問題官員復(fù)出現(xiàn)象分析

摘 要：隨著“問責(zé)風(fēng)暴”的掀起，越來越多的官員因各種原因被問責(zé)，但很多被問責(zé)官員卻在短時(shí)間內(nèi)悄然復(fù)出，既沒公示也未聽取群眾意見，引起社會(huì)普遍質(zhì)疑，產(chǎn)生了諸多消極影響。這與我國(guó)行政文化、行政制度中存在的缺陷密不可分。必須通過調(diào)試行政文化，完善用人制度、問責(zé)制度和監(jiān)督機(jī)制，解決問題官員復(fù)出中存在的弊病。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栴}官員；復(fù)出；問責(zé)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）35-0239-02

一、問題官員復(fù)出現(xiàn)象概述

對(duì)于問題官員及其復(fù)出，沒有明確概念，本文做出如下界定。問題官員主要包括兩種情況：第一種是自身確實(shí)犯錯(cuò)誤的官員，包括以權(quán)謀私、貪污腐化而被制裁和因自身工作失誤被問責(zé)的官員。第二種是自身沒有直接錯(cuò)誤，但因制度設(shè)計(jì)而被問責(zé)的官員。譬如，出現(xiàn)重大公共危機(jī)事件時(shí)，一些主管官員，雖不是直接責(zé)任人，但因負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而被問責(zé)。問題官員復(fù)出是指被問責(zé)的官員，在免職或降職后，重新任職的狀況。筆者主要關(guān)注的是問題官員在沒有公開、合理程序的情況下，未征求社會(huì)、民眾意見悄然復(fù)出的現(xiàn)象。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，廣大網(wǎng)民以前所未有的熱情參與政治、監(jiān)督政府行為。在廣大公眾的助推下，“問責(zé)風(fēng)暴”掀起，各級(jí)官員被問責(zé)的情況越來越多。然而，就在廣大民眾拍手稱快時(shí)，很多被問責(zé)官員很快重新復(fù)出，或官?gòu)?fù)原職，或異地任職，有的甚至提拔重用，令人愕然。問題官員復(fù)出之所以引起爭(zhēng)議，不在于該不該復(fù)出，而在于一些地方對(duì)問題官員復(fù)出采取的不當(dāng)做法。從媒體曝光的案例看，復(fù)出官員大多是在公眾不知情的情況下悄然復(fù)出的，公眾僅能看到復(fù)出結(jié)果。而有關(guān)部門對(duì)此或是默不做聲，或是以符合有關(guān)規(guī)定等說詞模糊解釋，但究竟是哪些規(guī)定，規(guī)定內(nèi)容是什么并如何遵循的沒有明確說明。因此，打著有關(guān)規(guī)定的旗號(hào)，問題官員的復(fù)出往往如魔術(shù)般神奇[1]。高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出，復(fù)出過快，程序不透明，缺乏令人信服的依據(jù)和民意支持，這樣的復(fù)出難以服眾。

二、問題官員復(fù)出現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

（一）傳統(tǒng)行政文化的弊端

首先，傳統(tǒng)文化中的人治思想導(dǎo)致“人情風(fēng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，搞人情交易和裙帶關(guān)系，混淆公私，官官相護(hù)。問題官員往往是由上級(jí)官員提拔和推薦的，未經(jīng)法定程序，而是通過官場(chǎng)關(guān)系復(fù)出的。其次，傳統(tǒng)行政文化的封閉性和排他性，導(dǎo)致問題官員復(fù)出過程中政府缺少與社會(huì)的溝通，問題官員在公眾不知情的情況下悄然復(fù)出，政府透明度低，社會(huì)成員參政議政渠道不暢，無法形成有效的社會(huì)監(jiān)督。再次，受傳統(tǒng)行政文化影響，行政工作中形式主義比較嚴(yán)重，各種制度多注重于形式，缺少詳細(xì)嚴(yán)密的內(nèi)容，導(dǎo)致實(shí)踐中容易出現(xiàn)漏斗。如《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》在官員任免等規(guī)定上缺乏具體規(guī)范，為不合理的悄然復(fù)出提供了可乘之機(jī)。最后，很多官員官本位思想嚴(yán)重，權(quán)力運(yùn)行以“官”的利益為出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)官員隊(duì)伍利益，樂于幫助問題官員隨意復(fù)出。

（二）制度層面的缺陷

1.用人制度存在缺陷

首先，用人制度不完善，程序不明確。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》第十六條規(guī)定，受調(diào)離崗位處理的，一年內(nèi)不得提拔；引咎辭職和受責(zé)令辭職、免職處理的，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩年內(nèi)不得提拔；受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提拔；同時(shí)受到紀(jì)律處分的，按照影響期長(zhǎng)執(zhí)行。雖規(guī)定官員復(fù)出期限，但對(duì)什么情況下可以復(fù)出，通過何種程序復(fù)出沒有確切規(guī)定，彈性和隨意性過大。其次，存在用人專制現(xiàn)象。某些地方領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)攬用人大權(quán)，不經(jīng)正規(guī)程序任用官員，導(dǎo)致未經(jīng)過合法程序復(fù)出情況出現(xiàn)。以山西省洪洞縣原副縣長(zhǎng)王振俊復(fù)出為例，該縣縣委組織部部長(zhǎng)郭景旭認(rèn)為“不用王是浪費(fèi)人才”，于是王振俊很快復(fù)出。問題官員在這種領(lǐng)導(dǎo)的肯定下迅速?gòu)?fù)出，說明官員個(gè)人權(quán)力凌駕于法律和公民利益之上。

