中國非公有制林業(yè)利益激勵(lì)方式探討

摘 要：近年來，我國非公有制林業(yè)得到了長足發(fā)展，但是現(xiàn)實(shí)中非公有制林業(yè)的發(fā)展條件并不充分，發(fā)展環(huán)境也不夠?qū)捤?，部分地區(qū)非公有制林業(yè)發(fā)展還處在初級(jí)階段，仍然存在著民間資本進(jìn)入難、增值難、發(fā)展難等問題。有鑒于此，試從利益激勵(lì)的視角探討我國非公有制林業(yè)發(fā)展的激勵(lì)方式。

關(guān)鍵詞：非公有制;林業(yè);利益激勵(lì)

中圖分類號(hào)：F307.26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）35-0067-02

非公有制林業(yè)指非公有制經(jīng)濟(jì)主體所從事的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的總和（黎祖交，2003；柴浩放、姜志德，2005）。具體地說，非公有制林業(yè)是指農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營者、職工、私營業(yè)主和外資經(jīng)營者等非公有制經(jīng)濟(jì)成分，通過政府劃定或承包、租賃、買賣等方式，取得林地使用權(quán)、林木等資源所有權(quán)和使用權(quán)，自主投資經(jīng)營的林業(yè)。

我國非公有制林業(yè)看似與其他行業(yè)中的“非公有制”相一致，從字面上可被理解為“產(chǎn)權(quán)非公有的林業(yè)”或“所有公有制林業(yè)以外的林業(yè)”。但所不同的是，林業(yè)是建立在最廣大的國土面積基礎(chǔ)上的行業(yè)，其主要特征離不開土地和林木的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，我國非公有制林業(yè)建立在土地所有權(quán)屬于國家和集體的前提之下，而不是絕對意義上的“非公有”（和愛軍，2002）。因此，從本質(zhì)上說，我國非公有制林業(yè)是在林地屬于國家和集體所有的基礎(chǔ)上，由個(gè)體、私營和外資等經(jīng)營者利用森林資源，自主經(jīng)營，獲取收益，并依法處置其用益權(quán)能（林地的使用權(quán)，林木的所有權(quán)和使用權(quán)，以及基于這些權(quán)屬利用的產(chǎn)權(quán)束的分離、分解、重組、變更）的一種林業(yè)經(jīng)營方式。即我國的非公有制林業(yè)，既包括所有權(quán)的非公有制林業(yè)，也包括經(jīng)營權(quán)的非公有制林業(yè)。

一、非公有制林業(yè)發(fā)展存在的問題

1．非公有制林業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理

目前，我國非公有制林業(yè)主要活躍于林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的下游，以從事林產(chǎn)加工、貿(mào)易、旅游和多種經(jīng)營等為主。處于產(chǎn)業(yè)鏈條上游的營造林等經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)在多由林農(nóng)和林業(yè)職工所把持，多元社會(huì)主體和多渠道社會(huì)資本難以進(jìn)入。林農(nóng)和林業(yè)職工雖然數(shù)量眾多，但經(jīng)營分散，經(jīng)營規(guī)模過小，營造林能力有限。而這種有限的營林活動(dòng)又以薪炭林和大路用材林居多，經(jīng)濟(jì)林和工業(yè)原料林較少，多元社會(huì)主體進(jìn)入林業(yè)重點(diǎn)工程和生態(tài)公益林建設(shè)的則更少。這種局面直接導(dǎo)致了非公有制林業(yè)在營造林上作為不大。實(shí)際上，資源培育是全部林業(yè)活動(dòng)的“酵母”，初級(jí)林產(chǎn)品的提供能力關(guān)系到林業(yè)經(jīng)濟(jì)的總量、林業(yè)三大效益的協(xié)調(diào)、整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也最終決定了非公有制林業(yè)自身的發(fā)展空間和發(fā)展前景。

