“小金庫”形成的經濟學分析

摘 要：“小金庫”是中國當今社會的一大毒瘤，嚴重制約了中國經濟和社會的發展。因此，為了實現資源的有效配置，建立健全有序的市場經濟以及構建和諧社會，都必須根除“小金庫”。通過對“小金庫”的形成進行分類，并在經濟學理論的基礎上，簡要分析了其根源，并提出了相應的治理對策。

關鍵詞：“小金庫”；產權理論；委托代理理論；尋租理論

中圖分類號：F23 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0077-02

引言

1978年后，由于中國經濟體制沿著放權讓利的思路，擴大了地方政府和企業的自主權，但從此“小金庫”現象也就登上了歷史的舞臺。“小金庫”的存在，是妨礙經濟健康發展、影響社會和諧穩定的毒瘤，必須堅決清除。近三十年來，中國學者從淺層次和深層次兩個方面對“小金庫”進行了研究。淺層次方面，主要是從主觀認識上、客觀環境上以及監督乏力等方面進行分析；深層次分析則從制度出發，分析了經濟體制改革不徹底、政治體制改革滯后于經濟體制改革是“小金庫”產生的根本原因。基于這些研究成果近幾年來中央采取的一系列治理“小金庫”的措施，但并沒有從根本上根除“小金庫”。究其原因，除了制度改革不徹底和查處力度欠嚴等外，另一個主要原因是沒有對“小金庫”的主要存在形式進行分類，從而針對不同類型“小金庫”產生的不同原因有效地進行控制和治理。

本文根據“小金庫”產生的根源對其進行分類，在此分類的基礎上接合經濟學理論分析其原因。最后對不同種類“小金庫”分別提出若干治理對策。

一、“小金庫”的分類及特征

“小金庫”的分類形形色色，根據不同的劃分依據有不同的種類。本文通過透析“小金庫”產生的根源，根據其產生的主要的原因，將“小金庫”分為以下四類：

1.截留國家和單位收入形成“小金庫”

從1994年中國實行分稅制財政管理體制以來，中央對地方的轉移支付數額逐步增大并已有相當規模，其形式主要有稅收返還、體制補助、結算補助還有專項補助。但由于缺乏統一、嚴密的制度，中國的轉移支付的決策程序、專項轉移支付的使用方法、資金使用的監督等方面都存在缺陷，導致下屬部門經常利用這些制度上的缺陷來謀取私利，私設“小金庫”。表現形式主要有三個方面：一是截留上交款。二是虛報項目騙取預算撥款。三是虛列支出。

2.違規經營創收形成“小金庫”

企業或部門往往存在一部分暫時不需用的資產或資金，由于對這些資產或資金的管理存在問題，企業或部門的某些經營者違背超越委托權限，私自使用和處置企業或部門公共財產，所形成的收入不入單位正常的財務賬目，直接存入“小金庫”。主要表現為在資產的規定用途以外進行有償出借、出租或其他有償活動。這類“小金庫”直接影響了國有資產或單位資產的收益性，降低了國有資產的使用效率，并且導致了國家資產大量流失。

3.行政性亂收費形成“小金庫”

行政性收費是指代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律法規等有關規定，依照國務院規定程序批準，在實施社會公共管理向特定對象收取的費用。然而，由于缺乏有效的監督管理，在部門利益的驅動下，“亂收費”現象難以遏制:任意擴大收費范圍、收費不公示、隨意提高收費標準、無證收費等等。這類“小金庫”的存在加重了企業和人民的負擔，也擾亂了社會秩序，損害了人們群眾的利益，造成了極壞的社會影響。

二、各類“小金庫”產生的經濟分析

小金庫產生計劃經濟轉向市場經濟的衍生品。其產生的深層次原因則是制度的不健全或缺陷。接下來本文接合經濟學理論對各類“小金庫”產生的制度性原因進行分析。

1.截留收入形成“小金庫”產生的經濟分析

這類“小金庫”產生的根源在于委托人的權利不清晰。在委托代理關系中，由于委托人不能直接了解到代理人選擇了的行動，從而產生信息不對稱。在中國財政管理中，國家作為委托人，下屬部門作為代理人，國家通過轉移支付等手段將預算資金委托給下屬部門從事日常或各種專項活動。但是由于中國的財政預算以及政府使用款項的不公開、不透明，造成了委托人和代理人之間的嚴重信息不對稱，再加上中國對財政預算和預算款項使用的監督機制的不健全。那么作為經濟人的代理人必然會出于自己的利益，私設“小金庫”。

