西部地區政府性債務的規模風險及其防范對策

摘 要：中國正處于深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，由于受多種因素的影響，地方政府性債務不但規模龐大，而且結構復雜。在地方政府財政收支矛盾日益突出的背景下，地方政府性債務規模風險凸顯，已經成為威脅中國經濟安全與社會穩定的重要因素。研究中國地方政府性債務規模風險，并提出防范與控制的對策，具有非常重要的現實意義。

關鍵詞：地方政府性債務；規模風險；預警機制

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0126-02

一、西部地區政府性債務的規模風險

1.債務規模增加迅猛。債務規模增加迅猛，其增幅超過一般預算收入和一般預算支出。1994—2009年，西部某省一般預算收入從76億元增加到698億元，年均增長16%；一般預算支出從137億元增加到1 952億元，年均增長率為19%。同期，西部某省地方政府債務余額從34億元增加到3 336億元，年均增長38%，遠遠高于一般預算收入和一般預算支出的增幅。

1998年和2009年兩個年度成為形成債務的兩個高峰期，1998年比1997年增長128%，凈增118億元；2009年比2008年增長59%，凈增1 235億元。1998年，主要是國家應對亞洲金融危機和國內遭遇特大洪災等，實施積極財政政策。2009年，主要是國家應對世界金融危機，為保增長、保民生、保穩定，國家實施了積極的財政政策，形成債務的新一輪高峰期。2005年以來，債務增長較快，且絕對額較大。2005年1 363億元，2006年1 774億元，2007年1 939億元，2008年2 102億元，2009年3 337億元。2006—2009年，財政支出債務彈性（當年新增債務額增長率/地方財政支出增長率）為340%，債務增長速度超過地方財政支出的增幅。

2.債務規模較大，各相關指標逼近國際警戒線。通過對西部某省調研發現，2005—2009年西部某省債務負擔率（年末債務余額/GDP）平均為43%，雖然低于歐盟《馬斯特里赫特條約》規定的60%，但是，卻大大超過國內學者提出的20%，超過美國規定13%~16%之間的警戒線。并且，2005—2009年，西部某省人均負債額為4 600元，相當于同期人均地區生產總值10 670元的43%，同期人均財力2 380元的2倍，同期人均一般預算收入1 102元的4倍。

二、西部地區政府性債務規模風險的成因

1.財權與事權不對稱。1994年中國開始實施分稅制財政管理體制，分稅制改革的指導思想包括：（1）正確處理中央與地方的利益關系，促進國家財政收入合理增長，逐步提高中央財政收入的比重。既要考慮地方利益，調動地方發展經濟、增收節支的積極性，又要適當增加中央財力，增強中央財政的宏觀調控能力。（2）合理調節地區之間財力分配。既要有利于經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的預算約束。（3）堅持“統一政策與分級管理相結合”的原則。中央稅、共享稅以及一些重要的地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。分設國稅局和地方稅局，實行分級征管，中央稅和共享稅由國稅局負責征收，共享稅中的地方部分，由國稅局直接劃入地方金庫，地方稅由地稅局負責征收。（4）堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經驗，又要從本國實際出發。在明確改革目標的基礎上，辦法力求規范化，但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。

1994年分稅制改革以來，財力上收，事權下放，并且社會公共需要與日俱增，加重了地方政府建設壓力，各省每年均有預算赤字，西部某省地方政府的赤字從1994—2001年以16%的年增長率增加。1993年中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，2002年上升為54.9%。因此，省及省以下各級地方政府的收支活動越來越依靠上級政府的財力補助。各級政府在加快經濟社會發展的過程中，面臨財力與事權不匹配的矛盾日益突出，當財政體制無法解決各地加快發展或發展中的特殊資金需求時，便產生了政府性債務。

2.違規和失效擔保現象嚴重。或有債務是指由某一或有事項引發的債務，是否會成為現實，要看或有事項是否發生以及由此引發的債務是否最終要由政府來承擔。或有債務對中國財政構成了很大的間接風險。政府的擔保和決策失誤作為內生于政府的政策因素，是形成或有債務主要原因。政府擔保的債務雖說可能要國家財政來承擔，并且不受法律約束，但由于公眾的期望和政治壓力以及政府的道義責任，可能要求政府出面承擔部分或全部，因而可能構成財政的一個很大的風險源。