2.行政問責(zé)制度不夠完善

首先，問責(zé)主體單一。現(xiàn)有問責(zé)主體主要是主管單位，人大代表、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和公民問責(zé)力量過低。這種狀況下，某些部門為了團(tuán)體利益，易在問責(zé)中降低處罰，這為官員復(fù)出留下后路。其次，問責(zé)方式不夠明確嚴(yán)厲。目前行政問責(zé)方式有責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職，但各適用于何種情況不夠明確。即使最嚴(yán)厲的辭職和免職，也僅規(guī)定一年內(nèi)不得擔(dān)任與原職務(wù)相當(dāng)職務(wù)，不夠嚴(yán)厲，導(dǎo)致問責(zé)制威懾力不足。再次，責(zé)任劃分不明確。官員一般具有黨員、行政官員、人大代表或政協(xié)委員等多重身份，不同的法律身份承擔(dān)不同責(zé)任，當(dāng)責(zé)任重疊時(shí)，在沒有明確法律規(guī)定時(shí)，往往造成官員承擔(dān)責(zé)任時(shí)避重就輕，難以承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，也為官員的復(fù)出埋下伏筆。最后，缺乏官員復(fù)出的詳細(xì)規(guī)定。該不該復(fù)出？多長(zhǎng)時(shí)間什么條件復(fù)出？什么程序復(fù)出？這些問題都缺乏詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致問題官員復(fù)出缺乏約束。

3.監(jiān)督制度不完善

首先，監(jiān)督制度內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，失去了操作性和有效性。如監(jiān)督法中雖明確規(guī)定人大、人民群眾擁有監(jiān)督權(quán)，但事實(shí)上他們的權(quán)力卻得不到有效保障，難以貫徹落實(shí)。其次，對(duì)問題官員復(fù)出前后的一系列問題缺乏監(jiān)督體系，更沒有配套的實(shí)施細(xì)則，致使原則性的、粗線條的規(guī)定多，量化的、具體的規(guī)定少。再次，對(duì)監(jiān)督制度的實(shí)行缺乏有效的檢查機(jī)制，使一些監(jiān)督制度難以落到實(shí)處。最后，也是最重要一點(diǎn)，目前的監(jiān)管都是自身內(nèi)部監(jiān)管，專門的監(jiān)管部門執(zhí)行力，不強(qiáng)異體監(jiān)督力弱。

三、解決問題官員復(fù)出現(xiàn)象的對(duì)策

（一）行政文化的調(diào)試

第一，落實(shí)行政法治思想。法律及其運(yùn)行和遵守應(yīng)是穩(wěn)定和連續(xù)，通過良好的立法、執(zhí)法和守法，提高行政人員依法行政的觀念和能力，將法治思想轉(zhuǎn)化為人們的內(nèi)在理念，用人人平等的法治文化替代人治文化。通過行政政府的實(shí)現(xiàn)，保證被問責(zé)官員復(fù)出的各個(gè)環(huán)節(jié)都要依法進(jìn)行，減少人為干擾。第二，加強(qiáng)行政公開文化建設(shè)，避免官員復(fù)出的暗箱操作。首先，完善政府公開的法律制度建設(shè)。雖然2008年施行了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，但其中許多規(guī)定比較籠統(tǒng)。只有進(jìn)一步細(xì)化，并完善相關(guān)制度建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開進(jìn)程，才能更好地接受各方面監(jiān)督，避免被問責(zé)官員悄然復(fù)出現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，要增強(qiáng)公眾參政的熱情與能力，通過群體性力量整合，促進(jìn)政府政務(wù)公開，加強(qiáng)對(duì)官員復(fù)出監(jiān)督。最后，要增強(qiáng)大眾傳播媒介獲取政府信息的能力，并保證其獨(dú)立性，加強(qiáng)新聞媒介對(duì)官員復(fù)出的報(bào)道和監(jiān)督。第三，貫徹實(shí)事求是思想。加強(qiáng)思想政治教育，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)體制，改變機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事現(xiàn)象。完善工作機(jī)制，以長(zhǎng)遠(yuǎn)政績(jī)考評(píng)為升遷依據(jù)。建立完善具體的規(guī)章制度，確保工作的有章可循。第四，樹立公民本位的行政理念。問題官員頻繁悄然復(fù)出，踐踏了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不符合公民本位的行政理念。地方政府應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，拋棄“政府本位”觀念，樹立“公民本位”理念，把公民需求放在首要位置，以實(shí)現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，確保公眾意志在政治生活中得以體現(xiàn)并發(fā)揮主導(dǎo)作用。在問題官員復(fù)出上，要充分了解征求公眾意見，以公民評(píng)價(jià)為決定問題官員能否復(fù)出、如何復(fù)出的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）問題官員復(fù)出制度和程序上的完善