2.非公有林的資源產(chǎn)權(quán)不完整

對于從事森林資源培育的非公有制林業(yè)主體而言，擁有和控制一定數(shù)量的森林資源產(chǎn)權(quán)是其生產(chǎn)經(jīng)營的必要條件。這種產(chǎn)權(quán)應(yīng)是主體對財(cái)產(chǎn)的占有、使用、支配和收益等方面的綜合權(quán)利，并且在市場經(jīng)濟(jì)條件下要求產(chǎn)權(quán)明晰化。但目前的情況是，非公有林主體從國家、集體或其他經(jīng)營主體那里通過各種方式所取得的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)或使用用權(quán)仍然受到一定程度的限制。（1）相當(dāng)一部分森林、林木、林地尚未完成確權(quán)頒證，各種資源權(quán)能的利用缺乏法律依據(jù)，并實(shí)質(zhì)性影響資源處置權(quán)的行使、經(jīng)營者的收益預(yù)期及其基于資源長期利用而進(jìn)行投入與保護(hù)的積極性。（2）資源產(chǎn)權(quán)經(jīng)常受到不當(dāng)干預(yù)和約束，這種干預(yù)和約束一方面來自政府林業(yè)部門，有的對林農(nóng)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)等方面進(jìn)行了許多不必要的限制，使林農(nóng)缺乏經(jīng)營自主權(quán)。（3）林地使用期限偏短，使用權(quán)不穩(wěn)定。黑龍江省政府規(guī)定，非公有林主體的林地使用期限可以延長至70年，期滿后可由原主體依法申請繼續(xù)延長。但多數(shù)省份在近年新一輪集體林地經(jīng)營承包中落實(shí)到林農(nóng)家庭的林地使用期限為25—30年，僅夠一個(gè)輪伐期，不利于林農(nóng)組織連續(xù)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，容易出現(xiàn)掠奪性的資源短期經(jīng)營行為。根據(jù)有關(guān)方面的實(shí)地訪談和問卷調(diào)查，60%以上的林農(nóng)認(rèn)為目前的林地經(jīng)營期限偏短（魏遠(yuǎn)竹、張春霞，2006）。

3.非公有林發(fā)展受到限額采伐制度的嚴(yán)重制約

我國現(xiàn)行的林木采伐制度，按照生長量大于采伐量的原則，對林木的年采伐量進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。政府林業(yè)部門以5年為一個(gè)計(jì)劃周期確定木材的采伐限額總量，下達(dá)年度木材生產(chǎn)計(jì)劃，且年度采伐計(jì)劃不得超過年采伐限額，實(shí)行采伐限額、生產(chǎn)計(jì)劃和運(yùn)銷加工的三總量控制，年度之間的采伐限額一般不允許調(diào)劑。該項(xiàng)制度在遏制亂砍濫伐的同時(shí)，也使資源生產(chǎn)經(jīng)營主體無法按照市場供求關(guān)系和利益導(dǎo)向自主地調(diào)整森林采伐量和林分改造，是對其林木經(jīng)營權(quán)和采伐處置權(quán)的權(quán)能限制，必將影響他們生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。尤其是對那些通過各種有償方式取得林木所有權(quán)的非公有林主體而言，這種限制就更不合理。

4.林業(yè)稅費(fèi)過多過亂

林業(yè)稅費(fèi)經(jīng)過多年的治理已經(jīng)取得成效，但仍然存在林業(yè)稅費(fèi)過多、過亂、管理不規(guī)范問題。一是以費(fèi)為主的林業(yè)稅費(fèi)制度催生了亂收費(fèi)。省級(jí)政府設(shè)定了名目繁多的收費(fèi)項(xiàng)目，增加了營林主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，如物價(jià)調(diào)節(jié)基金、檢尺費(fèi)、護(hù)林防火費(fèi)、跡地更新費(fèi)等等，省以下地方政府也越權(quán)制定了一些亂收費(fèi)項(xiàng)目，增加了營林主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，亟待清理規(guī)范。二是收費(fèi)基金征收辦法不科學(xué)、程序不規(guī)范、資金管理不當(dāng)。現(xiàn)行育林基金的征收辦法是在林農(nóng)銷售木材后按材積征收，但多數(shù)地方林業(yè)部門在辦采伐證時(shí)征收，計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)以棵數(shù)為單位，因無法準(zhǔn)確衡量每棵樹的材積，往往就高不就低，變相提高征收標(biāo)準(zhǔn)；育林基金收取以后大量集中，國有林區(qū)集中使用40%、60%留給森工企業(yè)，集體林區(qū)全部上繳政府統(tǒng)籌使用，相當(dāng)一部分沒有用在育林上；地方林業(yè)部門收取的其他收費(fèi)基金也存在改變專項(xiàng)用途和挪作的問題，用于林業(yè)部門人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)的較多。三是沒有研究出臺(tái)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策相一致的特別是專門鼓勵(lì)非公有制林業(yè)發(fā)展的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。四是維持山區(qū)小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的“一事一議”一般掌握在少數(shù)人手中，使其常常成為變相專斷、增加林農(nóng)負(fù)擔(dān)的手段，導(dǎo)致“一事一議”運(yùn)作失序，林農(nóng)負(fù)擔(dān)隨時(shí)存在著反彈的危險(xiǎn)。

二、對非公有制林業(yè)進(jìn)行利益激勵(lì)的基本方法

促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展利益激勵(lì)機(jī)制的多目標(biāo)性，帶來了利益激勵(lì)的復(fù)雜性。所運(yùn)用的基本方法應(yīng)該是多領(lǐng)域同時(shí)驅(qū)動(dòng)、多手段同時(shí)使用的差別性、選擇性的利益激勵(lì)方法。利益激勵(lì)側(cè)重于形式激勵(lì)、源頭激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)激勵(lì)、主導(dǎo)利用功能激勵(lì)等四個(gè)主要領(lǐng)域。

