關于代理國庫業務的法律思考

摘 要：代理國庫業務是人民銀行國庫業務的基礎性環節，其法律定位及法律基礎的厘清直接關系著代理國庫業務的整個法律構架和制度設計。目前，代理國庫業務的主流觀點行政許可說存在諸多缺陷，不利于代理國庫業務的規范運行。

關鍵詞：代理國庫；行政許可；行政委托；代理

中圖分類號：F830.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0186-02

所謂代理國庫業務，是指商業銀行、信用社等金融機構，按照中國人民銀行的委托和相關要求，從事國家財政收入的收納、劃分、報解、入庫、退付、庫款支撥、國庫監管以及其他基礎性國庫業務，同時接受人民銀行的監督、檢查和指導，并收取適當代辦業務費用的一系列業務活動。

一、國務業務代理權限法律基礎之討論

國庫業務代理權限是代理國庫業務的核心問題所在，也是代理國庫法律制度構架的基礎，目前主要包括行政許可說與行政委托說兩類觀點。

1.行政許可說

行政許可說是目前關于國庫代理業務權限的官方觀點，認為代理國庫業務是以人民銀行作為行政許可實施機關，商業銀行等金融機構作為行政許可申請人，通過提交申請、人民銀行受理，對金融機構進行資格審查并做出決定，對合格者授予準予行政許可決定書、“代理支庫業務資格證書”以及代理支庫公章的具體行政行為。①

但筆者認為，按此說代理國庫業務并不完全符合行政許可之要素。

其一，行政許可賦予行政相對方某種法律資格或權利，具有明顯的“授益性”，而代理國庫業務的主要內容是財稅收支執行和國庫監管，其本質上是一種職權，而非法律權利或資格，即這一“許可”更多的是“授權”，而不是“授益”。

其二，國庫業務的代理實質上是將人民銀行本有的職權和職責轉移商業銀行代為履行和承擔，人民銀行對代理行資格的審查、批準及監督，更多的是為保證其本有職責的正確履行，體現了一定程度的內部性，這明顯不同于行政許可機關對行政相對方實施的外部管理行為。

其三，從行政許可的種類②上講，僅認可與代理國庫業務有相似點，即都是對具備特殊資質或技能的認定。然而兩者的區別在于：（1）認可往往是針對個人或團體的某項特殊技能，而代理國庫業務“資格的獲得”，雖然在一定程度體現了代理行的業務水平，但代理權授予的核心并非對某種特殊技能的客觀認可，而是職權的轉移；（2）通過認可獲取資格后所能從事的事項往往關系到國家重要行業安全、公民權利維護等，如行醫、從事教育服務，但這些事項本身并非國家的專屬職權，而僅是因為需要特殊技能而被“一般禁止”，但代理國庫業務實質上是由金融機構代為行使國家職權；（3）資質認可體現的主要是“權利性”，認定某些人群“可以”從事某些事項，但金融機構一旦獲得代理國庫業務資格，就同時實現了職權和職責的轉移，在退訂業務以前都必須承擔轄內發生的國庫業務，具有很強的“義務性”，二者具有明顯的區別。

2.行政委托說

行政委托說是目前關于代理國庫業務權限在理論界的主流觀點，③ 認為代理國庫業務是由人民銀行以委托人身份簽訂委托協議，將國庫經理的有關職責委托金融機構，金融機構從而獲得代理國庫業務之權限，并按照委托協議履行職責、承擔義務的具體行政行為。筆者對這一說法持贊同意見。

按照行政委托說，受委托方一般是非行政機關的組織或不擁有特定職權的其他行政機關，本身不具有特定行政權，如商業銀行等金融機構；受委托方是以委托行政機關的名義行使職能，由委托行政機關承擔責任，如代理國庫業務之法律后果仍然由人民銀行承擔。

特別要指出的是，雖然人民銀行在與金融機構簽訂的《代理支庫協議書》中常列明“在代理支庫業務中，如因自身原因造成預算資金損失或發生經濟案件，乙方應承擔一切責任”，但筆者認為這一條款并非對委托代理行為一般歸責原則的否認，而是體現了委托代理外部和內部責任的區別原則④——代理行若因代理國庫行為與第三方發生糾紛時，應由被代理人人民銀行先行承擔，再由人民銀行根據代理支庫的過錯大小進行內部追究；若代理國庫行為不涉及第三方，則可以直接根據代理行過錯程度確定其責任承擔。

二、代理國庫業務存在的問題

1.法律制度不完善

目前代理國庫業務的法律依據散見于各種規范性文件中，在法律設置上存在諸多缺陷，具體來說：

（1）代理國庫業務的法律地位不明確。除人民銀行經理國庫的職責規定在《中國人民銀行法》中外，其他法律法規均未對代理國庫業務作出明確規定，雖然在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》中有所涉及，但以國務院決定方式設立的行政許可，是為了滿足行政管理需要而采取的臨時性措施，具有暫時性和過渡性①，代理國庫業務法律地位并不明確。

（2）代理行的設置程序和處罰規定分散混亂。代理行設置的相關規定分布于《中國人民銀行行政許可實施辦法》、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》、《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》、《商業銀行、信用社代理支庫（鄉鎮國庫）業務審批工作規程（暫行）》等諸多規范中；關于代理國庫業務的處罰的相關規定，則更是分散，除前述法律外，還涉及到《金融違法行為處罰辦法》、《違反銀行結算制度處罰規定》、《行政處罰法》以及《刑法》等，不同位階的規范之間交叉競合，造成了實際操作中的重重困難。

