集體林權改革成效的探析與評價

摘 要：對林權改革及相關政策進行了解析，以已有研究成果及相關二手資料為論據，探討了集體林權改革對經濟、社會及生態的影響方面的幾個問題，其中重點探討了生態效益。認為，林改對促進集體林經營水平提高，增加林農經濟收入，帶動林區經濟發展等會產生積極作用，能在一定程度上解決集體林區發展缺乏活力的問題，但不一定能解決長期困擾集體林區的低效率問題；林權改革在一定程度上增進了農村社會和諧，同時也存在一定程度的不公平問題；在生態上，林改不會造成亂砍濫伐現象，不會降低森林生態服務的效益。最后提出一些結論與建議。

關鍵詞：集體林權；改革；成效；生態效益

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0031-02

一、研究背景及意義

林地使用權和林木所有權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理，制約了林業生產力的發展。農民經營林業的積極性不高，森林資源質量低，林地產出率低，農民收益水平低，存在亂砍盜伐現象。在這樣的背景下，2003年集體林權改革正式啟動。

林業改革得到了黨和政府以及媒體的高度認同，社會影響越來越大。但是學者們對林權改革的看法不盡相同，甚至出現了截然相反的認識。大家比較一致的認為，集體林林權制度改革通過明晰產權，落實經營權，可能對促進集體林經營水平提高，增加林農經濟收入，帶動林區經濟發展等產生積極作用。而在其生態效果方面，大家看法不一，部分學者認為，集體林林權制度改革將導致集體林區森林生態功能的衰退，降低森林生態服務的效益。而部分學者持有相反的觀點。

二、集體林權改革制度解析

1.集體林權的含義。林業產權（林權）：林權是以森林、林木和林地為客體的一項權利，包括所有權、使用權、處置權和收益權等。集體林權是指集體所有制的經濟組織或單位對森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、處分的權利。

2.林改的主要內容。集體林權制度改革是指在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權和林木所有權落實到戶，明晰山林權屬，落實經營主體，放活林業經營，落實處置權，保障收益權，重新確定集體林地的生產關系，實行以家庭承包經營為主、多種經營形式并存的集體林管理體制，充分調動農民經營林業的積極性，進一步解放和發展林業生產力。這項改革是農村土地承包經營制度由耕地向林地的拓展和延伸。

3.林改的范圍。當前集體林權制度改革的范圍：主要是林木所有權和林地使用權尚未明晰的集體商品林、牧場、機動山及縣人民政府規劃的宜林地。其中，集體商品林是重點，一次改革到位，落實到戶、聯戶或者其他經營主體。

4.林改的總體目標。改革的總體目標是：用五年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

三、林權改革的成效及存在的問題探析

任何制度的產生都有其成本代價，筆者認為，一項制度的成本及效益的判斷，應該從創立過程、實施過程以及其維持過程總體來進行評價，而不能僅僅看某個階段的效果。一項制度的產生對某些方面可能產生積極作用，但對其他方面就可能產生負面和消極的影響。以下對林權改革成效的幾個問題進行分析探討。

1.經濟成效方面問題探析。（1）林改能否增加林農經濟收入，帶動林區經濟發展。筆者認為，從宏觀層面看，集體林林權制度改革通過明晰產權，落實經營權，對促進集體林經營水平提高，增加林農經濟收入，帶動林區經濟發展等會產生積極作用。實行集體林權制度改革，讓農民獲得重要的生產資料，激發農民發展林業生產經營的積極性。促進農民開辟了新的致富門路，增加了生產性收入。同時，林業產業鏈條長，市場需求大，就業空間廣。劉璨等人的研究表明，社區林業發展能夠有效地推動減貧，使收入分配更加平等。（2）林改能否提高勞動生產率及全要素生產率。筆者認為，從宏觀層面看，實行集體林權制度改革，激發了農民發展林業生產經營的積極性，通過林地流轉等配套改革措施，必然使總產出增加，也會使勞動生產率有所提高；同時，改革并沒有對林產品的全要素生產率產生正向影響。林農手中有了國家認可的林權證，消除了農民的后顧之憂，使群眾看到了務林致富的希望，愛林、護林、造林和發展林業生產的積極性空前高漲。勞動總投入明顯增加。改革并沒有對林產品的全要素生產率產生正向影響。林產品產出的增加主要是由于投入的增加所引起的。全要素生產率是衡量單位總投入的總產量的生產率指標，而林產品產出的增加主要是由于投入的增加所引起的。全要素生產率的增長率常常被視為科技進步的指標。全要素生產率的來源包括技術進步、組織創新、專業化和生產創新等。要想提高全要素生產率，還需要進行技術指導和支持等方面的改進。

