新制度經濟學視角下的中國廉價政府建設研究

摘 要：廉價政府注重投入產出比，它追求最小的成本獲得最大的公共產品和服務產出，或者在提供相同質量公共產品和服務前提下投入最小。廉價政府是最優政府形式的理念設計之一已被納入政府建設的基本方向。新制度經濟學作為西方主流經濟學派，為公共管理研究提供新的理論和方法。從新制度經濟學角度闡述廉價政府建設的理論依據，對廉價政府建設進行實證分析，進而提出建設廉價政府的制度建議。

關鍵詞：新制度經濟學；中國；廉價政府；行政成本

中圖分類號：F0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0001-02

行政管理體制改革的目標不僅要建設服務和法治的政府，也要建設一個廉價的政府。所謂廉價政府，就是用最小的政府成本，實現最優化的政府管理，以最低的成本實現追求效用的最大化。現代政府維持和運轉離不開資金的支持，“政府很大程度上是人與錢的問題”。它不能不顧及成本，只講“進”不講“出”，不計成本，不計效果，忽視成本的政府不符合現代政府的設計原則和評價標準。著名經濟學家諾斯曾經提出：“政府有能力以低于私人組織的成本（或沒有特別的政府力量存在的任何一定比例的成本）進行某些活動。但是政府行政機制本身并非不要成本。實際上它的成本大的驚人。”可見，廉價政府是世界各國政府一直面臨的難題，中國也不例外。

一、中國廉價政府建設的新制度經濟學理論依據

一直以來，西方眾多學者都對廉價政府進行過深淺不一的研究，他們期待政府可以達到“行政成本極小化，行政效用極大化”的理想狀態。中國政府建設也應以“降低政府成本，提高行政效率”為目標。中國審計署審計長李金華指出：“中國不僅需要建立一個廉潔的政府，還需要建立一個廉價的政府，政府成本太高，就是再廉潔也是浪費納稅人的錢。”2011年，中央部門“三公”經費的陸續公布，使得廉價政府這個概念再次進入公眾的視野，引起社會的普遍關注。

新制度經濟學是以經濟學方法①分析制度的主流經濟學，它主要包括四個基本理論：交易成本理論，產權理論，企業理論和制度變遷理論。對于廉價政府建設來說，交易費用理論和制度變遷理論是其主要新制度經濟學理論依據。

交易成本是新制度經濟學的一個核心概念，1937年科斯在《企業的性質》論文中提出“利用市場機制是有成本的”觀點。在新制度經濟學學者看來，“現實存在的各種調節各種交易活動的安排都是有成本的，它們之間的區別僅僅在于存在相對成本的區別”。政府活動與市場發生聯系主要通過政府開支來實現，政府開支是政府最重要的成本，直接關系到政府資源配置的效率和政府作用的大小。所以，一個節約政府開支的制度安排非常重要。有效的制度可以降低政府交易成本，節約政府交易費用，仰止政府的腐敗行為，這與廉價政府建設的目標是一致的，制度建設是廉價政府建設的重要路徑選擇。

制度變遷是指一種制度對另一種制度的替代過程。制度變遷理論認為，制度創新是經濟增長的主要因素。如果一項制度可以提高效率并帶來更大的收益，制度創新就存在動力。中國政府目前存在公共開支高，行政效率低等問題，制度的不合適是造成這些問題的重要原因。廉價政府是系統的制度構成，它涉及到政府建設的諸多方面。廉價政府建設需要制度的變遷，改變現有的管理和運行制度，實現制度創新。只有這樣，政府才能在低成本和高效的基礎上朝著服務政府和法制政府發展。制度變遷可以分為強制性制度變遷和誘導性制度變遷，采用哪種模式將會直接影響到制度成本的大小。中國政府需要在制度變遷過程中選擇適合自己的路徑，實現制度創新，才能達到廉價政府建設的目的。

二、中國廉價政府建設的新制度經濟學實證分析

將新制度經濟學理論引入到政府中，是因為政府本質上也是一個充滿交易的組織，從新制度經濟學觀點來看，進行制度建設，就必須要發生交易，產生交易成本。廉價政府是一個系統的制度建設過程，也是一個政府交易成本的節約過程。

據統計，中國從2000—2006年行政管理費支出一直處于上升趨勢，從2000年最初的2 768.22億元增長至7 779.64億元，年均增長835.24億元，行政管理費用支出規模和總額快速上漲。行政支出占財政總支出比例也由17.43%增長至19.46%，而日本一般性行政支出只占財政支出的2.8%，美國也僅有9%，2007年以前中國行政支出占財政支出的比例遠遠高于美國和日本。

