論信訪制度的完善

摘 要：信訪制度在現實生活中發揮著重要功能，但隨著社會發展帶來利益沖突的加劇，信訪制度的實施陷入了困境：信訪激烈程度上升，非制度化的信訪增多，信訪機構之間相互推諉，地方政府“截訪”和打擊報復等問題凸顯。就此，通過分析這些問題的根源，提出針對性的解決對策。

關鍵詞：信訪；信訪部門；信訪制度；公民參與

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0254-02

信訪制度是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級具有領導、監督和管理職能的國家部門、黨的機構及其領導人反映情況，提出申訴、控告和檢舉或者投訴請求，依法由其他具有法定職能的機關處理的過程中所形成的一套交往規則，它對以信訪人和信訪機關為代表的信訪關系雙方在信訪活動中各自的行為都具有約束和規范作用 [1] 。作為一項具有中國特色的政治制度，信訪制度在現實生活中發揮著重要的權利保障、權力監督、利益表達以及糾紛解決的功能。但伴隨著中國經濟迅速發展所帶來的利益沖突的加劇、體制轉軌時期特有的規則缺失所引起的腐敗、社會不公等現象的出現，信訪制度的實施陷入了困境。

一、信訪制度存在的問題

（一）我國信訪制度存在的問題

1.信訪總量雖然有所下降，但激烈程度上升

國家信訪局對2010年的信訪成果總結為“三個下降，一個好轉”，即信訪總量下降，集體上訪下降，初信初訪量下降，信訪秩序好轉。但是在信訪總量下降的同時，激烈程度卻在上升。在信訪工作中，通常用來信和來訪的比例即“信訪比”來評價激烈度，這一比例與較過去有所提高，反映社會矛盾的加劇。

2.非制度化的信訪增多

非制度化的信訪主要表現為：集體上訪、重復上訪、越級上訪。集體上訪，在同一信訪事件中具有多個（5個以上）信訪人共同信訪行為。2003年，全國信訪部門共接待集體上訪31.5萬批次，712萬人次，分別比上年上升了41％和44.8％，其中50人以上的集體訪批次和人次分別比上年上升33.3％和39％，單批集體訪人數達800余人，創單批次進京上訪人數的最高記錄[2]。據統計，尤其在市一級，大規模的集體訪已占群眾集體上訪總人數的一半，占信訪總量的三分之一強，其已經越來越成為群眾信訪的主要方式[3]。重復上訪是指信訪人就同一問題反復在不同部門上訪，以引起信訪機構重視的行為。現在每年的上訪案件中有相當一部分是重復上訪。過去由于交通狀況、利益涉及面等原因，群眾上訪往往就地、就近，以到縣、市上訪為主。近年來，隨著中央對信訪日益重視、交通狀況改善以及媒體輿論的渲染等，上訪群眾往往舍近求遠、從基層到中央的信訪量呈“倒金字塔”結構。據國家信訪局統計，2003年，國家信訪局受理群眾信訪量比上年增長14％，其中，受理群眾來信增長10.7％，受理群眾來訪批次、人次分別增長20.6％和29.9％；而地級信訪局受理群眾信訪量僅增長0.3％，縣級甚至下降2.4％[4]。

3.信訪機構之間相互推諉

現行的信訪機構龐雜繁多，歸口不一，造成了信訪受理上的人為模糊。許多信訪機構之間的責權不明確，信訪機構之間相互推諉塞責，增加信訪人的信訪難度。于建嶸等對632位進京上訪農民的調查結果顯示，他們走訪的部門平均在6個以上，最多的達到18個。

4.地方政府“截訪”和打擊報復

一些地方官員為維護個人或部門私利，防止地方問題通過信訪渠道被上級知曉，采用“堵、截、卡”的辦法來阻止群眾上訪。國家信訪局的門外就有許多的“截訪者”，他們一般是地方派往北京的公安人員，為了不引起警覺，他們一般身著便衣，采用試探、誘引和威逼的方法把上訪者帶走。于建嶸和他的6人課題組曾于2004年5月至10月展開過迄今國內最大規模的針對上訪人群的專項調查。對于632位進京上方農民的調查結果顯示，55.4％的上訪者因上訪被抄家或沒收財務，53.6％的上訪者因上訪被一些干部指使的人打擊報復[5]。

二、信訪制度存在問題的根源

（一）過分強調信訪責任制

推行信訪責任制在追究相關領導瀆職、失職責任方面起到了一定的作用，但在基層的實際操作與制度設計的初衷卻常常發生背離。比如，“信訪納入公務員考核體系”變成了：各級黨政領導成為信訪直接責任人，轄區內訪民進京上訪次數與領導的烏紗帽直接掛鉤，信訪責任追究制最終演變成了上級對基層低信訪低指標甚至零指標的要求。迫使地方政府采取各種措施，減少信訪量，提高政績。這雖在一定程度上減少了信訪總量，但很多矛盾只是暫時壓制，一旦爆發就會很激烈。

（二）我國的信訪機構缺乏足夠的獨立性

我國的信訪部門作為黨和政聯合設立機構，很大程度上只是一個接受和轉發信息的部門，沒有解決問題的權能，所以信訪案件最終解決到什么程度，只能取決于具體政府職能部門。有資料顯示，每年信訪部門直接查辦的案件只占信訪總量的5％，而大量信訪問題，80%都和政策、政府利益有關，各級職能部門間往往職責、利益糾纏不清，再加上沒有監督機制來約束，造成多數問題不了了之。