2.社會效益方面的成效與問題簡析。筆者認為，林權改革在一定程度上增進了農村社會和諧，增加就業，但存在著不公平。（1）林權糾紛減少。山林權屬糾紛一直以來都是影響農村社會穩定的重要因素。林改前，由于復雜的歷史原因，各地形成了大量有山無證、有證無山、一山多證、證地不符和租期過長、面積過大、租金過低的現象。重新核發的林權證，解決了長期以來遺留的大量林權糾紛。同時，改革后農民專注于山林經營，專心學科技、搞經營、跑市場，相關社會矛盾也相應明顯減少。林區農村社會山林矛盾調處成效。（2）促進了農村勞動力就業。集體林權制度改革為農村剩余勞動力提供了可能的就業途徑。國家林業系統為農村剩余勞動力提供了一部分崗位。2005年中國林業統計年鑒顯示，全國林業系統共使用農村剩余勞動力37 931人，其中江西省共使用農村剩余勞動力2 743人。另據調查顯示，截至2006年江西省在林改后全省累計新增林業勞動力轉移人數50 163萬人（江西省統計局，2006）。（3）存在著一定程度的不公平。雖然改革總體上是在試圖實現林地資源的分配公平，但是這種努力的結果會因林戶林地獲取能力的不同而不同。相對而言，林地面積處于中等水平的林戶在改革中利益增加幅度相對于高端與低端林地面積的林戶而言是較小的。

3.關于生態效益方面的探討。（1）林權改革不以生態功能為優先目標，是否會造成生態功能下降。筆者認為，林權改革只是不以生態功能為優先目標，這不會造成生態功能下降。林改瞄準的是商品林和兼用林。目標是增加農民收入，提高用材林的生長量進而蓄積量，而不是增強森林的物種多樣性和生態功能性。對于商品林，突出生態優先目標顯然是不適宜的，對于兼用林，突出生態優先目標也是不適宜的。這兩部分森林只要做到采伐量不大于生長量，它們的生態系統服務功就能處于持續穩定的狀態。（2）集體林權制度改革會不會造成大規模的亂砍濫伐。筆者認為，集體林權制度改革不會造成大規模的亂砍濫伐。第一，事實證明：福建、江西、遼寧省進行改革，不僅沒有引發大規模的亂砍濫伐，反而亂砍濫伐案件大幅度下降。第二，中國實行了有效的限額采伐管理制度。每年的森林采伐量都很好地控制在森林生長量之內。不允許亂砍濫伐的現象產生。第三，農民最清楚，怎樣才能實現樹木經濟效益的最大化，只有在樹木的最佳采伐期才會采伐利用。隨著農民生活的改善，砍樹也不再是農民生活的急需。（3）綜合來看，林改會不會降低森林生態服務的效益。筆者認為，從總體來看，林改不會降低生態服務的功能，反而有利于生態功能的提升。第一，林改促進了林地面積增加，森林面積總量在增加。第二，木材采伐量有所增加是基于林地面積增加的基礎上的，木材采伐沒有導致森林覆蓋率的降低。第三，中國實行了有效的限額采伐管理制度等林改的配套改革措施，中國每年的森林采伐量都很好地控制在森林生長量之內。第四，林改后，林農主人翁意識增強，愛林、護林意識明顯增強。防火、防濫伐盜伐和防治森林病蟲害意識明顯提高，有效解決了護林難和防火難等問題。第五，實踐證明，林改后未出現亂砍濫伐現象。福建、江西、遼寧省進行改革，不僅沒有引發大規模的亂砍濫伐，反而亂砍濫伐案件大幅度下降。最后，林改前后，四個重點省的森林面積、蓄積、覆蓋率都有所提升。

四、結論與建議

總的來看，集體林權改革林改對促進集體林經營水平提高，增加林農經濟收入，帶動林區經濟發展等會產生積極作用，能在一定程度上解決集體林區發展缺乏活力的問題，但不一定能解決長期困擾集體林區的低效率問題；林權改革在一定程度上增進了農村社會和諧，促進了政府職能的轉變，同時也存在一定程度的不公平問題；在生態上，林改不會造成亂砍濫伐現象，不會降低森林生態服務的效益。

林改成效較好，但還存在一些問題，需要解決。一是改革進展不平衡，林地林木流轉不盡規范，新的林木采伐機制不健全。二是強林惠林的政策還不完善，基礎設施建設欠賬較多，林區道路建設十分滯后。三是農民發展林業的資金不足、技術缺乏、信息不靈。四是對農民來說，申請采伐的手續非常煩瑣，對管理部門來說，做好采伐管理的成本很高。

要做好以下工作：第一，要認識林改的效益，認真分析其利弊，增強宣傳，推進林改的順利進行。第二，應該是激勵林主培育森林。第三，簡化適宜農村的采伐管理程序。第四，加大財政支持力度，構建支持林業發展的長效機制。第五，規范林權流轉行為，保障農民合法權益。

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