激發干部的工作熱情。

3.把考核評價結果作為干部教育與加強管理的重要方向。及時將干部的考核結果和評議情況向干部所在班子及個人進行反饋，使每位干部對自己的工作業績、群眾公認度、存在的問題有一個正確的認識，并通過民主生活會、開展談心活動，相互剖析，增強團結，形成合力。同時，還要根據考核評價的結果，找出干部知識、經驗、修養等方面存在的共性問題，作為干部教育培訓的主要方向，達到不斷提高領導干部素質和能力的目的。

以史為鑒，可以明智。但是，再好的制度規定也需要人來執行，現代考核制度需要現代化的人才來探索、建立和實施，因此，提高考核工作者的素質，設立專業的考核機構是搞好考核工作的重中之重。可以想象，隨著社會的發展，總有一天，將會由人民群眾或非政府組織來擔當公務員考核的主體，從而使考核結果更具公信力。

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[責任編輯 柯 黎]