（三）信訪工作缺乏廣泛的公民參與

雖然民主行政理論一再強調公民參與的重要性，認為公民參與可以解決政府與民眾的沖突，提高政府的行政能力，但現階段的信訪工作卻沒有讓公民參與其中，更沒有把公民對政府回應的滿意度作為評價政府工作的標準，所以，不能持續追蹤政府部門對問題的解決和回應。

（四）信訪機構缺乏統一的協調處理機制

現行的信訪制度是一個機構重疊、條塊分割、歸口不一的多元組織體系。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及相關職能部門，均設有信訪機構。信訪部門眾多，而不能形成統一的協調機制，沒有統一的處理程序，致使許多案件只能在上下級或部門之間流轉，卻找不到相關責任主體，使得公民的請求不能得到及時有效地解決。

三、完善信訪制度的對策

（一）加強法治宣傳，樹立正確的信訪觀念

信訪中，很大一部分是因為群眾不理解政府的有關政策，造成重復上訪、暴力上訪等。這就需要接待信訪的部門和人員對上訪者進行不斷的宣傳，講解相關政策，緩解群眾的不理解情緒，爭取把矛盾消除于萌芽之中。上訪群眾也要樹立正確的信訪觀念，聽從接訪人員的勸導，避免重復上訪和暴力上訪。

（二）完善信訪責任制

信訪案件，有很多是基層政府難以根本解決，大多數學者認為通過賦予基層更多的實權來解決這個問題，例如，遼寧省沈陽市推行“集權信訪”，就是將公安、法院、民政等19個部門的力量集中在一起，以“小政府”的強勢模式，來推動信訪案件的解決。要想減輕基層信訪的壓力，就應該不過分強調信訪責任制，不把信訪量與地方的政績和官員的考核相掛鉤，不搞信訪大排名。中國社科院學者于建嶸提出了“五不”，來給基層信訪減壓，即不搞排名、不搞信訪責任追究、不搞領導接訪、中央一級單位不再給下級開信訪移辦單、不限制公民越級上訪。

（三）增強信訪部門的獨立性，加大信訪部門的權能

首先，使其具有獨立身份，把信訪部門從其他的黨政機構中脫離出來，只有這樣信訪機構才能夠獨立解決問題；其次，要建立和加強其對相關部門的制約機制，使得信訪部門能夠及時有效地監督相關部門對信訪問題的解決和回應。

（四）引入公民參與和監督機制

可以制定追蹤制度，了解公民對政府的回應是否滿意。同時，還可以在信訪工作中加強信息公開，把政府的回應置于整個社會媒體和公眾的監督之下，從而加強社會對政府工作的監督。引入公民參與的最大價值在于把公民對政府回應的滿意度作為對政府工作的衡量標準，通過公民的評價和監督，使政府的運作避免或減少偏離民意的可能。例如淮安市通過一套軟件，將投訴、查詢、反饋、監督管理集于一體，對信訪案件進行跟蹤、協調和督辦。這樣大大提高了信訪工作的辦結率。

（五）建立完善統一的信訪接待和解決機制

首先，理順和規范信訪機構的組織體系，信訪部門成為一個身份獨立的垂直管理的機構，規范信訪部門的職責和功能，確定信訪部門的職權范圍。其次，規范信訪的處理程序，確立嚴格的辦事標準。我國現有的《信訪條例》己確立了許多行政信訪程序制度，如登記制度、交轉辦制度、督辦制度、聯席會議制度、信訪聽證制度、信訪問責制度等，這些制度在保護公民權利，監督國家機關及其工作人員的行為方面起著一定作用。但仍存在不足，如信訪機構監督權的保障缺乏細致規定，只有進一步完善相關制度，才能使信訪問題的處理程序更加規范。

（六）創新工作機制，構建網絡信訪平臺

隨著社會信息化的發展，許多信訪部門設置了網站，群眾通過網絡更便捷地反映問題，降低了信訪成本，加快了信訪速度。但受經濟條件和部分地方領導意識的約束，不少地方的信訪信息化水平較低。在很多信訪網站上，多是內容紀要，大小政策，沒有群眾和信訪部門的溝通窗口。為此，應該設立專門的溝通窗口，方便群眾反映問題；設置在線問答，為信訪人在提出信訪事項、查詢信訪事項的辦理情況提供便利。信訪機構應充分利用網絡資源。盡快建成全國互聯網絡，不僅可以方便群眾，還可以減少越級上訪人員數量，而且可以打破地方對上訪信息的壟斷，從而使得下情上達，使中央領導能很快掌握政策貫徹執行的情況和工作中存在的問題，增強決策的科學性、民主性。

參考文獻：

[1] 陳紅梅．解讀信訪制度[J]．學術界，2005，（6）：59—65.

[2] 應星，晉軍．集體上訪中的“問題化”過程[J]．清華社會學評論，2003，（4）：20.

[3] 章朝平．解決大規模集訪的法寶[J]．民情與信訪，2003，（5）：42.

[4] 王學軍．貫徹落實《信訪條例》的幾個問題[J]．瞭望，2006，（40）：8．

[5] 李秀平，呂娟．上訪：別樣的滋味[J]．法律與生活，2002，（8）：10.

[6] 于建嶸．中國信訪制度批判[J]．中國改革，2005，（2）：28.[責任編輯 海 川]