中國非公有制林業利益激勵方式探討

摘 要：近年來，我國非公有制林業得到了長足發展，但是現實中非公有制林業的發展條件并不充分，發展環境也不夠寬松，部分地區非公有制林業發展還處在初級階段，仍然存在著民間資本進入難、增值難、發展難等問題。有鑒于此，試從利益激勵的視角探討我國非公有制林業發展的激勵方式。

關鍵詞：非公有制;林業;利益激勵

中圖分類號：F307.26 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0067-02

非公有制林業指非公有制經濟主體所從事的林業生產經營活動的總和（黎祖交，2003；柴浩放、姜志德，2005）。具體地說，非公有制林業是指農民、個體經營者、職工、私營業主和外資經營者等非公有制經濟成分，通過政府劃定或承包、租賃、買賣等方式，取得林地使用權、林木等資源所有權和使用權，自主投資經營的林業。

我國非公有制林業看似與其他行業中的“非公有制”相一致，從字面上可被理解為“產權非公有的林業”或“所有公有制林業以外的林業”。但所不同的是，林業是建立在最廣大的國土面積基礎上的行業，其主要特征離不開土地和林木的產權關系，我國非公有制林業建立在土地所有權屬于國家和集體的前提之下，而不是絕對意義上的“非公有”（和愛軍，2002）。因此，從本質上說，我國非公有制林業是在林地屬于國家和集體所有的基礎上，由個體、私營和外資等經營者利用森林資源，自主經營，獲取收益，并依法處置其用益權能（林地的使用權，林木的所有權和使用權，以及基于這些權屬利用的產權束的分離、分解、重組、變更）的一種林業經營方式。即我國的非公有制林業，既包括所有權的非公有制林業，也包括經營權的非公有制林業。

一、非公有制林業發展存在的問題

1．非公有制林業內部結構不合理

目前，我國非公有制林業主要活躍于林業產業鏈條的下游，以從事林產加工、貿易、旅游和多種經營等為主。處于產業鏈條上游的營造林等經營活動現在多由林農和林業職工所把持，多元社會主體和多渠道社會資本難以進入。林農和林業職工雖然數量眾多，但經營分散，經營規模過小，營造林能力有限。而這種有限的營林活動又以薪炭林和大路用材林居多，經濟林和工業原料林較少，多元社會主體進入林業重點工程和生態公益林建設的則更少。這種局面直接導致了非公有制林業在營造林上作為不大。實際上，資源培育是全部林業活動的“酵母”，初級林產品的提供能力關系到林業經濟的總量、林業三大效益的協調、整個經濟社會的可持續發展，也最終決定了非公有制林業自身的發展空間和發展前景。

2.非公有林的資源產權不完整

對于從事森林資源培育的非公有制林業主體而言，擁有和控制一定數量的森林資源產權是其生產經營的必要條件。這種產權應是主體對財產的占有、使用、支配和收益等方面的綜合權利，并且在市場經濟條件下要求產權明晰化。但目前的情況是，非公有林主體從國家、集體或其他經營主體那里通過各種方式所取得的林地使用權和林木所有權或使用用權仍然受到一定程度的限制。（1）相當一部分森林、林木、林地尚未完成確權頒證，各種資源權能的利用缺乏法律依據，并實質性影響資源處置權的行使、經營者的收益預期及其基于資源長期利用而進行投入與保護的積極性。（2）資源產權經常受到不當干預和約束，這種干預和約束一方面來自政府林業部門，有的對林農生產什么、生產多少、如何生產等方面進行了許多不必要的限制，使林農缺乏經營自主權。（3）林地使用期限偏短，使用權不穩定。黑龍江省政府規定，非公有林主體的林地使用期限可以延長至70年，期滿后可由原主體依法申請繼續延長。但多數省份在近年新一輪集體林地經營承包中落實到林農家庭的林地使用期限為25—30年，僅夠一個輪伐期，不利于林農組織連續的林業生產經營活動，容易出現掠奪性的資源短期經營行為。根據有關方面的實地訪談和問卷調查，60%以上的林農認為目前的林地經營期限偏短（魏遠竹、張春霞，2006）。

3.非公有林發展受到限額采伐制度的嚴重制約

我國現行的林木采伐制度，按照生長量大于采伐量的原則，對林木的年采伐量進行了嚴格的控制。政府林業部門以5年為一個計劃周期確定木材的采伐限額總量，下達年度木材生產計劃，且年度采伐計劃不得超過年采伐限額，實行采伐限額、生產計劃和運銷加工的三總量控制，年度之間的采伐限額一般不允許調劑。該項制度在遏制亂砍濫伐的同時，也使資源生產經營主體無法按照市場供求關系和利益導向自主地調整森林采伐量和林分改造，是對其林木經營權和采伐處置權的權能限制，必將影響他們生產經營的積極性。尤其是對那些通過各種有償方式取得林木所有權的非公有林主體而言，這種限制就更不合理。