2.行政許可說之局限

關于代理國庫業務權限的法律基礎，目前的官方觀點行政許可說存在較多局限，嚴重制約了代理國庫業務的有效運行。具體體現在五個方面：

第一，按照行政許可說之“無申請則無許可”原則，代理國庫業務必須由金融機構先行申請，人民銀行不得主動發出許可。因此，在許可申請之前，人民銀行都處于被動地位，無法根據金融機構的發展狀況進行擇優選擇，不利于代理國庫業務的發展。

第二，在金融機構提出申請之后，還需經過人民銀行的受理、初審、審查、決定、公示、簽約、發證等諸多環節，大大延長了審批流程，降低了行政效率。

第三，許多邊貧地區金融機構數量很少，具備代理國庫業務相關資質的更是寥寥可數，使得人民銀行在確立代理行時，基本沒有選擇余地，代理權形成變相壟斷，也使申請、審查、決定等過程流于形式。

第四，行政許可與商業銀行“經濟人”之特性不符。金融機構作為營利性組織，追求利潤最大化。而根據現行規定，代理國庫業務每筆業務費用僅為0.10元，并規定每個支庫至少應配備3名以上專職業務人員。雖然國庫代理業務能讓金融機構爭取到部分財政單位開立存款賬戶，并通過增強社會影響力爭取到更多的優質客戶，但仍然遠不能彌補其成本投入，大大挫傷了金融機構從事代理國庫業務的積極性。

第五，按照行政許可理論，作為代理行的金融機構，僅是通過行政許可獲得了從事國庫業務的資格，卻并未獲得相關行政職權，不具有國家強制性。而金融機構同時作為納稅人，與財稅部門之間本身就存在著征管與被征管的關系，這必然使其對財稅部門的監督權被大大削弱，國庫監管職責無法真正落實。

三、完善代理國庫業務之法律建議

1.明確行政委托性質，強化代理國庫管理

通過以上分析，筆者認為，把國庫代理作為行政委托代理關系，較行政許可說更具優勢，具體體現在四個方面：（1）行政委托可以增強人民銀行選擇協議對象的主動權，并將對代理行的資質審查程序置于行政委托實施之前，從而縮短行政程序，提高行政效率，降低行政成本；（2）行政委托作為一種特殊行政合同，可以保持人民銀行在行政合同履行、變更、解除中的優先權，強化對商業銀行等金融機構的處罰權，有利于克服對代理國庫業務監管疲軟的現狀；（3）在行政委托關系中，支付代理業務費用屬于正當的業務酬勞，適當增加業務費用，符合商品經濟原則，也有利于提高商業銀行的業務積極性；（4）通過簽訂行政委托合同明確金融機構的代理權限及法律地位——代理國家機關履行行政職權，有利于提升代理行在代理過程中的權威和地位，使其更加有效地行使對財稅等部門的監督管理職責。

人民銀行應當通過行政委托方式，主動選擇代理行，保持在委托代理關系中的優勢地位和主動權，提升代理行的法律地位，從而強化代理國庫的業務質量和管理水平。

2.完善法律制度，增強代理國庫業務操作性

進一步完善法律制度，對代理國庫業務的相關規定進行有效梳理，并以人民銀行部門規章的形式將代理國庫行政委托以法律形式予以確定，同時明確代理行的范圍與資格、委托程序、委托依據、委托權限等，增強國庫業務代理的操作性。

筆者認為，代理國庫業務委托程序應遵循行政委托的一般流程，可設置以下幾個基本階段：調查階段——對金融機構（代理人）業務資質、社會信用、人員配備、經營狀況等情況的調查；確定受委托人——擇優錄取，實現代理行的公開競爭；聽取意見——聽取財政、稅務等有關政府機關、其他金融機構及有關社會公眾的意見；簽定委托協議書；公布委托文書；業務監督及獎懲等。

3.提高代理業務費用，完善代理獎懲機制，

2001 年中國人民銀行與財政部將國庫代理業務收費標準由每筆0.05元提高到 0.10 元以后一直保留至今，且人民銀行對代理國庫的監管側重于處罰而非獎勵，這種獎懲不對等的機制造成代理國庫積極代理行為的嚴重缺失。因此，人民銀行應當通過修訂相關規定，完善代理收費制度和獎懲機制，從利益驅動和懲罰威懾正反兩面激發和督促金融機構對代理國庫業務的積極性和審慎性。

結語

代理國庫業務作為國庫部門的基礎業務環節，其業務質量的高低和規范與否直接決定了整個國庫業務的有效運行和國家稅收的順利收納和撥付。

將代理國庫業務納入行政委托代理范疇，通過與金融機構簽訂行政合同，明確代理行的法律地位和代理權限，并適當提高代理業務費用，完善代理行獎懲機制，同時加強對代理行的監督指導，多管齊下，是使基層代理國庫業務真正實現競爭化、規范化和制度化的必行之舉。也只有如此，才能使人民銀行的整體國庫業務水平再上一個新臺階。

[責任編輯 杜 娟]