政府審計的社會需求均衡論分析

摘 要：政府審計工作開展30年來，經歷了從起步到逐步完善的過程，經歷了艱難的歷程。在此期間取得的成績與進步有目共睹。但就目前看來，政府審計工作更多注重自身的發展建設，而忽視了民眾的需求與評價，從而使得對審計工作的輿論出現兩邊論：一部分是政府部門對審計工作成效的肯定，另一部分是公眾與部分學者的質疑。調查發現，產生社會輿論的不均衡主要是需求不對稱所致。為此，將在體制改進的基礎上給出相應的協調建議，為審計工作全方位改進提供借鑒。

關鍵詞：公共受托責任；社會均衡；公眾滿意度

中圖分類號：F239.66 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0154-02

一、政府審計的發展歷程

從1949年中華人民共和國成立到改革開放，我國一直未設立獨立的政府審計機關，而是賦予會計人員以監督財政、財務收支的職權。1982年《中華人民共和國憲法》的頒布，正式確立了我國政府審計監督制度。1983年，我國最高審計機關——中華人民共和國審計署正式成立。隨著1982年《憲法》的頒布，我國政府審計事業已經走過了近30年的歷程。自國家實施政府審計至今，政府審計工作經歷了由公共財政審計到政府績效審計，由封閉式審計到對外公告審計的轉變；政府審計工作由初步探索到適應社會需求，由困難重重到如今的逐步完善，公共受托責任態勢表現得越發明顯；政府審計的受托服務與民眾的利益成正相關，不得不承認政府審計工作在日趨完善。但在政府審計自我實現的同時，民眾調查的反饋意見卻不盡人意，在兩者之間尚未達到一種協調。

二、政府審計社會需求不均衡的成因

（一）審計發現的問題難免存在少報、瞞報情況

我國政府審計受本級人民政府制約較大，往往因干部任免受制于同級人民政府而無法擺脫地方政府干預。雙重領導的審計管理體制，難以回避的政府情結，使得審計部門無法有效的保障自身的獨立性。一方面，審計監督得罪人，但又不能把所有的人全部得罪，在現行體制下的政府審計不得不考慮相關部門眾口鑠金的影響，審計部門也需要相關職能部門的大力支持。另一方面，同一個政府不同職能部門工作的人，有著較為復雜的個人情結，人與人之間互相聯系，審計過程中不可避免地存在“人情審計”、“暗箱審計”和“交易審計”等現象。特別是涉及利益或政治敏感問題，往往只能遷就變通，使得審計問題不能客觀、全面得到披露，從而喪失了審計最初的目的。公眾看到的都是加工過的信息，久而久之，公眾滿意度下降，對政府審計工作產生懷疑。

（二）審計處理力度不到位，效果沒讓民眾看見

近些年來，審計公告制確實取得了很大的成效，得到社會各界的認可，但與此同時，仍存在一些問題。近些年的審計報告讓我們看到，許多部門都是屢查屢犯，同一問題在不同部門相繼出現。究其原因，主要是審計意見落實率不高，追蹤審計較少，對整改情況重視度不夠，沒有確切的審計意見落實制度。每年查處的問題有增無減，舊的問題仍有發生，新的問題相繼出現，從而使得民眾對政府審計工作效率產生質疑。另一方面，從近些年的審計報告看，只對當年審查出的問題做相應的披露，卻不曾對每個問題的處理方式及處理結果、改進成效做出披露。即使一些問題得到相應的處理與整改，但效果也不能被民眾所知，使得信息在政府工作與民眾之間產生溝通障礙。民眾長期看不到成效，造成政府審計工作與民眾需求失衡。

（三）政府審計體制固有缺陷

體制決定著政府審計的運行方式和特點。我國行政型審計體制是國家審計機關建立之初，根據《憲法》的規定和當時國家政治體制特征、經濟環境決定的，對當時的審計發展起到較大的積極作用。但隨著政治、經濟環境的變化，這種體制也逐漸呈現出很多弊端：

1.雙重領導體制使政府審計不能全面發揮審計獨立性和審計監督職能。由于本級政府任免審計機關負責人，因此，即便查出了較大的問題，但考慮到各方面利弊關系，審計部門就會考慮敢不敢報告該問題，其中有些問題往往在審計部門內部就規避掉了，即便報告了也難過政府控制關。因此，我們了解到的政府審計報告就可能是審批后的報告了。

2.審計管轄范圍中存在審計盲區。由于一部分中央所屬單位不屬地方審計機關管轄，在地縣的省直單位不屬地縣審計機關管轄，而上級審計機關又無暇顧及，導致了審計盲區的存在，存在潛在的舞弊和損失浪費行為。另一方面，還有一些是地方審計機關特別是縣級審計機關無權審計的，最典型的如國稅、水利、電力、煙草等行業。最近查出的國家電力部門工資薪金嚴重違紀的問題就是如此。