4.林業稅費過多過亂

林業稅費經過多年的治理已經取得成效，但仍然存在林業稅費過多、過亂、管理不規范問題。一是以費為主的林業稅費制度催生了亂收費。省級政府設定了名目繁多的收費項目，增加了營林主體的經濟負擔，如物價調節基金、檢尺費、護林防火費、跡地更新費等等，省以下地方政府也越權制定了一些亂收費項目，增加了營林主體的經濟負擔，亟待清理規范。二是收費基金征收辦法不科學、程序不規范、資金管理不當。現行育林基金的征收辦法是在林農銷售木材后按材積征收，但多數地方林業部門在辦采伐證時征收，計量標準以棵數為單位，因無法準確衡量每棵樹的材積，往往就高不就低，變相提高征收標準；育林基金收取以后大量集中，國有林區集中使用40%、60%留給森工企業，集體林區全部上繳政府統籌使用，相當一部分沒有用在育林上；地方林業部門收取的其他收費基金也存在改變專項用途和挪作的問題，用于林業部門人員工資、辦公經費的較多。三是沒有研究出臺與林業產業政策相一致的特別是專門鼓勵非公有制林業發展的稅費優惠政策。四是維持山區小型基礎設施和公益事業的“一事一議”一般掌握在少數人手中，使其常常成為變相專斷、增加林農負擔的手段，導致“一事一議”運作失序，林農負擔隨時存在著反彈的危險。

二、對非公有制林業進行利益激勵的基本方法

促進非公有制林業發展利益激勵機制的多目標性，帶來了利益激勵的復雜性。所運用的基本方法應該是多領域同時驅動、多手段同時使用的差別性、選擇性的利益激勵方法。利益激勵側重于形式激勵、源頭激勵、產業激勵、主導利用功能激勵等四個主要領域。

1．形式激勵。是對現行非公有林經營主體的資源整合、適度規模經營和生產經營方式創新進行利益激勵，進而對這些主體與社會多元主體之間進行資源重組，實現產權多元化、組織方式多樣化和生產經營方式多樣化進行利益激勵。目的是擺脫小農生產方式的束縛，逐步建立現代林業生產方式，提高林業資源的生產能力，改變經濟效益的獲取途徑和方式。所運用的激勵手段是在廣泛運用產權松綁和營林普惠的基礎上，對資源整合、生產方式改革、技術進步和林地生產力提高等進行專項利益激勵，使非公有制營林主體在資源整合與否、生產方式改革與否等問題上進行利益比較和自主決策；并使多元社會主體根據利益導向在是否整合林業資源產權上做出理性選擇。

2．源頭激勵。是對多元社會主體和多元社會資本進入營造林領域進行利益激勵，并進一步從資源配置結構上，對投資建設國家林業重點工程、營造生態公益林、工業原料林、速生豐產用材林和經濟林的經營者進行利益激勵。目的是增加森林資源的配置總量，優化資源配置結構，體現生態效益優先，促進非公有林發展。激勵的方法是按照林業產業政策和生產力布局，在保護自然生態群落和因地制宜的基礎上，對國家林業重點工程等五種營林活動實行差別性和選擇性的利益激勵。差別性和選擇性是在產權“松綁”和營林普惠的基礎上，對投資建設國家林業重點工程、營造管護生態公益林的經營主體進一步給予特殊融資優惠；對營造商品林中的重要用材林（工業原料林、速生豐產用材林、珍貴用材林）和經濟林的經營主體僅給予一般融資優惠，由非公有林經營主體自主選擇。

3．產業激勵。在做大做強資源培育產業的基礎上，對下列經營行為進行利益激勵：林產加工業提高技術含量、進行資源精深加工、產品升級換代；在國外建立產業原料林基地，發展資源精深加工產業；發展木材綜合加工利用、保護利用、節約代用產業；林產加工企業建立產業原料林基地、實行貿工林一體化或林紙一體化；發展特色種植、養殖、采集和加工業；開發林區物流、旅游、山區康體等具有林業特色的現代服務業等。激勵的目的是建立非公有制林業一業為主、多產業協調發展的產業新格局。產業激勵的方法是在稅收、政策性融資、利用資本市場籌資和在外投資加工利用資源等方面實行差別利益激勵方法。

4．利用功能激勵。是在總體上提高非公有林主體經營林業資源獲利水平的基礎上，在經營商品林與投資建設生態公益林之間、在商品林采伐與不采伐兩種經營行為之間設定差別利益導向，并將利益激勵與資源生產經營中的生態保護行為綁定在一起，將利益導向設定在經營生態公益林比經營商品林、商品林不采伐比采伐更有利可圖上，以此影響非公有林主體的獲利預期，進而調整生產經營行為，為生態效益優先原則找到現實路徑。利用功能激勵的方法是在稅費調節資源配置行為、購買生態公益林和立地商品林的生態效用、提供政策性融資、市場融資優惠和利用資本市場等方面設定差別利益導向。

參考文獻：

[1] 戴玉才，張然.從國際比較看中國非公有制林業的發展[J]綠色中國，2006，（9）:34-37.

[2] 李浪.非公有制林業主體融資問題的思考[J]，浙江林業科技，2005，（3）:69-74.

[3] 陳永富，姬亞嵐.對南方集體林區非公有制林業發展的思考[J]，林業經濟，2003，（5）:47-49.

[4] 趙曉光.黑龍江省非公有制林業發展的思考[J].林業企業，2005，（3）:31-33.

[5] 伍樹青，徐捍衛.非公有制林業的發展問題探討[J]，江西林業科技，2006（增刊）:24-26.

[6] 魏遠竹，張春霞，林玲.非公有制林業發展中的產權問題淺析——非公有制林業發展研究之三[J].林業經濟問題，2006，（6）:495-499.

[責任編輯 王 莉]