2.違規經營創收形成“小金庫”產生的經濟分析

根據科斯的產權理論，產權明晰包括兩個方面：一是財產的歸屬關系是明晰的。二是財產所有權明確的前提下，在產權實現過程中，各個不同權利主體的責、權、利是明晰的。目前中國國有資產的產權實質是一種“公共產權”，整個國有資產委托代理關系可以表示為：全國人民—全國和地方人民代表大會—國務院和地方政府—國有資產監督管理部門—國有及國有控股企業—董事會—總經理。在這種委托代理機制下國有資產的產權是不清晰的。首先，這種“公共產權”導致了國有資產的所有權主體的分散，實際上造成了所有權“虛置”和相關所有權代表者與經營者的權、責、利關系界定不清。其次，這種冗長的委托代理鏈條拉大了初始委托人和最終代理人之間的距離，常常造成“有權無責”或“有責無權”。以致經常出現國有資產的經營者違規使用和處置國有資產，私設“小金庫”。

3.行政性亂收費形成“小金庫”產生的原因分析

產生這一類“小金庫”既有歷史原因也有管理原因。據資料顯示，1980—1997年，財政困難的長期存在，嚴重制約了財政宏觀調控職能的發揮，為了幫助地方政府解決其經費不足問題，從1984年起，國家頒布了一系列允許政府部門自收自支，甚至創收來解決。這種把國家行政機關收費作為稅收管理，必然造成收費規模的膨脹和收費標準的提高。管理方面的缺陷主要包括兩個方面，首先是激勵機制過于單一，主要是通過行政性收費按比例返還，從而助長了執法執收單位亂收費、亂罰款的不正之風，形成了由亂收費產生的“小金庫”；其次是規定的收費和處罰標準自由裁量范圍過大，缺乏有效的權力制約機制等，其后果必然會造成擁有行政收費權力的單位或個人利用“亂收費、亂罰款”私設“小金庫”。

三、治理“小金庫”的對策及建議

小金庫的存在嚴重影響制約了經濟和社會的發展，必須消除。要從根本上消除“小金庫”這顆毒瘤，我們必須根據種類小金庫產生的根源，對癥下藥。

1.截留國家和單位收入形成“小金庫”的治理

解決委托代理關系中道德風險的關鍵在于兩個方面。一是委托人掌握了關于代理人的信息，二是實施全面有效的監督機制。結合中國目前的財政管理特點，要改變這種截留國家的單位收入現象應從以下幾點入手。首先，保證財政公開和透明。保障公民行使權利的基本前提，也規范財政權力的行使、限制財政權濫用。其次，完善部門財政預算監督機制，形成一整套完整的監督機制。強化日常監督管理，加大對“小金庫”的日常管理和監督。

2.違規經營創收形成“小金庫”的治理

這類“小金庫”產生的主要原因是產權不清晰。因此要徹底解決這類“小金庫”必須明晰產權。第一，明確界定國有資本所有權主體和法人財產權主體，實現國有資產所有權和經營權的分離，解決國有資本所有權主體的“虛置”和“缺位”問題。第二，作為國有資本委托人的政府，必須真正擁有國有資本的所有權，能對國有資本承擔法律規定的資產責任。作為國有資本代理人的企業，必須具有經營資產責任的能力，具有損失補償能力。第三，引入民間資本和其他法人資本，最大限度地把國有企業改造成投資主體多元化的股份制企業。

3.行政收費制度形成“小金庫”的治理

當前，中國各種收費總量多、范圍廣、收費秩序極為混亂，除收費管理法規不健全外，最直接、最根本的原因是在收費體系、管理體制和征收方式等方面存在著嚴重的缺陷，與市場經濟條件下收費管理要求不相適應。這些弊端迫切要求我們加快收費管理改革。“亂收費、亂罰款”的清理整頓關鍵在于強化行政收費管理，建立良好的收費形成和管理機制，同時建立完善的激勵制度。中國公共部門的激勵問題首先應該建立一套系統科學的執法人員績效評估體系，在全面有效的評估體系下完善激勵手段和標準。這既能杜絕巧立名目，自行確定收費項目，又能保證保留下來的收費項目的良性運行。

結論

隨著中國經濟體制的改革，“小金庫”現象就屢禁不絕。而且嚴重影響了中國經濟秩序和社會發展，因此相關部門必須對各種類型的“小金庫”加大治理力度。不同類型的“小金庫”其產生的深層次的原因有種差別，因此，結合各類“小金庫”其存在的主要原因實施針對性的解決措施將會事半功倍。

參考文獻：

[1] 詹卉.根治“小金庫”的新制度經濟學分析[J].小金庫治理專題，2009，(8):9-12.

[2] 李姝.委托代理視角下國有裝備制造企業產權改革[J].理論界，2009，(12):41-43.

[3] 寇鐵軍，周波.建立和完善防治“小金庫”長效機制的思考[J].財政監督，2009，(9):6-7.

[4] 張小君.委托—代理視角下的中國公共部門激勵機制初探[J].經濟研究導刊，2009，(3):43-44.

[責任編輯 陳丹丹]