完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策研究

摘 要：隨著我國人口老齡化步伐的加快，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，是促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要途徑之一。目前我國的居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，在管理體制、財(cái)政分配、服務(wù)方式、法制建設(shè)等方面還存在許多問題，不能充分滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展應(yīng)當(dāng)完善政府管理體系、擴(kuò)展養(yǎng)老資金渠道、豐富養(yǎng)老服務(wù)方式、建立健全立法保障。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；管理體制；財(cái)政投入；服務(wù)機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F287.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）35-0095-02

一、我國居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

我國的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展處于探索階段，自20世紀(jì)80年代以后才受到社會(huì)各界的普遍認(rèn)可和重視。應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，我國政府結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)實(shí)際情況在理論結(jié)合實(shí)踐的不斷探索中，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)福利社會(huì)化的意見》和《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》等政策。并在《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃（征求意見稿）》中提出了“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方向。

與此同時(shí)，國家稅務(wù)總局與財(cái)政部門聯(lián)手對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)實(shí)施稅收政策優(yōu)惠，向各地方政府下發(fā)了《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的繁榮發(fā)展。民政部門致力于為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的順利發(fā)展建立一個(gè)良好的政策環(huán)境，搭建一個(gè)在政府的科學(xué)引導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)力量為發(fā)展力量的全面的養(yǎng)老服務(wù)福利體系。自 2000年起 ，杭州、南京、上海、北京、青島等社區(qū)相對(duì)完善的城市，率先在全國以不同的居家養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行試點(diǎn)探索，并在具體實(shí)踐中取得了良好的社會(huì)效果。

目前社區(qū)、街道辦事處和居委會(huì)在探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式的實(shí)踐中，重視發(fā)揮專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能，通過生活照料、精神撫慰、醫(yī)療保健、精神娛樂等多種方式，為社區(qū)內(nèi)居家的獨(dú)居、空巢、“三低”老人提供多樣化、人性化服務(wù)。截至2010年，我國共有23．8萬個(gè)社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施，1 600余家民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。全國共有15.8萬個(gè)社區(qū)服務(wù)志愿者組織，900多萬名社區(qū)服務(wù)志愿人員。

二、我國居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

我國目前的居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)還處于不完善階段，在政策、規(guī)劃及實(shí)踐等層面，還有待于深入研究。突出問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.管理體制不完善

從國家角度上看，民政部門具有承擔(dān)宏觀管理、統(tǒng)籌規(guī)劃的責(zé)任，為居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建指定方向。但內(nèi)部卻存在各自為政、各行其是，在利益權(quán)利關(guān)系網(wǎng)中互相割斷的現(xiàn)象。而在地方，隨著國家下放管理權(quán)力度的加大，社區(qū)責(zé)任與日俱增，各居民委員會(huì)承擔(dān)著計(jì)劃、宣傳、服務(wù)等方面的管理責(zé)任。在社區(qū)工作壓力增大、人力物力匱乏、組織結(jié)構(gòu)單一、重視度不夠的情況下，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)便會(huì)出現(xiàn)為其他工作“讓步”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致養(yǎng)老政策落實(shí)不到位，阻礙了政府、公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、非營利組織、盈利組織和社區(qū)之間資源的有機(jī)整合，出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)停滯的局面。

2.政府財(cái)政投入規(guī)模小

城市社區(qū)的資金來源渠道主要有街道自籌、政府撥款和社會(huì)援助這三種方式。各級(jí)地方政府現(xiàn)有的財(cái)政投入規(guī)模，對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著通貨膨脹的加劇，物價(jià)的不斷攀升，有些地方政府沒有及時(shí)調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)困難老人的保障條件、提高補(bǔ)貼資金，對(duì)老年人生活質(zhì)量造成一定影響。沒有激發(fā)整個(gè)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的需求，沒有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的支持，沒有一套科學(xué)合理可行的完善的吸引資金投入的優(yōu)惠政策體系，使養(yǎng)老資金得以良性循環(huán)。

3.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)單一

我國目前仍以傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老方式為主，依靠子女贍養(yǎng)老人。而隨著生活壓力的增大，這種養(yǎng)老方式逐漸走向轉(zhuǎn)型，向社區(qū)尋求服務(wù)。但卻面臨著公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不完善的問題。提供養(yǎng)老服務(wù)的人員可以分為接受薪金和不接受薪金兩類。這兩類服務(wù)人員共同存在的問題是，由于缺乏系統(tǒng)化、專業(yè)化的服務(wù)訓(xùn)練，不具備養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)資格和技能，所以實(shí)際提供服務(wù)時(shí)，并不能充分滿足老年人的養(yǎng)老需求。

