河南省農業水價綜合改革問題及對策

摘 要：以河南省部分灌區的調查資料為例，分析河南省農業用水價格綜合改革中存在的問題，主要有現行農業水價與其供水成本嚴重背離、支出補償渠道不暢通、農業供水末級渠系管理主體缺位和水費收繳困難，實收率較低等。針對這些問題提出繼續加大農業水價改革宣傳的力度、加大對農田水利基礎設施建設的投入、建立科學合理的農業用水價格形成機制等對策。

關鍵詞：河南省；農業水價；供水成本；農民用水戶協會

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0044-03

農業水價改革是利用經濟手段促進用水戶節約用水，通過水價體系改革，使供水價格調整到成本水價，增加水管理單位的經濟收入。這樣，灌區管理局才能增加經濟效益，從而提高灌區的維修、養護、運轉與更新改造灌溉工程的能力 [1]。目前，河南省已建成萬畝以上灌區243處，設計灌溉面積為3 543萬畝，灌區內總人口為2 904萬人，糧食總產平均占全省糧食總產約1/4，灌區內的糧食單產是非灌溉面積糧食單產的1.56倍，因此，對于河南這個農業大省來說，如何適應農業發展需要，調動水資源供需雙方的積極性，實現供水單位良性運行與農民減負增收則具有更特殊的重要意義。

一、河南省農水價格綜合改革現狀

近年來，為做好農業水價改革工作，河南省水利部門積極宣傳農業水價改革的重要性，以理順灌區末級渠系管理體制為切入點，規范農業水價改革工作。

（一）安排了農業水價綜合改革試點

為切實做好水價改革試點工作，積累農業水價改革的經驗，穩步推進全省農業水價改革工作，河南省起草了《河南省農業水價改革實施方案》，提出了農業水價綜合改革的目標、原則、主要內容、總體進度安排和配套措施等，以指導試點灌區的農業水價綜合改革工作。按照水利部提出的試點灌區的條件，2008年河南省又補充了相關條件，選擇了韓董莊、鴨河口、石山口、廣利、窄口、薄山、渠村等7個灌區為全省農業水價綜合改革的試點灌區。

（二）部分灌區已初步建立農民用水戶協會

截至目前，河南省已在大中小型灌區內組建了依托現有渠系或以鄉村行政區劃為單元的用水戶協會2 557個，涉及灌區灌溉面積1 179萬畝；已在民政部門注冊登記的協會432個。用水戶協會的建立，架起了灌區與農民用水戶之間的橋梁。如原陽縣韓董莊灌區，成立41個渠系用水戶協會和326個村用水戶協會，并全部在民政部門注冊登記。協會運行以來，在引水量未增加的情況下，原陽縣水稻種植面積比往年擴大了5萬畝，水費實際征收率由原來最低時期的20%提高到84%，達到創紀錄的422.98萬元，其中返還兩級用水協會122.36萬元，使灌區建設、協會運行都步入了良性循環軌道。

（三）部分灌區按照要求進行了農業供水成本測算

河南省按照不同水源類型，在引黃自流灌區和補源灌區范圍內，選擇有調價意向且有調價空間的河庫灌區，幫助他們搞好灌區的供水成本核算。河南省焦作市的廣利灌區、信陽的石山口灌區、南陽市的鴨河口灌區等3個大型灌區；新鄉市原陽縣的堤南灌區、濮陽市范縣的邢廟灌區、焦作市郟縣的廣闊灌區、許昌白沙新北干灌區等4個中型灌區；南陽鄧州三郎堰灌區、平頂山汝州荒草寺灌區2個小型灌區；商丘民權補源灌區1個補源灌區共10個有代表性的灌區都按照要求進行了農業供水成本測算，為農業水價改革提供翔實資料。

二、河南省農業用水價格綜合改革中存在的問題

河南省的農業水價改革工作，雖取得了一定的進展，但也存在一些問題，具體表現在以下幾個方面。

（一）現行農業水價與其供水成本嚴重背離

目前，河南省大部分地區農業用水價格是按照河南省物價局、水利廳《關于加強河南省水利工程水費計收和管理工作的通知》文件規定執行，其標準：以總干渠渠首進水閘為計量點，按用水量計收的為0.04元/ m3；按基本水費加用水量計收的，基本水費為4.5元/畝年、計量水費為0.026元/ m3。鄉（鎮）、村水利工程群管組織收取的斗農渠管理費，原則上由鄉（鎮）水利站按上述水費的20%計收，專款用于斗農渠的維護管理費用支出。而根據省物價局與省水利廳聯合以渠首為計量點，對具有代表性的大型灌區的抽樣測算，農業供水成本平均為0.17元/立方米，現行農業用水價格僅占其供水成本的近1/4，價格與成本差距較大。農業水價偏低，難以調動用戶節水的積極性，造成水資源極大浪費 [2]。