3.審計透明度不高。雖然我國《審計法》規定，“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，但是，多年來，中央和地方審計機關查處的重大要案卻幾乎沒有在媒體面前曝光的，這些審計報告往往作為機密不見陽光。但凡民主政治的國家，都提倡勤政、廉政，陽光是最好的消毒劑，也是最有效的監督，腐敗最怕陽光。因此，西方很多國家的審計報告都是置于規定的地方供公眾隨時查閱的。而我國國務院直接指揮政府審計工作，受托責任變成理論上受民眾委托，實質受國務院領導，使得民眾對審計無發言權，政府審計工作與民眾意見逐步脫節，從而造成民眾對政府審計工作不滿意的現狀。

三、政府審計與民意均衡的建議

（一）追求社會影響與公眾滿意度之間的平衡

從政府審計角度出發，要求政府審計機關必須積極主動地了解黨政機關和廣大人民群眾的需求，受其監督、對其負責。以政府工作中心和人民群眾關心的熱點實施審計工作，以黨政領導和人民群眾對審計工作是否滿意作為政府審計質量的最終目的。考慮到國家社會經濟、政治等方面的秩序。我國目前對一些比較敏感的問題選擇適度對外公告，大部分重大事件相關信息在公布之前都需經有關部門批準。雖然此舉在一定程度上鞏固了社會秩序，維護了國家形象，但另一方面，群眾對政府審計工作是否恰當，信息是否真實產生懷疑。政府審計工作如何在社會影響與民眾滿意之間達到一種均衡，仍是個很難把握的問題。政府工作不能一味地只顧自我價值的實現，只有時刻聯系群眾，以民眾需求為出發，為其所想，才能更有效地達成兩者之間的均衡。

（二）年度重點審計規劃與民意意見征集相結合

目前，政府審計項目大多來源于黨委政府交辦的審計項目，在工作上很難做到有計劃、有安排。工作計劃往往帶有一定的盲目性、隨意性。所以，為加強政府審計項目計劃的制定，有必要在審計工作計劃前對審計質量控制進行總體規劃，年度審計項目規劃的編制要緊緊圍繞審計工作總體目標，以黨和政府工作為中心、社會發展為大局，同時要與群眾關心的熱點相結合，進行民意調查與社會征集投票。切實解決群眾關心的問題，使政府工作與民眾需求相結合，真正做到受托于民，為公眾負責。

（三）推進全面審計公開制度進程

政府審計工作從有到無，從全面封閉式審計到結果公告制這種逐步演化的過程是社會發展的產物。正是政府審計為了適應社會發展的需要才使得政府審計工作一步步改革，逐步走到今天。社會公眾對政府審計工作的關注度提高，使得民眾迫切想要進一步了解審計工作的進程，加上網絡媒介時代的推進，政府審計信息全面公開勢在必行。政府審計計劃的制定與方案的公開是民眾能切身感受到自己關注的問題能否解決的，政府是否關注民眾問題的體現。審計結果的滿意度，民眾反饋意見的采納都是政府審計工作自我實現與社會需求均衡的重要影響因素。然而，審計全面公開確實并非一個簡單的過程。信息公開程度要考慮各方面因素制約，信息傳遞過程中也需要各方協調到位，成本效益上升必會增加難度。但任何成功都不會一蹴而就，都需要經歷一個漫長的轉變與磨合的過程，最終才能走向成功。

（四）同業互查監督保障

首先，審計署應盡快制定政府審計同業監督的制度。其次，同業互查在檢查期間應該主要關注被檢查審計組織是否建立了充分有效的內部質量控制系統，在實踐中是否嚴格遵守了質量控制政策和程序。由于審計組織的內部質量控制系統的性質和范圍取決于多種因素，諸如組織的規模、人員、財力、獨立自主的程度、組織結構以及適當的成本效益等。因此，各質量控制系統的不同，要求同業互查小組在執行復核的過程中要具體考慮被檢查組織的特殊性，根據被檢查組織關于遵循情況的記錄來評估組織遵循質量控制政策和程序的優劣。最后，在監督方式上建議采用匿名互選、臨時抽查的方式，以避免兩個互相監督的機關事先溝通，暗箱操作。同業互查報告和意見書也應及時向社會公眾公布，接受社會公眾的監督，復核小組應對復核報告的內容負責。

（五）加快體制改革與創新步伐

審計體制改革道路勢在必行。隨著政府審計工作過程的不斷完善，以及舊體制涌現出的問題不斷，國家應適時地、循序漸進地進行體制改革。或許也可以考慮直接設立由黨中央領導的中央審計委員會。鑒于中國共產黨的各級領導機構是一種政府結構，并且“是中國政府體制中的一個關鍵要素”，成立中央審計委員會后，它與中紀委的關系是，后者管黨紀監督，前者管經濟監督，雙方相互配合，是相對理想的狀態。但無論何種改革方式，改革步伐都不會一帆風順，改革進程中的阻礙因素是我們必須要克服的。

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