問題官員復出現象分析

摘 要：隨著“問責風暴”的掀起，越來越多的官員因各種原因被問責，但很多被問責官員卻在短時間內悄然復出，既沒公示也未聽取群眾意見，引起社會普遍質疑，產生了諸多消極影響。這與我國行政文化、行政制度中存在的缺陷密不可分。必須通過調試行政文化，完善用人制度、問責制度和監督機制，解決問題官員復出中存在的弊病。

關鍵詞：問題官員；復出；問責

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0239-02

一、問題官員復出現象概述

對于問題官員及其復出，沒有明確概念，本文做出如下界定。問題官員主要包括兩種情況：第一種是自身確實犯錯誤的官員，包括以權謀私、貪污腐化而被制裁和因自身工作失誤被問責的官員。第二種是自身沒有直接錯誤，但因制度設計而被問責的官員。譬如，出現重大公共危機事件時，一些主管官員，雖不是直接責任人，但因負領導責任而被問責。問題官員復出是指被問責的官員，在免職或降職后，重新任職的狀況。筆者主要關注的是問題官員在沒有公開、合理程序的情況下，未征求社會、民眾意見悄然復出的現象。近年來，隨著互聯網的普及，廣大網民以前所未有的熱情參與政治、監督政府行為。在廣大公眾的助推下，“問責風暴”掀起，各級官員被問責的情況越來越多。然而，就在廣大民眾拍手稱快時，很多被問責官員很快重新復出，或官復原職，或異地任職，有的甚至提拔重用，令人愕然。問題官員復出之所以引起爭議，不在于該不該復出，而在于一些地方對問題官員復出采取的不當做法。從媒體曝光的案例看，復出官員大多是在公眾不知情的情況下悄然復出的，公眾僅能看到復出結果。而有關部門對此或是默不做聲，或是以符合有關規定等說詞模糊解釋，但究竟是哪些規定，規定內容是什么并如何遵循的沒有明確說明。因此，打著有關規定的旗號，問題官員的復出往往如魔術般神奇[1]。高調問責，低調復出，復出過快，程序不透明，缺乏令人信服的依據和民意支持，這樣的復出難以服眾。

二、問題官員復出現象產生的原因分析

（一）傳統行政文化的弊端

首先，傳統文化中的人治思想導致“人情風”現象嚴重，搞人情交易和裙帶關系，混淆公私，官官相護。問題官員往往是由上級官員提拔和推薦的，未經法定程序，而是通過官場關系復出的。其次，傳統行政文化的封閉性和排他性，導致問題官員復出過程中政府缺少與社會的溝通，問題官員在公眾不知情的情況下悄然復出，政府透明度低，社會成員參政議政渠道不暢，無法形成有效的社會監督。再次，受傳統行政文化影響，行政工作中形式主義比較嚴重，各種制度多注重于形式，缺少詳細嚴密的內容，導致實踐中容易出現漏斗。如《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用條例》在官員任免等規定上缺乏具體規范，為不合理的悄然復出提供了可乘之機。最后，很多官員官本位思想嚴重，權力運行以“官”的利益為出發點，維護官員隊伍利益，樂于幫助問題官員隨意復出。

（二）制度層面的缺陷

1.用人制度存在缺陷

首先，用人制度不完善，程序不明確。如《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》第十六條規定，受調離崗位處理的，一年內不得提拔；引咎辭職和受責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔；受到降職處理的，兩年內不得提拔；同時受到紀律處分的，按照影響期長執行。雖規定官員復出期限，但對什么情況下可以復出，通過何種程序復出沒有確切規定，彈性和隨意性過大。其次，存在用人專制現象。某些地方領導獨攬用人大權，不經正規程序任用官員，導致未經過合法程序復出情況出現。以山西省洪洞縣原副縣長王振俊復出為例，該縣縣委組織部部長郭景旭認為“不用王是浪費人才”，于是王振俊很快復出。問題官員在這種領導的肯定下迅速復出，說明官員個人權力凌駕于法律和公民利益之上。

2.行政問責制度不夠完善

首先，問責主體單一。現有問責主體主要是主管單位，人大代表、司法機關、新聞媒體和公民問責力量過低。這種狀況下，某些部門為了團體利益，易在問責中降低處罰，這為官員復出留下后路。其次，問責方式不夠明確嚴厲。目前行政問責方式有責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職和免職，但各適用于何種情況不夠明確。即使最嚴厲的辭職和免職，也僅規定一年內不得擔任與原職務相當職務，不夠嚴厲，導致問責制威懾力不足。再次，責任劃分不明確。官員一般具有黨員、行政官員、人大代表或政協委員等多重身份，不同的法律身份承擔不同責任，當責任重疊時，在沒有明確法律規定時，往往造成官員承擔責任時避重就輕，難以承擔應有的責任，也為官員的復出埋下伏筆。最后，缺乏官員復出的詳細規定。該不該復出？多長時間什么條件復出？什么程序復出？這些問題都缺乏詳細規定，導致問題官員復出缺乏約束。

