完善我國戰略石油儲備制度的法律探析

摘 要：石油資源作為一種戰略資源，是國民經濟的血液，是“黑色的金子”，其安全不僅關系到國家經濟的可持續發展以及社會的穩定，還對世界經濟格局、政治格局、軍事形勢產生深遠影響。伴隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和深入，我國對石油資源的依賴性也愈來愈強。完善石油儲備制度是維護國家能源的重要舉措，而我國在戰略石油儲備方面才剛剛起步，存在著許多的不足和缺陷，亟待立法解決。

關鍵詞：石油儲備；戰略石油儲備制度；立法建議

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0190-03

石油是一種重要的戰略資源，是支撐國民經濟發展和國防現代化建設的基本能源。隨著經濟發展對世界石油供需格局變化的反映，各國對石油資源的爭奪日趨激烈，隨之而來的是石油價格頻繁波動。2008年，中國經濟承受了國際油價劇烈波動的沖擊：從年初首個交易日突破每桶100美元，到７月創下每桶 147.27美元的歷史最高記錄，再到12月跌破每桶40美元，油價的暴漲加大了我國經濟面臨的輸入性通脹壓力，而下半年的驟降，不到五個月跌幅高達70％，向國內吹來了世界經濟衰退的寒風，對國民經濟的發展產生了巨大的負面影響。與此同時，此次原油價格的非正常波動對西方發達國家的影響遠小于中國。原因就在于西方發達國家建立起了完備的戰略石油儲備制度，而在主要的石油進口國中，中國是唯一的沒有建立規模化戰略石油儲備的國家。

所謂戰略石油儲備，是應對短期石油供應沖擊（大規模減少或中斷）的有效途徑之一。戰略石油儲備本身服務于國家能源安全，是以保障原油的不斷供給為目的，是穩定供求關系，平抑油價的異常波動，應對突發事件最直接、最有效的手段，是保障國家能源安全的核心措施。戰略石油儲備制度起源于1973年中東戰爭期間。當時，由于歐佩克石油生產國對西方發達國家搞石油禁運，發達國家聯手成立了國際能源署（IEA），希望通過制定和實施石油儲備法律法規，以達到確保石油持續供應、穩定國內行業運行、維護國家經濟安全及政治安全的立法目的。各成員國紛紛儲備石油，以應對石油危機。當時國際能源署要求成員國至少要儲備60天的石油，主要是原油。20世紀80年代第二次石油危機后，他們又規定增加到90天，主要包括政府儲備和企業儲備兩種形式。目前世界上大多數國家的戰略石油儲備達到120天。截至2004年底，美國達到了158天進口量的儲備水平，日本達到了176天消費量的儲備水平，德國達到了127天消費量的儲備水平（日本和德國的石油進口依存度都超過了98%，其消費量和進口量差別不大）。①

一、我國戰略石油儲備以及立法現狀

（一）我國戰略石油儲備的現狀

我國實行改革開放之后，隨著國民經濟的迅速發展，對能源的需求與日俱增。石油儲備工作從1993 年開始醞釀，到2003年中央政府才正式批準實施。“十五”計劃明確提出了“盡快建立石油等戰略資源的儲備制度”，石油工業的“十五”計劃更明確提出了“加快建設國家石油儲備體系（包括戰略和民用），到 2005 年儲備能力達到 800 萬 m3”。在“十一五”規劃中提到：“在未來5年內，要加快政府石油儲備建設，適時建立企業義務儲備，鼓勵發展商業石油儲備，逐步完善石油儲備體系。以應對石油天然氣供應中斷為核心，建立完善能源安全預警制度和應急機制。”② 在領導機構方面，2003 年國家發改委能源局成立，2005 年又成立直屬于國務院的能源領導小組辦公室，具體負責我國石油儲備體系的建立。2007年12月18日，中國戰略石油儲備的職能機構——國家石油儲備中心宣告成立。國家石油儲備中心是中國石油儲備管理體系的執行層，宗旨是為維護國家經濟安全提供石油儲備保障，職責是行使出資人權利，負責國家石油儲備基地的建設與管理，承擔戰略石油儲備收儲、輪換和動用任務，監測國內外石油市場供求變化。