（二）支出補償渠道不暢通

大多數灌區既承擔供水灌溉經營性任務，又承擔著排澇和防洪等公益性服務。《水法》、《水利工程供水價格管理辦法》明確規定，水管單位用于社會公益性的成本費用由各級財政預算解決，用于生產經營性的成本費用通過價格予以補償。經過水管體制改革后，水管單位的人員基本支出經費基本落實。但維修養護經費沒有很好落實，農業水費收入既要補償農業供水成本，又要彌補公益服務支出，在農業供水價格與成本嚴重背離、農業水費收取率較低的情況下，灌區用于社會公益性服務的成本費用沒有得到有效的補償。如平頂山市郟縣廣闊渠灌區的廣闊渠工程是綜合類工程，承擔著防洪、排澇等社會公益性任務，但長期以來，水利工程公益性耗費補償沒有穩定的來源。成本分攤不合理，應由公共財政支出和經營收費補償的部分不明確。

（三）農業供水末級渠系管理主體缺位

多年來，河南省灌區實行專管組織與群管組織相結合的管理模式，水管單位負責支渠以上（含支渠）的骨干渠道的管理，支渠以下的末級渠系是由鄉、村管理。農村稅費改革和農業水費轉為經營服務性收費以后，鄉、村組織逐步淡化了對支渠以下的末級渠系的管理，大多數灌區還沒有建立相應的末級渠系管理組織，致使末級渠系管理不善，渠道損毀率不斷上升，水價秩序不夠規范，水費計收困難。“農民用水協會”是農民用水合作組織的一種主要形式，人員組成由農村有威信、有能力的群眾，以自愿為前提，承擔水利工程的供水、管護和水費收繳，并與水管單位民主協商，解決水事糾紛 [3]。但是國家至今沒有出臺一個比較完整、規范的法規性文件，組織活動范圍窄，管理權力小，社會地位不明確，在管理上發揮作用不明顯。

（四）水費收繳困難，實收率較低

由于末級渠系不配套，計量手段和量、測水設施不完善，如西峽縣莊口灌區等12處灌區存在干、支、斗、農渠不配套，主要建筑物老化、失修、損毀嚴重，有的甚至沒有配套，渠道斷點多，效益面積銳減，灌區效益較差，造成水費征收工作基本處于癱瘓狀態，再加上大多數灌區仍是按畝均攤收取水費，造成用水多少一個樣，用和不用一個樣。尤其是補源灌區，由于無法合理確定補源范圍，只能依靠行政手段，凡是在規劃補源區的農戶都要交納補源水費。農戶用水的權力和交費的義務不對稱，造成了用水戶和水管單位的矛盾，增加了農業水價改革的難度。另外農民對用水繳費認識、征收主體不明確，水費征收缺乏硬性措施等也導致水費實收率低。

三、推進河南省農業水價綜合改革的建議

（一）繼續加大農業水價改革宣傳的力度

繼續深入廣泛宣傳水價政策，讓農民知道水資源供需形勢，通過耳濡目染，強化用水者樹立水資源危機意識、有償使用意識，使農民認識到水是一種商品資源，明白水價改革的目的是更好地開發利用、優化配置水資源，而不是單純提高供水價格，讓廣大農業用水戶真正明白，灌溉用水必須要交納水費，推進水價改革勢在必行，從心理上接受，行動上支持配合。

（二）加大對農田水利基礎設施建設的投入

農田水利設施是農業生產的基本條件，灌溉系統配套與改造是保證國家糧食安全的重要基礎，具有很強的社會公益性，應該納入公共財政支持的范疇 [4]。農業末級渠系是農田水利設施發揮效益的關鍵環節。在農民普遍貧困，基層財力不強的條件下，必須加大中央財政對農業末級渠系改造的投資與支持，建立和完善中央、地方、群眾等多元化、多層次、制度化的投入機制，逐步完善末級渠系計量設施，切實做到計量收費，為推行終端水價創造條件，為水價改革提供必要的保證。