4.缺乏有效立法保障

要大力推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)，必須要在養(yǎng)老福利社會(huì)化思想的指導(dǎo)下制定。而現(xiàn)有的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》則是以不符合時(shí)代潮流的傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主要內(nèi)容的法律。這種理論與實(shí)踐上的脫軌，使居家養(yǎng)老服務(wù)體系在實(shí)際推廣中產(chǎn)生了操作上的困難，亟須改革現(xiàn)有養(yǎng)老政策體系，指導(dǎo)養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

三、完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策

1.完善政府管理體系

西方國家在提供養(yǎng)老服務(wù)中直接參與的部分較少，主要是制定規(guī)劃綱要、提供政府補(bǔ)貼、實(shí)施政策優(yōu)惠和實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)體制社會(huì)化監(jiān)督等。與西方國家相比，我國政府長期以來習(xí)慣扮演服務(wù)的直接提供者角色，實(shí)行一手包辦制度，不注重與社會(huì)組織進(jìn)行分工合作，出現(xiàn)目前養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配的問題。因而，重新定位政府職能，建立一套科學(xué)合理的居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，加大政府支持力度，通過稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等方式，讓社會(huì)力量以投資、合作、慈善等形式開展養(yǎng)老服務(wù)使用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，豐富養(yǎng)老資源，增加社會(huì)中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量、擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模，在保證養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容向多元化、多樣化方向發(fā)展。

2.擴(kuò)展養(yǎng)老資金渠道

借鑒英美國家在居家養(yǎng)老服務(wù)中籌措資金的方式，無論盈利性機(jī)構(gòu)，還是非營利性機(jī)構(gòu)在提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，都會(huì)接受政府一定的扶持和優(yōu)惠條件。這體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)作用。而我國在提供養(yǎng)老服務(wù)方面，資金主要來源還是政府的財(cái)政支持，雖然社會(huì)中企業(yè)、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、個(gè)人等也會(huì)提供一些資金捐贈(zèng)，但仍具有規(guī)模小、數(shù)量少的特點(diǎn)。在學(xué)習(xí)外國的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)提高對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的重視度，將其納入衡量國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)之中，調(diào)動(dòng)社會(huì)多方資金投入到養(yǎng)老事業(yè)中去，加快居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，以面對(duì)日益嚴(yán)峻的老年人養(yǎng)老需求服務(wù)供應(yīng)不足的國情。

3.豐富養(yǎng)老服務(wù)方式

目前，我國的養(yǎng)老服務(wù)仍以政府提供為主，供需出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)象。一方面，我國政府應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，引入市場競爭機(jī)制，由具有一定水平和資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、盈利性組織提供養(yǎng)老服務(wù)，在良性服務(wù)機(jī)制的運(yùn)作下，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡。另一方面，政府應(yīng)及時(shí)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度、規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)方式、入住人員的入住資格審查評(píng)估、制定養(yǎng)老服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施有彈性的服務(wù)價(jià)格等內(nèi)容。促進(jìn)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場中相互競爭，減少服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的步伐。豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，增加對(duì)老年人心理、精神、醫(yī)療、衛(wèi)生、娛樂、健身、學(xué)習(xí)、服務(wù)等方面的服務(wù)，以符合居家養(yǎng)老服務(wù)的宗旨。

4.建立健全立法保障

政府在提供居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，需要一個(gè)良好的法律環(huán)境予以保障。使養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐的過程中做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)外部環(huán)境的公平性和公正性。在宏觀層面上，政府應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展作出指導(dǎo)規(guī)劃，根據(jù)城鄉(xiāng)不同的養(yǎng)老需求內(nèi)容分別制定具體的法律規(guī)章。并派遣司法人員按期進(jìn)行監(jiān)督制約，及時(shí)發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)中的新情況、新問題，從而修改、補(bǔ)充和完善相關(guān)法律規(guī)章。使法律法規(guī)建設(shè)不流于形式，為養(yǎng)老服務(wù)的順利發(fā)展鋪平道路。

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Research on the countermeasure of perfecting the family endowment service

CHEN Shu-jun，LIU Fang

（Finance and public administration college，Harbin commerce university，Harbin 150028，China）

Abstract: Along with the country population advanced age quickly， develop the daily life at home to retire to enjoy life the service strongly， is one of the important paths that promote retire to enjoy life the business development.Currently the daily life at home of the our country retires to enjoy life the service to still be placed in the entry-level development stage at managing the system， public finance allotment， service method， the legal system construction...etc. to still exist many problems， can't satisfy the old people well to retire to enjoy life the ministrant need.Pushing forward the daily life at home retires to enjoy life to serve fast development should perfect government management system， expand to retire to enjoy life the funds outlet and enrich to retire to enjoy life the service method and build up the sound lawmaking guarantee.

Key words: family endowment;management system; finance investment;service organ

[責(zé)任編輯 王 莉]