我國的石油儲備包括國家戰略石油儲備、地方石油儲備、企業商業儲備和中小型公司石油儲備等四級石油儲備體系。目前已經啟動了國家儲備和中石油、中石化的企業儲備兩級體系建設。我國戰略石油儲備基地總共規劃了三期： 第一期 1 200 萬噸； 第二期2 800 萬噸；第三期 2 800 萬噸。一期四座儲備基地分別位于沿海的鎮海、舟山、大連、黃島。截至2008年12月，鎮海、舟山、黃島三大基地已基本建成。四大石油儲備基地建成后預計相當于十余天原油進口量，再加上全國石油系統內部21天進口量的商用石油儲備能力，我國總的石油儲備能力將超過30天原油進口量，到2015年我國戰略石油儲備的90天遠期目標可望實現。同時，我國第二批原油儲備庫也開始興建、運行，新疆鄯善、甘肅蘭州、四川萬州、遼寧鐵嶺、黑龍江大慶、黑龍江林源、甘肅蘭州、廣東湛江、廣東汕頭和茂名開始陸續興建百萬立方米以上的原油儲備庫，中國正在擴大戰略石油儲備的范圍。據國家發改委2007年的表述，到2010年，中國的戰略石油儲備量將達到30天的進口石油量。①2020年將達到90天進口石油儲備量。②可見，我國的戰略石油儲備正在向專業化、規模化方面發展。

（二）我國戰略石油儲備制度的立法現狀

我國目前調整能源方面的法律規范主要有：《節約能源法》規定了包括石油、天然氣在內的能源的節能安排，包括節能管理、合理使用能源和節能技術進步等方面，從節約能源的角度保障我國的能源安全戰略；《可再生能源法》主要規定了非化石能源的規劃和發展，為我國走可持續發展道路做出保障；《礦產資源法》對礦產資源的勘查、開發做出一些程序性規定。還有國務院頒發的幾個行政條例包括：《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》、《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》以及《石油天然氣管道保護條例》、《礦產資源開采登記管理辦法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、和《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》等。這些行政法規缺乏整體設計和系統的規劃，尤其是對于如何保護戰略石油資源，提高戰略石油的利用效率，以及如何處理石油資源資源利用和環境保護的關系等問題，并未在法律規范中體現出來。

二、我國現有戰略石油儲備制度存在的問題與缺陷

（一） 缺乏與石油儲備相關的法律法規

我國戰略石油儲備制度的建設打破了西方國家立法先行的慣例，石油儲備體系的建立先于法律規范的制定。我國在《礦產資源法》和即將頒布的《能源法》中對石油儲備是規定的，但都是局限于原則性規范，缺乏對具體事項的明確說明并且缺乏可操作性。這樣就會導致許多問題無法可依、無章可循，長此下去將會會影響整個石油儲備制度的完善和運行。而反觀國外的相關立法，無論是美國的《能源政策與儲備法》、日本的《石油儲備法》還是德國的《石油及石油制品儲備法》，都對儲備目標、儲備模式、資金籌措、動用方式等具體問題有明確的論述，從而使石油儲備建設的每個環節都有法可依。這就保證了整個體系運行的規范性與科學性，減少了盲目性。因此，我國目前迫切需要在石油儲備方面完善立法，加強石油儲備建設和管理的法制化。

（二）石油儲備基地的選址過于集中，儲備方式單一

我國已選定的大連、黃島、鎮海、舟山四大石油儲備基地，都位于我國東南部沿海地帶。東南沿海是我國經濟最發達的地區，附近又有幾大油田作支撐，運輸比也較方便，在沿海地區適當建設石油儲備基地是有其必要性的。但是，這種設置安全系數很低，一旦戰爭爆發，沿海地區的油庫等設施可能被敵方摧毀而無法供給，屆時石油的供應將主要由內地來承擔。與此同時，這種集中設置也會導致區域經濟發展不平衡。因此，石油戰略儲備在地區布局上應該實行東部、中部、西部地區兼顧，沿海和內地相結合。 另外，我國的石油儲備主要采取地上油罐儲存方式，在這種方式下建設成本及日常維護費用都比較高，不利于節省儲備資金，而且安全系數比較低。

（二） 儲備主體之間的產權不清

目前來看，我國的儲備模式基本采用了政府儲備與民間儲備相結合的混合型儲備模式。其中以政府儲備為主，由國家發展與改革委員會作為投資方出資建設并負責運營管理等具體工作，而民間商業儲備的主體目前僅限于中石化、中石油和中海油三大國有石油公司。采取官民共建的儲備模式，就勢必會產生誰對民間石油儲備擁有支配權的問題。雖然三大石油公司均是國有企業，理應歸國家所有，但是目前三大公司都進行了公司制改革，并已成功上市。在以市場為主導的經濟體制下，作為自負盈虧、自主經營的企業法人，必然會以利潤最大化為目標，而石油作為一個國家的戰略資源，是一種不可再生資源，更是關系到國家發展的命脈，如果在追求利益最大化的目的下進行實際操作必然會導致國有資產的流失，以及社會的動蕩和國家的不穩定。 因此，儲備主體的產權不清也是影響我國戰略石油儲備制度的又一重要原因。