（三）建立科學合理的農業用水價格形成機制

農民對農業水價改革的承受能力是非常有限的，各灌區應對本灌區農民的經濟和心理承受能力進行調研，確定農民普遍認為可以接受的農業水費標準。以河南省信陽市灌區水價改革情況為例，資料分析結果表明，農民的承受能力同水費占農民年均純收入、農業生產投入、年均支出、單位面積凈收益等的比例有密切關系。當水費占農民年均純收入的4%—8%（支出的6%-8%），占農業生產投入的10%—12%和產出的8%—10%時，農民普遍認為水價合理或基本合理，愿意交納水費，表明水價在農民承受能力范圍之內。還要在考慮農民承受能力的同時，區別地下水和地表水供水水源，認真測算各種灌溉方式的用水量，制定各地農業用水定額，對用水量大的漫灌逐步實行差別水價，對管灌、噴灌、滴灌、滲灌等用水實行優惠的價格政策。逐步將農業末級渠系水價納入政府價格管理范圍，推行農業用水計量收費和面向農民的終端水價制度，合理核定到農戶的最終水價，建立科學合理的農業用水價格形成機制。

（四） 確定合理有效的農業水價補償辦法

有效的農業水價補償辦法主要從以下兩個方面進行補貼。

1.對農民給予補貼。首先根據供水成本核定的水價及根據農民的承受能力確定的農業用水價格，計算兩者之間的虧損額，在農業用水未能實現按成本收費之前，該虧損額需要由國家給予補償，否則灌區難以實現良性循環。補償的數額可以根據實際灌溉面積來確定，建議將補償款直接補償給農民，而不是補貼給灌區管理單位。這種直接補貼給農民的補貼方式應該是高效的，適合目前河南省水資源短缺、農民收入還相對較低的實際情況。這樣灌區可以逐步提高水價直至按照成本水價收取水費，同時讓農民意識到真實的水價，改變傳統的認為水資源取之不盡、用之不竭的觀念，也提高了農民的節水意識，而農民實際承擔的水費仍然在可以承受的范圍之內。

2.對引黃灌區補源水費財政應給予補貼。河南省新鄉市原陽縣堤南灌區的自流灌區在農業灌溉期間，大部分水會給當地地下水進行補源，用于機井灌溉，產生的是社會效益。特別是堤南灌區控制范圍全部在黃河高灘區，地勢比堤北高7—10米，受測滲影響，地下水位偏低，地下水幾乎全靠灌區引水補源。由于農業井灌不收費，因此灌區補源用水產生的成本費用應由政府財政負擔，以保障灌區正常運行。

（五）不斷完善末級渠系管理組織，加大用水戶參與管理力度

要克服過去由管理所一家管理造成的管不好、不好管的缺點，創新灌渠管理新機制，可推廣兩方面管理經驗。

1.末級渠系主要靠村協會管理維護。目前村協會人員報酬普遍偏低，有的村協會不健全，田間工程一直沒有專職人員管理，群眾用水受到很大影響，最終影響農業生產。建議國家今后繼續加大對用水戶協會在政策和資金上的扶持，進一步推進農民用水協會向廣度和深度方向發展，讓農民自己參與管水，負責末級渠系的水量分配、水費收取和渠道維護等工作。加強農民進行用水合作組織的能力建設，安排必要的經費，對協會中農民必要的技術培訓工作，使他們能掌握基本的維修及節水的技術知識。規范農民用水者協會的運作，激發農民用水戶自主管理末級渠系供水事務和工程維修的積極性，為農業水價改革和規范末級渠系水價秩序提供有效的載體。

2.推行國有水管單位管理范圍延伸。在一些灌溉面積較大、用水戶矛盾較多的支斗渠， 國有水管單位管理范圍延伸到這些支斗渠以下，有利于水量的進一步落實和用水秩序的進一步好轉，避免末級渠道管理組織因管理不了、協調不動用水收費， 而引發水事糾紛及渠道出險等問題。

參考文獻：

[1] 王勁波，文俊.節水型社會中農業水價改革的問題與對策[J].水利科技與經濟，2007，（10）: 279-280.

[2] 王蘭明，李彥.對灌區農業水價改革的建議[J].內蒙古水利， 2008，（1）:18-19.

[3] 喻玉清，羅金耀. 可持續發展條件下的農業水價制定研究[J].灌溉排水學報， 2005，（4）: 77-80.

[4] 鹿強.農業水價綜合改革探討[J]. 現代農業科技， 2010，（6）:271.

[責任編輯 海 川]