1．形式激勵(lì)。是對現(xiàn)行非公有林經(jīng)營主體的資源整合、適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)經(jīng)營方式創(chuàng)新進(jìn)行利益激勵(lì)，進(jìn)而對這些主體與社會(huì)多元主體之間進(jìn)行資源重組，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化、組織方式多樣化和生產(chǎn)經(jīng)營方式多樣化進(jìn)行利益激勵(lì)。目的是擺脫小農(nóng)生產(chǎn)方式的束縛，逐步建立現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)方式，提高林業(yè)資源的生產(chǎn)能力，改變經(jīng)濟(jì)效益的獲取途徑和方式。所運(yùn)用的激勵(lì)手段是在廣泛運(yùn)用產(chǎn)權(quán)松綁和營林普惠的基礎(chǔ)上，對資源整合、生產(chǎn)方式改革、技術(shù)進(jìn)步和林地生產(chǎn)力提高等進(jìn)行專項(xiàng)利益激勵(lì)，使非公有制營林主體在資源整合與否、生產(chǎn)方式改革與否等問題上進(jìn)行利益比較和自主決策；并使多元社會(huì)主體根據(jù)利益導(dǎo)向在是否整合林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)上做出理性選擇。

2．源頭激勵(lì)。是對多元社會(huì)主體和多元社會(huì)資本進(jìn)入營造林領(lǐng)域進(jìn)行利益激勵(lì)，并進(jìn)一步從資源配置結(jié)構(gòu)上，對投資建設(shè)國家林業(yè)重點(diǎn)工程、營造生態(tài)公益林、工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)用材林和經(jīng)濟(jì)林的經(jīng)營者進(jìn)行利益激勵(lì)。目的是增加森林資源的配置總量，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)生態(tài)效益優(yōu)先，促進(jìn)非公有林發(fā)展。激勵(lì)的方法是按照林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和生產(chǎn)力布局，在保護(hù)自然生態(tài)群落和因地制宜的基礎(chǔ)上，對國家林業(yè)重點(diǎn)工程等五種營林活動(dòng)實(shí)行差別性和選擇性的利益激勵(lì)。差別性和選擇性是在產(chǎn)權(quán)“松綁”和營林普惠的基礎(chǔ)上，對投資建設(shè)國家林業(yè)重點(diǎn)工程、營造管護(hù)生態(tài)公益林的經(jīng)營主體進(jìn)一步給予特殊融資優(yōu)惠；對營造商品林中的重要用材林（工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)用材林、珍貴用材林）和經(jīng)濟(jì)林的經(jīng)營主體僅給予一般融資優(yōu)惠，由非公有林經(jīng)營主體自主選擇。

3．產(chǎn)業(yè)激勵(lì)。在做大做強(qiáng)資源培育產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，對下列經(jīng)營行為進(jìn)行利益激勵(lì)：林產(chǎn)加工業(yè)提高技術(shù)含量、進(jìn)行資源精深加工、產(chǎn)品升級(jí)換代；在國外建立產(chǎn)業(yè)原料林基地，發(fā)展資源精深加工產(chǎn)業(yè)；發(fā)展木材綜合加工利用、保護(hù)利用、節(jié)約代用產(chǎn)業(yè)；林產(chǎn)加工企業(yè)建立產(chǎn)業(yè)原料林基地、實(shí)行貿(mào)工林一體化或林紙一體化；發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖、采集和加工業(yè)；開發(fā)林區(qū)物流、旅游、山區(qū)康體等具有林業(yè)特色的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。激勵(lì)的目的是建立非公有制林業(yè)一業(yè)為主、多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新格局。產(chǎn)業(yè)激勵(lì)的方法是在稅收、政策性融資、利用資本市場籌資和在外投資加工利用資源等方面實(shí)行差別利益激勵(lì)方法。

4．利用功能激勵(lì)。是在總體上提高非公有林主體經(jīng)營林業(yè)資源獲利水平的基礎(chǔ)上，在經(jīng)營商品林與投資建設(shè)生態(tài)公益林之間、在商品林采伐與不采伐兩種經(jīng)營行為之間設(shè)定差別利益導(dǎo)向，并將利益激勵(lì)與資源生產(chǎn)經(jīng)營中的生態(tài)保護(hù)行為綁定在一起，將利益導(dǎo)向設(shè)定在經(jīng)營生態(tài)公益林比經(jīng)營商品林、商品林不采伐比采伐更有利可圖上，以此影響非公有林主體的獲利預(yù)期，進(jìn)而調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營行為，為生態(tài)效益優(yōu)先原則找到現(xiàn)實(shí)路徑。利用功能激勵(lì)的方法是在稅費(fèi)調(diào)節(jié)資源配置行為、購買生態(tài)公益林和立地商品林的生態(tài)效用、提供政策性融資、市場融資優(yōu)惠和利用資本市場等方面設(shè)定差別利益導(dǎo)向。

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[責(zé)任編輯 王 莉]