三、構建我國戰略石油儲備法律制度的必要性分析

（一） 是戰略石油儲備的重要性所決定的

當前的國際油價在一定程度上已經脫離了基本供需關系而獨立運行。當代石油經濟出現了新的特點，靠傳統的供求關系決定價格的理論已很難完全解釋新的情況。國際油價與供求“背道而馳”已成為常態。尤其是2008年原油的平均價格逼近甚至超過100美元。目前，國際市場原油供求基本面并不支持“天價”油價，但超高油價水平顯然已非石油供求基本面所決定，地緣政治風險、投機炒作、歐佩克限產政策、經合組織國家商業石油庫存、天氣冷暖變化以及美元貶值等因素對國際油價走勢具有重大推動作用。可見，國際油價已在一定程度上脫離了基本供需關系而獨立運行。而戰略石油儲備制度恰好能夠解決或者緩解這一問題，因此，構建戰略石油儲備法律制度迫在眉睫。

（二） 是西方發達國家的成功經驗所決定的

石油戰略儲備是一項耗資巨大、程序嚴格、利益關系復雜、建設周期長而又事關國計民生、國家安全的重大系統工程，如果沒有具體的法律法規作為基礎和保障，是很難順利有效地完成的。因此，縱觀西方發達國家的石油戰略儲備制度，雖然在儲備模式、管理機制等方面有所不同，但其中有一個共同點，就是石油儲備制度的建立是以相應的立法為前提。例如：美國建立石油戰略儲備的構想最初在 1944 年由時任美國內政部長的伊克斯提出，直到1973 年爆發第四次中東戰爭時該計劃得以實施，并于1975 年12月22 日，頒布了由美國總統福特正式簽署的《能源政策和保護法》（EPCA），標志著美國正式開始建立石油戰略儲備①。發達國家的成功經驗和失敗教訓都說明了法律在石油戰略儲備中的重要作用，法律具有權威性、規范性、強制性和懲罰性，這使得各國都相當重視石油儲備法律的制定。明確的法律規范確定了石油儲備的地位、儲備模式、出資方的義務與權利、管理機制、責任承擔等重大問題，從而使權責分明，以確保石油儲備的順利進行。我國目前石油儲備工作已經開始著手實施，但是立法工作卻嚴重滯后，這無疑給今后工作帶來較大的隱患，我們應該在汲取國外成功經驗的基礎上，結合現有國情盡快出臺石油戰略儲備法。

（三） 是完善我國能源法律體系的要求所決定的

一個法律體系應注重其完整性、層次性和穩定性。因此，石油法律體系中的任何一部分規范的缺失和不完善，都將對石油行業的改革與發展帶來巨大的風險，進而影響國民經濟的持續、穩定、協調發展，甚至會影響國家安全。目前，我國關于石油方面的立法主要有《中華人民共和國礦產資源法》及與之配套的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》、《中華人民共和國節約能源法》、《能源效率標識管理辦法》等十幾個法律、法規。應該說，我國石油方面的立法取得了一定的成就，但通過分析這些法律、法規，我們可以清晰發現我國的石油法律制度體系極不完整，沒有關于戰略石油儲備的專門立法。不過，令人欣喜的是《中華人民共和國能源法》即將出臺，這標志著我國能源法律體系正在慢慢成形，將會對中國的能源戰略產生深遠的影響。但在公布的（《中華人民共和國能源法》征求意見稿）中也僅在第七章能源儲備中對石油儲備進行了原則性的陳述，未涉及過多的具體問題。可見，在我國，能源法是不可能取代石油儲備法的。目前，我國的能源立法處在一個比較好的發展階段，在《中華人民共和國能源法》即將出臺的大好形勢下，如果能將石油儲備法提上立法者的議事議程，并將會成為完善能源法律體系建設的一個重要的機遇期。

四、完善我過戰略石油儲備制度的立法建議

我國的石油儲備基地建設和相關工作已在進行之中，為使我國石油儲備的制度建設沿著法制化、規范化方向發展，我國應加快石油戰略儲備的立法進程，早日使石油儲備各項工作的開展有法可依。在進行石油儲備立法過程中，應該將我國的基本國情與國外成功經驗相結合，制定出符合我國國情的石油儲備相關法律。

（一）盡快制定《石油儲備法》

如前所述，戰略石油儲備是穩定供求關系、平抑市場價格、保障經濟安全、應對突發事件的有效手段。美、日等許多石油消費國在經歷了石油危機的沉重打擊后，經過近 20 年時間建立起了比較完善石油儲備體系。巴西、南非、印度等發展中國家也相繼建立了各自的石油儲備體系。石油儲備體系的建立一般是以《石油儲備法》作為基礎，以相關的政策性規定作為配套措施的。世界上的主要發達國家都制定有《石油儲備法》或類似的法律法規。因此，為了更有力地確保石油資源的安全，保障我國經濟又好又快發展，我國應盡快制定《石油儲備法》。

