政府審計的社會需求均衡論分析

摘 要：政府審計工作開展30年來，經(jīng)歷了從起步到逐步完善的過程，經(jīng)歷了艱難的歷程。在此期間取得的成績與進(jìn)步有目共睹。但就目前看來，政府審計工作更多注重自身的發(fā)展建設(shè)，而忽視了民眾的需求與評價，從而使得對審計工作的輿論出現(xiàn)兩邊論：一部分是政府部門對審計工作成效的肯定，另一部分是公眾與部分學(xué)者的質(zhì)疑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生社會輿論的不均衡主要是需求不對稱所致。為此，將在體制改進(jìn)的基礎(chǔ)上給出相應(yīng)的協(xié)調(diào)建議，為審計工作全方位改進(jìn)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共受托責(zé)任；社會均衡；公眾滿意度

中圖分類號：F239.66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0154-02

一、政府審計的發(fā)展歷程

從1949年中華人民共和國成立到改革開放，我國一直未設(shè)立獨(dú)立的政府審計機(jī)關(guān)，而是賦予會計人員以監(jiān)督財政、財務(wù)收支的職權(quán)。1982年《中華人民共和國憲法》的頒布，正式確立了我國政府審計監(jiān)督制度。1983年，我國最高審計機(jī)關(guān)——中華人民共和國審計署正式成立。隨著1982年《憲法》的頒布，我國政府審計事業(yè)已經(jīng)走過了近30年的歷程。自國家實(shí)施政府審計至今，政府審計工作經(jīng)歷了由公共財政審計到政府績效審計，由封閉式審計到對外公告審計的轉(zhuǎn)變；政府審計工作由初步探索到適應(yīng)社會需求，由困難重重到如今的逐步完善，公共受托責(zé)任態(tài)勢表現(xiàn)得越發(fā)明顯；政府審計的受托服務(wù)與民眾的利益成正相關(guān)，不得不承認(rèn)政府審計工作在日趨完善。但在政府審計自我實(shí)現(xiàn)的同時，民眾調(diào)查的反饋意見卻不盡人意，在兩者之間尚未達(dá)到一種協(xié)調(diào)。

二、政府審計社會需求不均衡的成因

（一）審計發(fā)現(xiàn)的問題難免存在少報、瞞報情況

我國政府審計受本級人民政府制約較大，往往因干部任免受制于同級人民政府而無法擺脫地方政府干預(yù)。雙重領(lǐng)導(dǎo)的審計管理體制，難以回避的政府情結(jié)，使得審計部門無法有效的保障自身的獨(dú)立性。一方面，審計監(jiān)督得罪人，但又不能把所有的人全部得罪，在現(xiàn)行體制下的政府審計不得不考慮相關(guān)部門眾口鑠金的影響，審計部門也需要相關(guān)職能部門的大力支持。另一方面，同一個政府不同職能部門工作的人，有著較為復(fù)雜的個人情結(jié)，人與人之間互相聯(lián)系，審計過程中不可避免地存在“人情審計”、“暗箱審計”和“交易審計”等現(xiàn)象。特別是涉及利益或政治敏感問題，往往只能遷就變通，使得審計問題不能客觀、全面得到披露，從而喪失了審計最初的目的。公眾看到的都是加工過的信息，久而久之，公眾滿意度下降，對政府審計工作產(chǎn)生懷疑。

（二）審計處理力度不到位，效果沒讓民眾看見

近些年來，審計公告制確實(shí)取得了很大的成效，得到社會各界的認(rèn)可，但與此同時，仍存在一些問題。近些年的審計報告讓我們看到，許多部門都是屢查屢犯，同一問題在不同部門相繼出現(xiàn)。究其原因，主要是審計意見落實(shí)率不高，追蹤審計較少，對整改情況重視度不夠，沒有確切的審計意見落實(shí)制度。每年查處的問題有增無減，舊的問題仍有發(fā)生，新的問題相繼出現(xiàn)，從而使得民眾對政府審計工作效率產(chǎn)生質(zhì)疑。另一方面，從近些年的審計報告看，只對當(dāng)年審查出的問題做相應(yīng)的披露，卻不曾對每個問題的處理方式及處理結(jié)果、改進(jìn)成效做出披露。即使一些問題得到相應(yīng)的處理與整改，但效果也不能被民眾所知，使得信息在政府工作與民眾之間產(chǎn)生溝通障礙。民眾長期看不到成效，造成政府審計工作與民眾需求失衡。

