最終解決農村公益事業問題需要公共財政

摘 要：“一事一議”政策實施以來，其積極作用是：有利于杜絕“三亂”，有利于民主建設，有利于加快政府改革；存在問題是制度層面和實踐層面的，然而最終解決農村公益事業問題需要公共財政。

關鍵詞：“一事一議”：公益事業；公共財政

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0020-02

中國是一個農業大國，三農問題一直是中國的基本問題，也一直受到黨和政府的高度重視。根據《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》的規定，“一事一議”是指為興辦村民直接受益的集體生產生活等公益事業，按照特定的民主程序確定的村民出資出勞的行為。“一事一議”有利于村民自主決策與自己利益相關的本村公共事務。農民除了可以根據各自資源狀況和可承受能力從事生產經營活動外，還可以根據自己的經濟狀況承擔村集體公益事業建設。“一事一議”政策實施以來，積極作用是明顯的。“一事一議”有利于杜絕“三亂”行為的發生；“一事一議”通過推動農村基層民主政治建設進而推動中國的整個民主建設；“一事一議”有利于加快鄉鎮政府機構改革的步伐。然而“一事一議”政策實施以來也面臨一些難題，主要是制度層面和實踐層面的難題。

一、“一事一議”面臨的制度層面的問題

農村“一事一議”實施以來，從制度層面分析，具有以下問題：

1.與市場經濟條件下的公共財政理論不相適應。市場經濟條件下的產品分為公共產品和非公共產品，非公共產品由市場決定，而公共產品由國家和政府決定。公共財政是國家或政府為市場提供公共產品和公共服務的經濟活動，是與市場經濟體制相適應的財政體制或財政模式。公共財政要求對所有的地區（包括城鄉企業）和公民（包括城鄉居民）均應實行無差別的“國民待遇”。市場經濟健康有序地運行的基礎是政府公平、平等、大致均衡地向整個社會提供公共產品和服務。根據市場經濟“公共財政”的要求，農村公共產品也應由國家提供，這是不需要論證的基本常識。中國由于受社會發展條件的限制，廣大農村的公共事業投資除了國家投資以外，很大一部分長期靠農村自己解決，這對廣大農民是不公平的，也與市場經濟的發展不相適應。

2.制度設計的理論選擇與現實操作帶來矛盾。就目前中國發展的實際而言，國家為農村提供公共產品的能力與農村現實需求之間存在較大的差距，“一事一議”是中國目前解決農村公益事業投資的一種現實選擇。農業稅取消以后，防止農民負擔反彈也是中央追求的目標之一，而解決農村公益事業的“一事一議”政策就必然與防止農村負擔反彈之間存在內在的緊張關系。（1）上限過低。根據《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》的規定，“一事一議”籌資實行嚴格的上限控制，多數欠發達省份規定年人均籌資不得超過15元，即使比較發達的沿海地區如廣東規定不得超過20元，這種規定是國家出于防止農民負擔加重的本意，但也很大程度上限制了村級公益事業建設的能力和規模。（3）對違犯“一事一議”政策的主體缺乏懲罰措施。一項政策的實施不僅要考慮政策本身的科學性、合法性，而且要認真研究政策對象是否配合，關鍵看是否充分考慮到政策對象的利益分配。如果對積極參與者進行一定的獎勵對不配合者進行一定的懲罰，對利益受損者進行一定的補償，政策實施過程中的阻力便大大減少。這就要求建立一個有效激勵和約束機制。在農村“一事一議”實施過程中主要涉及村級組織和村民兩方而的政策主體，在目前的制度安排下，對村級組織沒有激勵只有約束，對村民既沒有激勵又沒有約束，勢必難以調動兩者的積極性。

根據國家統計局農村社會經濟調查總隊2004年對全國31個省、區、市6 8萬個農村住戶的抽樣調查，全國農村“一事一議”籌資費人均僅1.6元，按人均籌資15元的上限和議辦一事匡算，真正開展了“一事一議”的行政村的比例，僅為10%多一點。

