土地儲備制度的法律規制

摘 要：采用理論與實證、比較的研究方法，對國外及國內其他地方的土地儲備地方立法進行研究，探索廣西土地儲備法律制度的地方立法。對廣西土地儲備的法律原則、土地儲備機構的性質、地位和職能、土地儲備的范圍、資金來源和法律監管制度展開了論述，以期能對廣西土地儲備制度的建設有所裨益。

關鍵詞：土地儲備；法律規制；廣西

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0083-02

引言

自1996年以來，中國從香港引入城市土地儲備制度，土地儲備制度作為運用市場機制對土地進行有效調控的政策，有助于優化城市土地利用結構，提高土地利用率。至今，中國絕大部分縣級城市都已經實施了土地儲備制度。但應看到，國家尚未出臺一部專門的土地儲備法規來規范這種制度，各級地方政府都是依據各自相關的規章或者文件來運行，但土地儲備涉及的土地價值大，與百姓利益密切相關，如無規范的法律指導，容易滋生腐敗、侵犯群眾利益，激化社會矛盾，不利于和諧社會形成。本文以廣西為例，探討如何加強和完善土地儲備的地方立法，以供探討。

一、廣西土地儲備制度的法律規制背景

建立規范、高效的土地儲備制度在廣西當前有著現實的需要。廣西土地市場建設逐步規范，但是，也存在一些問題，與土地儲備有關的問題是耕地減少趨勢尚未得到根本扭轉，建設用地布局不合理，土地利用粗放，節約集約用地水平不高，土地生態建設和保護力度有待加強，土地參與宏觀調控的能力和管理水平有待進一步提高等。此外，自廣西建立中國—東盟自由貿易區、泛北部灣經濟開發區以來，大量外來企業進駐廣西，對土地資源產生了巨大的需求，在用地需求全面持續增長和土地資源約束雙重壓力下，對原有的土地資源管理工作尤其是國有土地出讓工作提出了新的挑戰。因此，要更好地統籌廣西土地資源的開發、利用和保護，為經濟發展提供用地，實現2005—2020年廣西土地規劃的總目標，建立規范、完善的土地儲備制度首當其中。目前，廣西土地管理方面的地方性規范非常少，主要有《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，《廣西壯族自治區土地監察條例》，《南寧市征用集體土地條例》、廣西壯族自治區實施《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》辦法等，尚未出臺有相關的土地儲備的地方性規范，只有一些市、縣出臺了相應的政府規范性文件，如《南寧市土地儲備管理辦法》、《梧州市國有土地儲備實施辦法（暫行）》等。理論與實踐的脫節導致土地儲備事業的快速發展與機制、制度建設相對滯后之間的矛盾仍然突出。因此，應為廣西土地儲備工作建立法規保障，使之有法可依，有章可循。

二、廣西土地儲備法律制度的立法依據作為一部地方性規范，必須以中國現有的調控土地管理方面的上位法為指導

2007年中國出臺和修改了一系列與土地儲備相關的法律法規，如《物權法》和《城鄉規劃法》的出臺，《城市房地產法》的修改等。2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定并下發了《土地儲備管理辦法》。這使土地儲備外部法律環境發生了變化，要求廣西國土管理部門在制定廣西土地儲備的法律規范時，要全面疏理，準確定位，在制度設計、運作機制上全面進行規范調整，以適應新的法律環境。綜觀《土地儲備管理辦法》，核心內容在于確認相關職權部門對土地儲備市場的規范和調整，強調政府及相關部門的管理，因此，廣西的土地儲備法律制度也應與其上位規范保持一致。廣西的土地儲備管理法律制度的出臺主體應是地方政府，即廣西人民政府。而且，該部法律規范的內容也應該是確認和規范廣西土地儲備管理機構干預和調整廣西土地儲備市場的職權行為。

三、廣西土地儲備法律制度的基本內容設計

當前各地在土地儲備法律制度上還存在認識上的混亂，如土地儲備機構的性質、土地儲備的資金來源、收購標準等都各不統一，往往都是從實踐中總結經驗，結合本地特點制定出本地的土地儲備規范。筆者認為，構建廣西土地儲備法律體系，也需結合廣西實際，體現廣西特色，應主要包括以下內容：（1）法律原則；（2）土地儲備機構的性質、地位、職責、權利、義務、責任等；（3）土明確土地儲備的征購方式、征購程序、補償范圍與標準、資金籌措渠道與管理等；（4）明確土地儲備的規劃程序、規劃與環保要求、用途確定程序、利用強度與容積率規定等，建立土地儲備的運行機制；（5）明確土地儲備申訴主體、申訴權限、申訴程序與處理程序；（6）明確土地儲備投訴與舉報的程序和處理責任、程序等；（7）明確土地儲備的監管主體、監管方式、監管措施、監管程度、監管權限和責任等；（8）法律責任追究辦法，明確違反土地儲備法律法規應該承擔的法律責任與追究程序等。