（三）政府審計體制固有缺陷

體制決定著政府審計的運(yùn)行方式和特點(diǎn)。我國行政型審計體制是國家審計機(jī)關(guān)建立之初，根據(jù)《憲法》的規(guī)定和當(dāng)時國家政治體制特征、經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的，對當(dāng)時的審計發(fā)展起到較大的積極作用。但隨著政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，這種體制也逐漸呈現(xiàn)出很多弊端：

1.雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使政府審計不能全面發(fā)揮審計獨(dú)立性和審計監(jiān)督職能。由于本級政府任免審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，因此，即便查出了較大的問題，但考慮到各方面利弊關(guān)系，審計部門就會考慮敢不敢報告該問題，其中有些問題往往在審計部門內(nèi)部就規(guī)避掉了，即便報告了也難過政府控制關(guān)。因此，我們了解到的政府審計報告就可能是審批后的報告了。

2.審計管轄范圍中存在審計盲區(qū)。由于一部分中央所屬單位不屬地方審計機(jī)關(guān)管轄，在地縣的省直單位不屬地縣審計機(jī)關(guān)管轄，而上級審計機(jī)關(guān)又無暇顧及，導(dǎo)致了審計盲區(qū)的存在，存在潛在的舞弊和損失浪費(fèi)行為。另一方面，還有一些是地方審計機(jī)關(guān)特別是縣級審計機(jī)關(guān)無權(quán)審計的，最典型的如國稅、水利、電力、煙草等行業(yè)。最近查出的國家電力部門工資薪金嚴(yán)重違紀(jì)的問題就是如此。

3.審計透明度不高。雖然我國《審計法》規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”，但是，多年來，中央和地方審計機(jī)關(guān)查處的重大要案卻幾乎沒有在媒體面前曝光的，這些審計報告往往作為機(jī)密不見陽光。但凡民主政治的國家，都提倡勤政、廉政，陽光是最好的消毒劑，也是最有效的監(jiān)督，腐敗最怕陽光。因此，西方很多國家的審計報告都是置于規(guī)定的地方供公眾隨時查閱的。而我國國務(wù)院直接指揮政府審計工作，受托責(zé)任變成理論上受民眾委托，實(shí)質(zhì)受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，使得民眾對審計無發(fā)言權(quán)，政府審計工作與民眾意見逐步脫節(jié)，從而造成民眾對政府審計工作不滿意的現(xiàn)狀。

三、政府審計與民意均衡的建議

（一）追求社會影響與公眾滿意度之間的平衡

從政府審計角度出發(fā)，要求政府審計機(jī)關(guān)必須積極主動地了解黨政機(jī)關(guān)和廣大人民群眾的需求，受其監(jiān)督、對其負(fù)責(zé)。以政府工作中心和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)實(shí)施審計工作，以黨政領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾對審計工作是否滿意作為政府審計質(zhì)量的最終目的。考慮到國家社會經(jīng)濟(jì)、政治等方面的秩序。我國目前對一些比較敏感的問題選擇適度對外公告，大部分重大事件相關(guān)信息在公布之前都需經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。雖然此舉在一定程度上鞏固了社會秩序，維護(hù)了國家形象，但另一方面，群眾對政府審計工作是否恰當(dāng)，信息是否真實(shí)產(chǎn)生懷疑。政府審計工作如何在社會影響與民眾滿意之間達(dá)到一種均衡，仍是個很難把握的問題。政府工作不能一味地只顧自我價值的實(shí)現(xiàn)，只有時刻聯(lián)系群眾，以民眾需求為出發(fā)，為其所想，才能更有效地達(dá)成兩者之間的均衡。