3.監督制度不完善

首先，監督制度內容與現實脫節，失去了操作性和有效性。如監督法中雖明確規定人大、人民群眾擁有監督權，但事實上他們的權力卻得不到有效保障，難以貫徹落實。其次，對問題官員復出前后的一系列問題缺乏監督體系，更沒有配套的實施細則，致使原則性的、粗線條的規定多，量化的、具體的規定少。再次，對監督制度的實行缺乏有效的檢查機制，使一些監督制度難以落到實處。最后，也是最重要一點，目前的監管都是自身內部監管，專門的監管部門執行力，不強異體監督力弱。

三、解決問題官員復出現象的對策

（一）行政文化的調試

第一，落實行政法治思想。法律及其運行和遵守應是穩定和連續，通過良好的立法、執法和守法，提高行政人員依法行政的觀念和能力，將法治思想轉化為人們的內在理念，用人人平等的法治文化替代人治文化。通過行政政府的實現，保證被問責官員復出的各個環節都要依法進行，減少人為干擾。第二，加強行政公開文化建設，避免官員復出的暗箱操作。首先，完善政府公開的法律制度建設。雖然2008年施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但其中許多規定比較籠統。只有進一步細化，并完善相關制度建設，推進政府信息公開進程，才能更好地接受各方面監督，避免被問責官員悄然復出現象出現。其次，要增強公眾參政的熱情與能力，通過群體性力量整合，促進政府政務公開，加強對官員復出監督。最后，要增強大眾傳播媒介獲取政府信息的能力，并保證其獨立性，加強新聞媒介對官員復出的報道和監督。第三，貫徹實事求是思想。加強思想政治教育，優化領導體制，改變機構臃腫，人浮于事現象。完善工作機制，以長遠政績考評為升遷依據。建立完善具體的規章制度，確保工作的有章可循。第四，樹立公民本位的行政理念。問題官員頻繁悄然復出，踐踏了公眾的知情權和監督權，不符合公民本位的行政理念。地方政府應以科學發展觀為指導，拋棄“政府本位”觀念，樹立“公民本位”理念，把公民需求放在首要位置，以實現公眾利益為目標，確保公眾意志在政治生活中得以體現并發揮主導作用。在問題官員復出上，要充分了解征求公眾意見，以公民評價為決定問題官員能否復出、如何復出的主要標準。

（二）問題官員復出制度和程序上的完善

1.完善用人制度、規范用人之責

首先，細化用人規定。減少用人制度中含糊其辭的內容，對官員任用條件、時間要求、程序要求、公式要求等詳細規定，增強制度的可操作性。同時進一步落實全程記實、有關事項報告、任職備案等配套措施，盡可能全程記錄官員任用的情況，嚴格報告制度，加強實地審核，強化監督檢查。其次，從官員選拔、考核、問責、問責后復出的過程中要建立清晰程序，有用人權的官員只能按程序辦事，減少其自由隨意和專斷。再次，完善責任追究制度，明確干部選拔任用工作中的具體責任，對違規用人、用人專制的官員要嚴懲不貸，杜絕出了問題無人負責、無法追究的情況發生。最后，建立完善的官員復出制度。在官員處分上，嚴格照法律法規和相關規定執行，為是否允許復出及怎樣復出奠定基礎。通過建立健全跟蹤考評機制，對問題官員去職后的表現進行記錄。實績突出者，在符合一定標準的情況下，可以恢復職務或轉任其他崗位。復出程序要公開、透明，通過網絡、報紙等媒介公布，讓公眾知曉復出理由、擬復出職位等情況，征求公眾的意見，并將民眾意見作為最終決定的主要依據。

2.完善行政問責制度

首先，界定問責內容和程序，推進行政問責法制化。對官員問責的事由、內容和依據，要以規范的列舉形式予以表達，以法律予以公布，將問責進一步具體化、公開化，杜絕問責中的主觀隨意和不徹底。要不斷修正行政訴訟、行政復議和信訪舉報制度，完善信息公開法、輿論監督法等相關法律法規，建構起廉價高效的問責保障機制。完善問責程序，形成包括問責主體、標準、程序、范圍和問責救濟在內的，全面并切合實際的問責法律制度體系，引導行政問責從權力問責走向制度問責，以防止出現逃避、減輕責任情況，導致短期內迅速復出。同時，加大問責力度，強化問責效果。目前對問責官員的處罰力度總體上是較輕的，如上文提到的“被引咎辭職、責令辭職和免職的官員在一年內不得擔任與原職位相當的職位”，一年的問責期限很難產生懲戒效果，應適當延長問責期限；對錯誤較嚴重、民憤較大、影響惡劣的官員，應規定不得重新任用，才能起到威懾作用。其次，加強異體問責力度。應強化各級人民代表大會及其代表、司法機關特別是新聞媒體、公民及社會團體的問責作用；明確異體問責的范圍、程序、方式和保證效力措施，根據問責事項，明確規定誰問、問誰、答復時限、處理過程等問題，確保異體問責作用的發揮。這樣，不僅有利于保證官員處分的合理化，也為官員能否復出提供合理依據。

3.完善官員復出的監督機制

首先，健全監督制度、提高配套性，細化規定，增強可執行性。其次，整合各監督力量，加強立法的保護，真正實現人大、民眾、新聞媒體的監督作用。再次，進一步加強監督制度的內容和現實的關聯，及時更新監督制度的內容，使其更加貼合實際，增強其操作性和有效性。最后，最重要的是監督應該是貫穿始終的，從問責初到問責后直至復出的整個過程都應有明確的監督機制，完善相關監督條例，成為一個體系。