1.完善用人制度、規(guī)范用人之責(zé)

首先，細(xì)化用人規(guī)定。減少用人制度中含糊其辭的內(nèi)容，對(duì)官員任用條件、時(shí)間要求、程序要求、公式要求等詳細(xì)規(guī)定，增強(qiáng)制度的可操作性。同時(shí)進(jìn)一步落實(shí)全程記實(shí)、有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、任職備案等配套措施，盡可能全程記錄官員任用的情況，嚴(yán)格報(bào)告制度，加強(qiáng)實(shí)地審核，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。其次，從官員選拔、考核、問責(zé)、問責(zé)后復(fù)出的過程中要建立清晰程序，有用人權(quán)的官員只能按程序辦事，減少其自由隨意和專斷。再次，完善責(zé)任追究制度，明確干部選拔任用工作中的具體責(zé)任，對(duì)違規(guī)用人、用人專制的官員要嚴(yán)懲不貸，杜絕出了問題無人負(fù)責(zé)、無法追究的情況發(fā)生。最后，建立完善的官員復(fù)出制度。在官員處分上，嚴(yán)格照法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，為是否允許復(fù)出及怎樣復(fù)出奠定基礎(chǔ)。通過建立健全跟蹤考評(píng)機(jī)制，對(duì)問題官員去職后的表現(xiàn)進(jìn)行記錄。實(shí)績(jī)突出者，在符合一定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以恢復(fù)職務(wù)或轉(zhuǎn)任其他崗位。復(fù)出程序要公開、透明，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒介公布，讓公眾知曉復(fù)出理由、擬復(fù)出職位等情況，征求公眾的意見，并將民眾意見作為最終決定的主要依據(jù)。

2.完善行政問責(zé)制度

首先，界定問責(zé)內(nèi)容和程序，推進(jìn)行政問責(zé)法制化。對(duì)官員問責(zé)的事由、內(nèi)容和依據(jù)，要以規(guī)范的列舉形式予以表達(dá)，以法律予以公布，將問責(zé)進(jìn)一步具體化、公開化，杜絕問責(zé)中的主觀隨意和不徹底。要不斷修正行政訴訟、行政復(fù)議和信訪舉報(bào)制度，完善信息公開法、輿論監(jiān)督法等相關(guān)法律法規(guī)，建構(gòu)起廉價(jià)高效的問責(zé)保障機(jī)制。完善問責(zé)程序，形成包括問責(zé)主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、范圍和問責(zé)救濟(jì)在內(nèi)的，全面并切合實(shí)際的問責(zé)法律制度體系，引導(dǎo)行政問責(zé)從權(quán)力問責(zé)走向制度問責(zé)，以防止出現(xiàn)逃避、減輕責(zé)任情況，導(dǎo)致短期內(nèi)迅速?gòu)?fù)出。同時(shí)，加大問責(zé)力度，強(qiáng)化問責(zé)效果。目前對(duì)問責(zé)官員的處罰力度總體上是較輕的，如上文提到的“被引咎辭職、責(zé)令辭職和免職的官員在一年內(nèi)不得擔(dān)任與原職位相當(dāng)?shù)穆毼弧保荒甑膯栘?zé)期限很難產(chǎn)生懲戒效果，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)問責(zé)期限；對(duì)錯(cuò)誤較嚴(yán)重、民憤較大、影響惡劣的官員，應(yīng)規(guī)定不得重新任用，才能起到威懾作用。其次，加強(qiáng)異體問責(zé)力度。應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表、司法機(jī)關(guān)特別是新聞媒體、公民及社會(huì)團(tuán)體的問責(zé)作用；明確異體問責(zé)的范圍、程序、方式和保證效力措施，根據(jù)問責(zé)事項(xiàng)，明確規(guī)定誰問、問誰、答復(fù)時(shí)限、處理過程等問題，確保異體問責(zé)作用的發(fā)揮。這樣，不僅有利于保證官員處分的合理化，也為官員能否復(fù)出提供合理依據(jù)。

3.完善官員復(fù)出的監(jiān)督機(jī)制

首先，健全監(jiān)督制度、提高配套性，細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)可執(zhí)行性。其次，整合各監(jiān)督力量，加強(qiáng)立法的保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)人大、民眾、新聞媒體的監(jiān)督作用。再次，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督制度的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)的關(guān)聯(lián)，及時(shí)更新監(jiān)督制度的內(nèi)容，使其更加貼合實(shí)際，增強(qiáng)其操作性和有效性。最后，最重要的是監(jiān)督應(yīng)該是貫穿始終的，從問責(zé)初到問責(zé)后直至復(fù)出的整個(gè)過程都應(yīng)有明確的監(jiān)督機(jī)制，完善相關(guān)監(jiān)督條例，成為一個(gè)體系。