完善我國住房保障制度的對策分析

摘 要：我國目前已經初步形成了以經濟適用房制度、廉租房制度、公租房制度以及住房公積金制度為主體的住房保障體系。但是，由于我國住房保障制度起步較晚，住房保障體系尚不完善，在實施過程中還存在很多問題和不足。目前，解決問題的關鍵在于強化政府主導職能，以公租房、廉租房為主完善住房保障體系，切實解決中低收入群體的住房問題。

關鍵詞： 經濟適用房；廉租房；公租房

中圖分類號：F293.31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0093-02

住房不同于一般的消費品，因其產業(yè)鏈輻射廣、影響深，一直是經濟的晴雨表。同時，它又是老百姓的生活必需品。即便是在西方市場經濟發(fā)達國家，也都把保障公民尤其是中低收入公民的基本居住條件作為政府基本職能。筆者認為，我國住房保障制度改革和完善的關鍵在于進一步轉變政府觀念，強化政府在住房保障領域的主導與核心作用，依托政府公共財政，凸顯作為生活必需品（而不是奢侈品）的住房的社會保障功能。

一、我國現行住房保障模式

自1980年鄧小平同志提出出售公房、調整租金、提倡個人建房買房的改革總體設想后，我國城鎮(zhèn)住房制度的改革逐步展開。伴隨著房地產市場化，城鎮(zhèn)住房供應正從單一的政府保障向市場供應與政府保障并重過渡。經過多年發(fā)展，我國目前已經初步構建了以經濟適用房制度、廉租房制度、公租房制度以及住房公積金制度為主要內容的住房保障體系。

1.經濟適用房制度

1994年，《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號），首次提出建立以中低收入家庭為對象、具有保障性質的經濟適用住房供應體系。至2010年頒布《住房和城鄉(xiāng)建設部關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》（建保[2010]59號），經濟適用房制度在土地供應、供應對象和享受者范圍等不斷調整完善。所謂經濟適用住房制度，是指政府組織房地產開發(fā)企業(yè)或集資建房單位建造，通過給予價格優(yōu)惠，限定戶型面積，按照一定的標準建設，以微利向城鎮(zhèn)收入偏低、住房困難的家庭出售住房的保障制度。在運作機制上，經濟適用房主要通過土地劃撥、減免開發(fā)稅費等方式降低開發(fā)成本，同時根據成本限定價格和利潤，使其價格遠遠低于市場上商品房的銷售價格，滿足中低收入家庭的需求。援助對象是那些沒有足夠能力自行解決住房問題的中低收入家庭。

2．廉租房制度

廉租房制度是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。其保障對象主要是那些沒有能力自行解決住房問題的家庭或群體，分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。可以說是住房保障的最后一道防線。1998年，《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)[1998]23號）首次提出建立廉租住房制度。至2010年《中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部關于加強廉租住房管理有關問題的通知》，該制度逐步嚴格建設和準入管理，不斷強化租賃管理和服務、落實監(jiān)管責任，力求確保廉租房制度的有效推進和公平公正。廉租房制度是解決最底層城鎮(zhèn)居民住房問題的最有效的常規(guī)性手段。

3．公租房制度

公共租賃房屋制度是指由政府或公共機構所有，用低于市場價或承租者承受起的價格，向新就業(yè)職工及外來務工者出租，以解決新就業(yè)職工等“夾心層”群體住房困難的制度。主要對象包括一些新的大學畢業(yè)生以及從外地遷移到城市工作的群體。具有臨時性和救濟救困的目的。公租房制度在我國剛剛起步，需要隨著制度的實施以及社會的發(fā)展逐步完善。

二、現有住房保障制度存在的問題

隨著城市化的快速發(fā)展以及居民收入差距的不斷拉大，現有的住房保障制度在保障范圍、法律保護及運作過程等方面仍存在頗多問題，亟待完善解決。

1．地方政府推進住房保障制度動力不足

目前，國家對地方政府的考核體系中，缺乏對民生方面的量化考核，致使各地方政府缺乏住房保障財政支持動力。當前，出讓土地收入實際上已經成為地方政府的第二財政，而用于保障住房的土地是劃撥而不是出讓，保障性住房的供應量又與當地房價成反比，高保障對GDP財政貢獻有限，致使地方政府在獲益狹小的保障性住房建設中缺乏積極性。據統(tǒng)計，近幾年各地方政府經濟適用住房建設投資規(guī)模及供應總量持續(xù)下降，占房地產投資開發(fā)比重平均僅維系在4%~6%之間。

2．資金來源單一，缺乏穩(wěn)定的資金渠道

保障性住房投資需要由地方政府財政“買單”，保障性住房的總量越大，政府的負擔就越重，地方政府缺乏資金來源渠道，沒有積極性也沒有能力來承擔，特別是財力薄弱地區(qū)住房保障資金嚴重不足。按照廉租房管理辦法，廉租房的資金來源要以財政公共預算資金為主，要求地方政府將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租房建設。但是大多數城市都沒有執(zhí)行這些政策，只是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為資金來源主渠道，只有少數城市建立了制度性財政資金供應計劃，資金供應沒有長效保障機制。