（一）土地儲備的范圍

比較各地關于土地儲備范圍的規定，結合城市規劃實施和經濟社會發展需要，筆者認為，儲備土地應包括城市存量土地、城市增量土地、舊城改造儲備土地，新增建設用地。此外，還應當向土地的二、三級市場開拓儲備土地的來源，必要時還可行使政府優先購買權。具體而言，可將下列各項土地納入土地儲備范圍：政府依法收回的閑置土地；為實施城市規劃，經有批準權的人民政府批準收回的國有土地；進入城市建設用地范圍的農村集體土地；因土地使用者被撤銷、解散、破產、產業結構調整、遷移等原因停止使用的行政劃撥用地；城市規劃區內尚未征用的農用地；土地使用權轉讓申報價格低于標定地價、政府行使優先購買權而取得的土地；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的土地；土地使用權出讓合同約定的使用期限屆滿、土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準；城市規劃區內的無主土地等。

（二）土地儲備的資金來源

儲備土地所需資金一般包括對被征用或收回的土地的所有權或使用權人的補償安置費、土地前期開發費及相關的稅費。當前，各級土地儲備機構的資金來源為財政撥款、土地儲備專項資金、向銀行等金融機構申請的貸款。但是，財政撥款數額小，限制多，很難滿足土地儲備的需要。土地儲備專項資金作為政府專項基金，設立時間短，累計總額小，也很難滿足需要。金融機構的貸款可以一定程度上解決資金短缺的問題，但是向金融機構申請的貸款一般都應為擔保貸款，有擔保且利息高，這三個方面造成了土地儲備專項資金不足的問題。實務中，各地籌集土地儲備資金一部分靠財政撥款，更主要是由土地儲備機構以土地為抵押向銀行貸款。《土地儲備管理辦法》中對土地抵押的程序做了詳細規定。但需思考的是，土地資產具有保值和增值性，如何最大限度的發揮土地儲備機構手中土地資產的最大效用？國外在籌集土地儲備資金的經驗以及發展成熟的一些融資形式值得中國借鑒。瑞典的斯德哥爾摩市政府的土地征購費用由以下部分組成：政府稅收、政府貸款、銀行貸款、經瑞典國家銀行發行的公債、以及利用土地出租和出售的土地收入。目前，中國部分地方對建立土地基金進行了一些有益的探索，如廣東的土地開發基金、香港地區的土地基金。筆者認為，建立城市土地儲備基金是構建土地儲備制度資金支持體系的有效途徑。這一基金由幾部分資金構成。首先，啟動資金是一是政府財政撥款與政府預劃撥城市土地。其次，土地收益，城市土地出讓收益的部分用于城市建設，其余部分由儲備中心使用，以保證土地儲備制度的良性運行。另外，委托金融部門發行土地儲備債券與股票，可廣泛吸收社會閑散資金，以籌措資金。

（三）土地儲備的征購與補償辦法土地儲備的取得方式有土地征用、土地回收、土地置換和土地購買等四種

《物權法》第44條和《土地管理法》規定了國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。征收土地法律授予政府專有的權力，除了國家可以依法對農民的集體所有的土地實行征收外，其他任何單位和個人都無權征收土地。征收土地不是向農民購買土地，被征收單位和個人必須服從，但必須給予補償。《土地管理法》明確規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規定限制了經濟補償的額度，而對于一般農民來說這種低于市場價格的一次性補償遠遠不能滿足其生活需要。筆者認為，對土地使用權人進行補償，收購價格或補償標準不能低于市場價格，不能降低被征地者的生活水平是基本的底線。既可保護被征地農民的生活，維護被征地農民的基本權利，又可加快征地進程，維護社會和諧穩定，是維護公平、和諧的兩全齊美的辦法。土地回收分為無償回收與有償回收。根據中國土地管理法，土地無償回收的范圍為：城市市區范圍內的無主土地；荒蕪、閑置的國有土地；依法沒收的土地；土地使用者擅自改變土地用途限期拒不改正的劃撥土地；土地使用者未按出讓合同約定交齊出讓金依法分攤分割的土地；法律法規規定的其他可直接無償回收的國有土地。除此之外，都應該依法實行有償回收。土地置換目前尚無明確的概念。有研究人員認為，土地置換是通過土地功能布局調整、土地整理等形式，使不同權屬之間，不同用途之間的土地進行交換（置換）的行為。實務中，土地置換根據政府的經濟發展戰略和城市經濟結構布局，對原來在城區內不符合城市規劃或對其再發展有阻礙的企業和組織進行用地布局調整，用儲備土地置換。土地置換一般不涉及收購價格，但可能涉及差別補償。土地購買是按照市場原則從土地使用者處購買土地使用權。筆者認為，應以土地基準價為基礎，依照市場價格協商確定收購價格，協商不成時，可參照當前各地的做法，以略高于市場價格爭取收購土地。如果仍然達不成協議的，建議通過司法途徑解決；只有在救災、戰爭、搶險等緊急情況下才可以采取強制措施強征，并給予補償。

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