（二）年度重點(diǎn)審計規(guī)劃與民意意見征集相結(jié)合

目前，政府審計項目大多來源于黨委政府交辦的審計項目，在工作上很難做到有計劃、有安排。工作計劃往往帶有一定的盲目性、隨意性。所以，為加強(qiáng)政府審計項目計劃的制定，有必要在審計工作計劃前對審計質(zhì)量控制進(jìn)行總體規(guī)劃，年度審計項目規(guī)劃的編制要緊緊圍繞審計工作總體目標(biāo)，以黨和政府工作為中心、社會發(fā)展為大局，同時要與群眾關(guān)心的熱點(diǎn)相結(jié)合，進(jìn)行民意調(diào)查與社會征集投票。切實(shí)解決群眾關(guān)心的問題，使政府工作與民眾需求相結(jié)合，真正做到受托于民，為公眾負(fù)責(zé)。

（三）推進(jìn)全面審計公開制度進(jìn)程

政府審計工作從有到無，從全面封閉式審計到結(jié)果公告制這種逐步演化的過程是社會發(fā)展的產(chǎn)物。正是政府審計為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要才使得政府審計工作一步步改革，逐步走到今天。社會公眾對政府審計工作的關(guān)注度提高，使得民眾迫切想要進(jìn)一步了解審計工作的進(jìn)程，加上網(wǎng)絡(luò)媒介時代的推進(jìn)，政府審計信息全面公開勢在必行。政府審計計劃的制定與方案的公開是民眾能切身感受到自己關(guān)注的問題能否解決的，政府是否關(guān)注民眾問題的體現(xiàn)。審計結(jié)果的滿意度，民眾反饋意見的采納都是政府審計工作自我實(shí)現(xiàn)與社會需求均衡的重要影響因素。然而，審計全面公開確實(shí)并非一個簡單的過程。信息公開程度要考慮各方面因素制約，信息傳遞過程中也需要各方協(xié)調(diào)到位，成本效益上升必會增加難度。但任何成功都不會一蹴而就，都需要經(jīng)歷一個漫長的轉(zhuǎn)變與磨合的過程，最終才能走向成功。

（四）同業(yè)互查監(jiān)督保障

首先，審計署應(yīng)盡快制定政府審計同業(yè)監(jiān)督的制度。其次，同業(yè)互查在檢查期間應(yīng)該主要關(guān)注被檢查審計組織是否建立了充分有效的內(nèi)部質(zhì)量控制系統(tǒng)，在實(shí)踐中是否嚴(yán)格遵守了質(zhì)量控制政策和程序。由于審計組織的內(nèi)部質(zhì)量控制系統(tǒng)的性質(zhì)和范圍取決于多種因素，諸如組織的規(guī)模、人員、財力、獨(dú)立自主的程度、組織結(jié)構(gòu)以及適當(dāng)?shù)某杀拘б娴取Ｒ虼耍髻|(zhì)量控制系統(tǒng)的不同，要求同業(yè)互查小組在執(zhí)行復(fù)核的過程中要具體考慮被檢查組織的特殊性，根據(jù)被檢查組織關(guān)于遵循情況的記錄來評估組織遵循質(zhì)量控制政策和程序的優(yōu)劣。最后，在監(jiān)督方式上建議采用匿名互選、臨時抽查的方式，以避免兩個互相監(jiān)督的機(jī)關(guān)事先溝通，暗箱操作。同業(yè)互查報告和意見書也應(yīng)及時向社會公眾公布，接受社會公眾的監(jiān)督，復(fù)核小組應(yīng)對復(fù)核報告的內(nèi)容負(fù)責(zé)。

（五）加快體制改革與創(chuàng)新步伐

審計體制改革道路勢在必行。隨著政府審計工作過程的不斷完善，以及舊體制涌現(xiàn)出的問題不斷，國家應(yīng)適時地、循序漸進(jìn)地進(jìn)行體制改革。或許也可以考慮直接設(shè)立由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的中央審計委員會。鑒于中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是一種政府結(jié)構(gòu)，并且“是中國政府體制中的一個關(guān)鍵要素”，成立中央審計委員會后，它與中紀(jì)委的關(guān)系是，后者管黨紀(jì)監(jiān)督，前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，雙方相互配合，是相對理想的狀態(tài)。但無論何種改革方式，改革步伐都不會一帆風(fēng)順，改革進(jìn)程中的阻礙因素是我們必須要克服的。

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