2011年中央職能部門“三公”經費支出的陸續公開，直接隱射出政府行政支出的基本情況。“三公支出”作為政府行政管理費用支出的重要組成部分，從三項支出情況可以反映出中國政府行政支出的規模，尤其是政府最為敏感的公車、公款接待和公費出國支出費用。2011年中央單位陸續公布“三公”經費，所有公布單位三公經費支出共計94.7億元，其中車輛購置及運行費用61.69億元，公務接待費用15.28億元，出國（境）費用17.73億元。盡管國務院一再要求壓縮“三公”經費，但是許多部門三公經費仍然是不降反升。2011年7月14日，財政部公布的“三公”經費顯示，2011年財政部財政撥款安排的“三公經費”預算為4 752.54萬元，比2010年實際支出增加580.53萬元，增長近14%，位居榜首。由此看出中國行政管理費用支出數額非常龐大，占用了大量財政支出金額。從以上數據可看出，中國目前維持制度運轉的行政成本過高，財政支出在結構上發生扭曲。

從制度上看，這種惡性現象是有多方面因素造成的。首先，政府對資源投入過度需求。政府介入許多市場領域，管了許多不該管、管不了和管不好的領域，陷入對資源投入需求的“饑渴癥”，導致運行的成本的快速膨脹。其次，政府機構的預算規模最大化傾向。官員所追逐的是部門預算規模最大化，他們總是在現存制度下尋求自身利益的最大化，結果使政府的公共服務遠遠超過邊際收益等于邊際成本的帕累托最優量。最后，管制政府使財政支出結構扭曲。政府對市場和社會的主要職責是監督和引導，而并非嚴格的管制。管制占用政府大量資源成本，人力成本和時間成本，造成政府開支的膨脹。

三、建設廉價政府的制度對策建議

1.行政公開制度化。通過行政公開，可以減少社會負擔，降低社會成本，行政公開也可以使社會對政府進行的廣泛監督，直接提高行政效能，降低政府開支，做到政府和社會的雙贏。實現行政公開，政府應將與公共服務有關的支出和收入列為政府預算，公布比較明細的收支情況，而不僅僅是分類數值。2011年中央部門三公經費公布就是典型案例。雖然部分政府部門公布整體性數據，但沒有公布每項數據的具體內容。另外，現在中國的信息資源處于絕對壟斷階段，行政公開是被動的公開，民眾通過網絡媒體呼吁，才能引起政府的重視，進入議程決定公開內容。這樣是與行政公開的本意想背離的，行政公開就是要建立一種政府與民眾的長期雙方互動監督制度，保證政府的行為的公共性。行政領導參與網絡生活的制度化是行政公開的長期保證。

2.構建綜合廉價政府評價制度。廉價政府應把公務員定位為理財者，將行政成本的節約作為工作的重要目標，把開支的節流作為綜合評價體系的重要內容。指標體系包括兩方面基本指標，即硬指標和軟指標。硬指標主要是指機構精簡數目，人員精減數目和行政開支，通過量化的數值來衡量廉價政府建設。軟指標包括效率和廉潔，而效率又包括公共服務效率，日常會議效率，公文管理效率，財務管理效率和政策執行效率。廉潔包括公務員收入和勤儉節約。軟指標通過定性的衡量來檢驗廉價政府建設。

3.改革現行財政預算制度。根據美國的財政預算管理經驗，它針對傳統的明細分類項目的缺陷，設計出一種支出控制式預算制度。這種預算制度的總體思路是實行資金總額預算管理。政府每一個部門財政預算是以上一年度數額為基數，加上根據通貨膨脹率和該市人口增長計算而得的增加數。在經費使用方面，打破明細分類，允許各個部門保留其沒有花完的預算經費。當然，新的制度并沒有全盤否定明細分類項目，當某個部門需要追加預算時，管理人員可以利用明細分類項目審查他們的費用支出。這種預算可以擴大官員的自主權，簡化預算程序，創造可以預計的環境。中國可以借鑒美國此安置預算管理經驗，試行“零基預算”，即取消多年的支出基數，以零位基點，以廉價政府為導向，根據項目的實際評估和財力可能，重新編制年度預算數額的方法。此外，年終考核獎勵措施是中國財政預算改革的重要方向。年終考核獎勵措施即各個部門通過采取切實的節支措施，可從包干經費結余的部分按一定比例提取資金，用于職工福利，其余部分結轉下年度使用。

4.完善現代政府采購制度。財政支出持續增長，與盲目和分散的政府采購有密切關系。但如果采購執行上過于集權，必將遭到各職能部門的反對。所以，在采購執行上可以適當發揮各部門的作用，即在對主要商品和勞務進行集中采購的前提下，小型采購可由各部門在財政監督下來完成。政府采購過程中采取優勝劣汰的市場法則，通過公布招標信息，各供應商參與競爭，從市場采購所需商品和服務，從而大大提高財政性資金的使用效益。這樣既可以減少資金流轉環節，又便于支出控制和財政監督，實現支出由價值領域向實物領域延伸管理。

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[責任編輯 劉嬌嬌]