一部完善的石油儲備法律法規是我國建立石油儲備的基石和出發點，特別是機構儲備或企業儲備的建立必須有法律依據。在《石油儲備法》中，必須明確我國石油儲備模式、儲備主體、管理體制與運行機制、儲備規模、品種構成、基地布局、資金來源、基地建設、基地維護、儲備計劃的制訂與決策、石油采購、儲備石油的釋放、儲備石油的置換程序、儲備基地的檢查及國內石油市場及儲備基地基本數據的統計等內容。

（三） 合理布局，分散建立石油儲備基地

根據世界各國的成功經驗，地下鹽穴是較為理想的儲備方式，這種儲備方法的建設和維護成本低、安全可靠性高，被譽為“最有高度戰略安全的儲備庫”。我國的地下鹽穴資源豐富，分布范圍廣，在華東地區、江蘇、安徽、山東等地有大型鹽礦，中部的四川、湖北，西南部的云南等地也發現有鹽礦床分布。因此，筆者認為，國家在制定石油儲備法時可以將地下鹽穴儲備方式作為重點予以規范，包括地下鹽穴的保護、開發、評估、租賃均應有相應的法律法規加以明確。同時，我國政府可以委托有關科研機構或企業研究地下鹽穴儲備的設施建設，不斷創新以提高儲備能力和減低儲備成本。除此之外，我國還可以根據儲備布局的實際情況，選擇地上油罐、地下半地下油罐、海上油罐等其他儲備方式。

另外，從安全的角度考慮，選址不應該過于集中，也不便過于靠近沿海地帶。原因在于過于集中的布局或者沿海地區往往是一個國家經濟最為發達的地區，很容易成為敵方發動攻擊的首要選擇，易受到嚴重破壞進而影響全局的能源安全。

因此，在石油儲備的選址過程中，應該做全面的考慮。筆者認為，首先，我國西北地區石油資源豐富，尤其是新疆的石油資源約占我國石油總資源的四分之一以上，儲量大、儲存方便；再之，西部地區人煙稀少、地域遼闊、易于隱藏。基于上述原因可以適當的將石油儲備基地放在西部地區，這樣有利于東西部地區共同進步，促進社會和諧有序發展。

（四） 權責義務明晰

權責義務，主要是指明確戰略石油儲備的（下轉198頁）（上接192頁）模式。在戰略石油儲備的過程中，涉及到產權問題的有石油儲備設施、原油、石油制品等儲備對象的權利歸屬。

第一，明確戰略石油儲備的所有權。戰略石油儲備是指一個國家為了整個國家的穩定和長遠發展從戰略的角度設立的由政府主導或介入的石油儲備，針對的是國家面對戰爭、重大自然災害等事件而保障國家石油供應的措施，儲備設施一般由國家投資、管理。基于“誰投資，誰享有產權”和戰略石油儲備特殊的政治經濟意義，戰略石油儲備設施和儲備對象的所有權均為國家。因此，要根據《憲法》、《民法通則》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》的規定制定一系列相關配套法律法規，進一步明確儲備石油屬于國家所有權，國務院是石油資源所有權的代表。根據國務院授權，國務院石油管理部門對儲備的石油分配實行統一管理。由于儲備石油的戰略性質和石油業在中國經濟中的地位，特別是發展基礎工業中的作用，石油資源國家所有權制度安排在中國具有較高的法律地位，因而在法律上受到嚴格保護。

第二，明確開采石油的礦業權。石油資源礦業權是礦業權在石油業的實施形式，是指探礦權人和采礦權人依法在劃定的區塊范圍內對石油資源進行勘探、開采，排除他人干涉并獲得石油的權利。在中國領域及管轄海域勘查、開采石油、天然氣必須申請辦理石油、天然氣勘查、滾動勘探開發和開采手續，領取石油、天然氣勘查、開采許可證，取得探礦權或采礦權。石油資源礦業權不僅是國家所有權和行政權行使的結果，也使投資者追求自身利益成為可能，為石油礦產權結構合理化提供了條件，制定一系列相關配套規定，使石油礦業權真正發揮產權功能，石油資源礦業權主體生產和經營獲得一定的自主性。

五、結論

石油作為一種戰略性礦產資源是保障國家安全、經濟發展和實現可持續發展的重要基礎之一，伴隨社會主義市場經濟的不斷發展和深入，我國對石油的需求大大增加。目前，我國已成為僅次于美國的世界第二大石油進口國。但由于我國國內石油資源儲備和開發不足，造成了對國外進口石油的依存度不斷加大，加之國際石油市場價格風險不斷增加、環境國際化帶來的壓力等眾多因素，都要求我國應當加速建立國家石油戰略儲備制度體系。而建立健全戰略石油儲備制度體系必須要以立法為前提，以法律為基石，保障整個體系的規范性和科學性，只有這樣才能確保石油儲備的順利進行。

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[責任編輯 杜 娟]