近年來，政府及其部門為非基礎性、公益性項目提供擔保形成了大量的或有債務。地方政府中的省級、地市級政府往往通過種種“創新”進行債務融資。地方政府繞過《預算法》，通過成立各類投融資平臺舉債，由于其不規范性和隱蔽性，由此帶來的風險不可低估。截至2009年12月31日，西部某省投融資平臺政府性債務余額達2441億元，占全省政府性債務余額的73%，比2008年增加958億元，增長65%。地方政府通過舉債來興辦、扶持國有企業，效率普遍低下，呆賬、死賬多，回收難度大，因而地方政府的償債能力較低。

3.缺乏政府債務風險預警和控制機制。財政是政府的一種經濟行為，是履行和實現政府經濟職能的手段，所以財政職能就是政府的經濟職能，即資源配置、收入分配、經濟穩定和發展。因此政府在實施經濟職能時，要以優化資源配置、收入合理分配、經濟穩定發展為目標。但是，近幾年由于中央政府對地方政府債務的隱性擔保，地方政府意識到中央政府會在自身發生財務危機的時候幫助其擺脫困境，因此他們就會放棄投資決策中的審慎原則而偏好追求高風險、高回報的項目，對經濟的穩定和發展構成了較大威脅。實行風險預警是世界各國管理地方政府債務較為普遍的手段。

三、西部地區政府性債務規模風險的防范對策

1.完善財政體制使財權與事權相匹配。事權劃分是分稅制財政體制的基礎。事權劃分合理與否，直接決定一級政府承擔的職責是否與其政府職能相適應，也影響著財權分配以及轉移支付制度的合理與否。省以下事權劃分的總的原則是，屬于地方性共同事務的事權，應由州市政府在省政府許可范圍內自行決策和承擔，劃歸省級政府管理；屬于州市自己的事務，交由州市本級來管理，縣區也同樣如此。政府收入的劃分中，應當統籌考慮政府債務作為財政資源的因素。一國財權在政府之間的分配，最基本的依據就是各級政府之間事權范圍的劃分。因為只有通過合理的財權劃分，才能確保各級政府事權的完成。首先，中國地方政府應該被賦予一定的稅權。其次，應明確賦予地方政府發債權。在合理劃分各級政府事權和財權的基礎上，按“一級政府、一級事權、一級財權”的原則，重新界定省以下各級財政的支出責任，事權的主體同時是財政支出責任的承擔者，保證各級財政相對的自主性和獨立性，上級財政賦予下級財政完整的財權，讓下級財政真正擁有支配自身財權的權利，承擔本級財政應承擔的支出責任。

2.完善相關法律法規，規范政府舉債行為。世界上大多數國家的地方政府擁有合法的舉債權，但這種舉債權通常又受到各種各樣的限制。在不同國家，地方政府舉債權受到限制的方式和內容不盡相同。通過法律規范，既允許地方政府合法負債，使國內外債權人的權益得到保護，同時也對地方政府的負債制定規則設定限度，防止其不負責任地盲目負債。建立科學有效的地方債務管理機制是允許地方政府發債和保證地方債務為經濟增長作出積極合理貢獻的前提，也是一件非常具有挑戰性的艱巨任務。

3.建立債務風險的預警機制和控制機制。風險預警系統主要通過“建立（風險預警）指標—實時監控—風險評價”的程序提供地方政府債務的實時信息，進而對債務規模和運行情況實行控制。通過債務率、負債率、新增債務率、償債率、擔保債務比重、利息支出率、債務依存度、資產負債率等指標對西部某省地方政府債務狀況進行總體判斷，并根據其實際設定預警風險值，建立了一個針對西部某省的鄉鎮政府債務預警體系。借助風險預警系統加強政府債務管理，風險高的地方政府被列入“預警名單”進行監控，嚴重的則被列入“危機名單”，由專門機構對其實施特別監控，以督促其在規定期限內化解危機。建立債務風險的預警機制和控制機制，對債務主體的信譽和債務償還的可靠程度進行實時監控，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測，確定其舉借債務的風險程度，從而控制債務規模，減少盲目舉債，促進地方政府債務管理，規避財政風險。明晰界定各級政府和政府各部門之間的風險責任，將控制和化解債務風險的責任量化到地區、部門乃至個人，建立控制和化解債務風險的考核責任制。

參考文獻：

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