3．住房保障缺乏法律支持

目前我國尚未建立住房保障法律體系，保障政策多以紅頭文件方式下發(fā)，其權威性和嚴肅性不足，導致執(zhí)行中隨意性較強，缺乏法律約束力。已出臺的規(guī)章、辦法只停留在短期的政策層面，無法長期有效地解決低收入家庭的住房保障問題。由于缺乏相關法律的約束，在現行考核制度下，地方政府只會將有限的土地資源盡可能地用于商業(yè)開發(fā)，將有限的財政收入投入到各種形象工程和高收益項目， 而忽視保障性住房的建設。所以，我國急需制定出符合我國國情的住房保障法，來確保我國住房保障制度的順利運行。

4．保障對象界定寬泛且覆蓋面窄

三類住房制度有其各自的保障范圍和對象，而在當前我國要界定哪些家庭符合某類住房保障條件卻十分困難，在執(zhí)行過程中留下了明顯的政策漏洞，無法限制高收入者購買此類住房，背離了政府保障性住房的初衷。特別是經濟適用房在開發(fā)建設及銷售等環(huán)節(jié)都缺乏嚴格控制和有效監(jiān)管，在銷售過程中，更無法分辨符合標準的真正的保障對象，也無法確保開發(fā)商嚴格按照規(guī)定審核申請對象。在制度覆蓋面方面，三大保障制度實質僅覆蓋城鎮(zhèn)部分居民、農村困難家庭及進城務工的農民工及其家庭的住房保障為列入三大體系保障范圍。

三、完善住房保障的幾點建議

1．強化政府主導職能，加快住房保障的立法進程

地方政府必須從思想上高度重視住房保障問題，不能只看到高房價帶來的經濟利益，還要看到高房價帶來的社會問題。不僅要把住房建設作為經濟建設的一個重要組成部分，更要把它作為民生政策的重要方面加以安排。政府作為公共物品的提供者和經濟的宏觀調控者，必須作為構建住房保障體系的主體，承擔起實現居者有其屋，促進社會全面發(fā)展的職責。因此，各級政府應當進一步提高對住房問題的認識，明確政府在住房保障方面的職責，加大財政投入力度，切實解決中低收入家庭的住房問題。

必須加快住房保障的立法進程，完善我國住房保障法律體系。應及早制定符合我國國情的住房保障法，建立獨立住房保障機構，進一步明確住房保障對象，制定保障標準，確定資金來源，同時要明確中央和地方以及住房保障機構的權責劃分，制定對違法行為的懲處辦法，使我國的住房保障制度有法可依。

2．著重大力發(fā)展公租房和廉租房

目前，我國城鎮(zhèn)居民收入的增長速度已遠遠落后于住房價格的增長速度，無力購買住房的群體數量極為龐大，特別是剛步入社會的新增就業(yè)人口和非城鎮(zhèn)人口，這部分人有強烈的住房需求但又不符合經濟適用房的保障條件，又無積蓄付數額巨大的首付，他們已經成為我國急需解決住房問題的主要群體。因此，筆者認為當前目前我國保障住房，應以公租房和廉租房的建設為主，輔以經濟適用房供應。具體實施過程中，公租房和廉租房的建設標準應該有所差別，以滿足不同收入者、不同家庭結構對住房條件的需求。公租房和廉租房為主只是針對我國現時住房問題的解決辦法，從長遠來看，在保障房供應量充足、房地產市場更加規(guī)范、住房問題得以緩解后，必須要與市場接軌，以減輕政府壓力。

3．完善土地政策，穩(wěn)定保障性住房的土地供應

從國際經驗看，政府除可以通過信貸、補貼和資本市場對居民提供住房支持外，有些政府掌握部分土地的國家，還通過低價轉讓土地，降低土地成本，調控住房價格，使中低收入群體買得起住、得起房。中國應不斷完善土地政策，轉變土地轉讓是地方財政重要收入來源的局面。促進各級地方政府在年度土地供應計劃中，優(yōu)先保證保障性住房的土地供給。安排中低價位、中小戶型普通住房的土地供應，從房屋開發(fā)上保障對中低收入群體住房的分類供應；在空間布局上，避免集中建廉租房，而應合理在商品房中配建， 防止出現“貧民”聚集的現象，也防止將廉租住房集中建在偏遠地區(qū)，增大低收入家庭的居住和交通成本。

4．以財政資金為主，多渠道籌集住房保障資金

財政支付能力是保持住房保障制度可持續(xù)性運行的基礎性因素，很大程度上決定著住房保障制度運行的效果。要使住房保障體制的運行具有可持續(xù)性，必須切實將住房保障資金列入政府財政預算內，并確定合適比例。近期應監(jiān)督落實“地方土地出讓凈收益的一定比例（不低于10%）用于廉租住房建設”的政策要求。今后則應通過財稅體制改革和政府預算制度調整，明確住房保障支出在中央和地方財政中的固定渠道和相對穩(wěn)定比例，逐步減少住房保障資金直接來源于土地出讓收益的比例。此外，應該探索金融創(chuàng)新為住房保障提供資金渠道。例如，采用房地產投資信托基金的方式，集合社會閑散資金，為廉租房和租賃型住房提供長期性資金支持。

住房保障制度是社會保障體系的一個重要組成部分，建立完善的住房保障體系，應凸顯政府的主體地位和主導職能，它是一個龐大的系統(tǒng)工程，也是一項漫長的工程，必須在實踐中尋求自身的完善與發(fā)展。

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[責任編輯 王 佳]