二、“一事一議”在實踐上面臨的問題

以上是從制度上分析“一事一議”的缺陷，在目前的實踐過程中，也可以看到“一事一議”面臨一些實踐難題。

由于宣傳不到位，使一部分村干部和村民對“一事一議”這項國家政策認識不到位，將 “一事一議”籌資籌勞與亂收費增加農民負擔混為一談。有的村干部把“一事一議”當做是一種形式，走走過場，做做樣子，最終還是少數人決策。有的村干部把“一事一議”籌集的資金視為一般村有資金，進行挪用與貪污，極大敗壞了“一事一議”這項國家政策。

目前農村的基本狀況使廣大農村開會難。隨著中國城市化、工業化進程的加快，很多農村成為了空心村，空心村就是大部分的青壯年精英到城市打工或直接在城市買房成為實際的城市人，而在農村家里的就是一些老人、婦女與孩子，這些留守人員的議事能力有限且參與議事意識淡薄，由于在家庭中沒有做主的權力，很難甚至不敢表達自己的真實意愿，常找借口避開會議。外出務工人員關心的是在城市的收入與發展，對于村中事務他們的關注度下降。農村的實際狀況就使按規定要求由2/3以上村民參加的村民大會很難舉行。

在實際操作的過程中，有些地方村干部不按農業部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規定的議事范圍、審批程序執行，違規操作、隨意擴大議事范圍。甚至根本不存在的項目冠以“一事一議”的名義進行籌款，使得農民負擔加重。

三、最終解決農村公益事業問題需要公共財政

通過以上的分析，我們認為解決農村公益事業投資問題應該分兩步走。第一步，就目前而言，首先應該做好 “一事一議”工作；第二步，條件成熟以后，推行城鄉一體化的公共財政。

目前“一事一議”應該做好的工作是多方面的。加大宣傳和引導的力度，讓廣大群眾了解此項政策，充分調動村民參與“一事一議”的積極性。議事形式多樣化，因地因時制宜。資金來源多元化。“一事一議”的實施要充分發揮農民主體和國家主導的作用，并根據各村的實際情況，采取靈活多樣的籌資渠道，多方籌資，建立多渠道資金投入機制，積極引導社會資助，促進投資主體多元化。規范農村“一事一議”運作程序，加強資金監管。建立有效的激勵和約束機制，調動各方積極性。

做好“一事一議”是目前解決農村公益投資問題的現實選擇，而隨著經濟的進步和社會的發展，最終解決農村公益事業投資問題還是需要城鄉一體的無差別的公共財政。

城鄉公益事業一體化是指，隨著經濟社會的發展，堅持以人為本，統籌城鄉公益事業發展，打破城鄉分割的體制和政策，通過統一制定城鄉發展規劃，由公共財政作為主要投資主體統一投入發展資金，逐步縮小城鄉差別，使農村的公益事業發展達到與城市大體相當的水平，實現城鄉公益事業均衡協調可持續發展。逐步做到由“農村支持城市、農業支持工業”向“城市反哺農村、工業反哺農業”轉變，就要堅持城鄉一體化改革取向，實行“以工促農、以城帶鄉”的新政策，當然，城鄉公益事業一體化并不是城鄉同質化、完全平均化。即使是隨著社會的發展，未來公益事業發展水平很高了，由于城鄉之間不同的特點，城鄉之間的公益事業仍會存在一些差異。

發達國家的發展史表明，從農業文明向工業文明和城市文明發展、過渡的過程中，城鄉發展走向一體化，是人類社會發展的必然趨勢，是一種客觀規律，而公益事業走向一體化也是一種必然規律。由于種種原因，長期以來中國實行城鄉二元體制，這種體制對經濟社會發展的束縛作用愈來愈明顯，必須盡快加以改變，實現城鄉管理一體化。其重要標志是解決城鄉公共產品供給結構失衡，把公共財政覆蓋到廣人農民身上。無論如何，到21世紀中葉基本實現現代化時，中國就應該實現城鄉一體化的目標。相應地，城鄉公益事業在不斷發展中必然要逐步融為一體。在這個意義上，我們把城鄉公益事業一體化稱為中國農村公益事業改革和發展的目標模式。

[責任編輯 劉嬌嬌]