淺論中國的環境法制建設

摘 要：保護環境和合理利用自然資源，是實現人類社會可持續發展的前提和關鍵。隨著中國現代科技的進步和經濟的發展，它在給人們帶來豐富的物質文化生活的同時，也帶來了許多環境問題。就中國環境問題的成因進行初步探討，并提出一些合理化的建議，以期不斷完善中國的環保法，更好地為經濟建設和社會發展服務。

關鍵詞：環境；環境問題；環境法治

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0085-03

環境是相對于某一中心事物而言的。與某一中心事物相關的周圍事物稱為這一中心事物的環境。相對于人類而言，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物等”。它既包括生活環境，也包括生態環境。環境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害是第一類環境問題，而“由于人類活動作用于人們周圍的環境所引起的環境質量變化以及這種變化反過來對人類的生產、生活和健康所產生的有害影響的現象”是第二類問題，本文中所要闡述的是第二類環境問題。

一、環境問題的產生和中國環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題的產生

環境問題自古有之，它是隨著社會生產力的發展而產生發展的，依據歷史時期的不同，我們可以把環境問題分為兩種，一種是傳統意義的環境問題，主要是指工業革命以前人們對自然資源的不合理開發、利用所導致的環境破壞和資源浪費。另一種就是現代意義上的環境問題，它是指工業革命之后，隨著工農業快速發展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，也引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農藥污染等更為嚴重的環境問題。

（二）中國環境問題的現狀及原因分析

1.中國環境問題的現狀。當前環境的污染和破壞已發展到威脅人類生存和發展的世界性的重大社會問題，人類面臨的環境問題主要有三類：一是全球性的大氣污染，如“溫室效應”、臭氧層的破壞和酸雨；二是大面積的生態破壞，如大面積的森林被毀、草場退化；三是突發性的嚴重污染事件，如2010年5月美國墨西哥灣漏油、2011年3月日本福島第一核電站因地震導致核泄漏等。

針對中國而言，生態環境日益呈現出惡化趨勢：大氣污染居高不下，水資源持續短缺，水土流失加劇，水質污染明顯加重，土地退化和耕地占用嚴重，森林減少，草原退化、沙化面積不斷加大，自然災害發生的頻率加快，污染事件不斷增多……突出的現象是：全國城市居民正呼吸著懸浮微粒濃度日均值比國際標準高出10倍的污濁空氣；全國酸雨覆蓋面積已占國土面積的29%，僅此一項每年造成的經濟損失就達140億元；全國七大水系近一半的監測河段污染嚴重，86%的城市河段水質超標；全國有2/3的城市居民生活在超標的噪聲環境中，工業固體廢物和生活垃圾已累積70億噸，水土流失面積已達150萬平方公里，受污染耕地達1.5億畝以上。另外，1998年6月中旬中國發生的特大水災以及2008年1月下旬在中國中南部地區發生的特大暴風雪，都給國家和人民群眾造成了巨大的經濟損失，這都與環境遭到破壞有很大的關系。

2.中國環境問題的原因分析。（1）經濟發展引起的環境問題惡化。經濟體制的改革，大大解放了生產力。為促進經濟快速增長，有的地方對資源開發無計劃、無節制、亂采濫伐、破壞嚴重；有的地方背后甚至喊出“寧肯毒死，不能窮死”的荒唐口號，上馬一些高能耗、重污染的項目；有的工程項目因種種原因，導致人為拆毀、垮塌、重復建設的現象時有發生，對生態環境造成很大的破壞；還有的為了所謂的經濟發展，不惜耗費大量的人力、物力、財力，大搞“面子工程”、“亮化工程”等等，這都對當地環境造成了一定的污染和破壞。（2）環境影響評價質量亟待提高。有些環評單位不堅持科學評價，不敢以客觀的事實和科學的數據說話，評價結論含糊不清，模棱兩可，將項目的環境可行性與否的結論推給審批部門，甚至極個別的環評單位弄虛作假，編造、偽造數據，或者隱瞞事實，嚴重影響了環境影響評價制度的落實，使之流于形式。（3）環境問題與人口有著密切的聯系，因中國人口眾多，由此引發了一系列的環境問題，如生活垃圾數量龐大，生活污水與日俱增，而無害化處理設施建設滯后；根據公安部最新資料，截至2010年11月25日，中國機動車保有量已達1.99億輛，由機動車引發的污染不容忽視；另外，在用電、水、油、氣、煤、紙張、一次性木筷、廢舊農用薄膜、包裝用塑料膜、塑料袋、一次性塑料餐具等等方面，都存在著驚人的浪費，對環境造成了嚴重的污染和破壞。（4）公眾環保意識普遍較差。目前，大多數人對于中國環境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識。有的認為環境保護是政府的事，與個人關系不大；有的認為個人應參與環保，但因對自己要求不嚴，經常不了了之；有的認為環境污染主要是大企業、大公司造成的，個人對環境的影響非常小等等不正確的認識。（5）突發事件引起的環境污染。“1998—2002年這五年，中國重特大環境污染事故發生了387起，2003—2007年中國發生重特大環境污染事故90多起?！边@是北京大學環境法學教授汪勁的統計數據。特別是近幾年來，國內也發生了很多突發性的污染事件，如2007年太湖藍藻事件、2011年6月渤海灣漏油事件、2011年8月云南曲靖鉻渣污染事件等等。（6）外資企業引起的環境污染。由于中國境內較為寬松的環境質量標準，20世紀六七十年代，一些國外污染行業將其生產地轉移到中國，這也就是發展中國家通常會面臨到的發達國家環境尋租的問題。有數據顯示，日本污染產業在外國投資中有2/3在東南亞和拉美，歐盟在中國的投資行業中20%屬于污染密集型。

二、對中國環境法制建設的幾點思考

環境法制建設是一項系統工程，其中涉及到社會生活的方方面面，為更好地保護中國的環境資源，讓環境不再哭泣，還人民群眾一個適宜的生存環境，在此筆者就對中國的環境法制建設作以下幾點思考：

（一）立法觀念的轉變與立法實踐的加強

中國環境保護法頒布二十多年來，法律的調整范疇依然是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。事實上，環境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現有環境的保護。各地在發展地方經濟時，要逐步走出“先污染后治理”的老路，積極實現“預防為主，防治結合”的新型環保路線。

地方環境立法在制定時，也必須堅持強化環境管理，突出重點，生態環境和生活環境一盤棋的指導思想，統一考慮，堅持為環境管理服務，以環境保護為環境立法的重點，具體說來，有如下原則：（1）堅持可持續發展的指導思想，所謂“可持續發展”，即“滿足當代人的需要，又不危及后代人滿足其需求的發展”。它的核心是發展，其重要標志是資源的永續利用和良好的生態環境。這就要求人們改變傳統的生產方式和生活方式，改變人類對于自然的態度，在開發和利用自然資源的同時，必須注重對環境資源的保護。當然，實現可持續發展必須以法律作為保障。（2）改變地方政府成績考核的GDP導向，把環境保護作為干部政績考核的重要內容之一，促使地方政府積極協調好經濟發展和環境保護的關系，及時公開環境信息，對影響公眾環境權益的政策和立法建議、規劃與建設項目，要充分聽取專家及公眾意見，做到科學決策，使二者之間達到高度的和諧統一，造福一方百姓。（3）強化污染責任制原則，誰污染誰治理，地方立法應將國家立法中污染者責任具體化、明確化。在責任承擔上，唯有讓污染企業為自己污染環境的行為付出高昂的代價，才能引起他們對環境保護的足夠重視。另外，對于那些嚴重違反環保法的規定，造成重大環境事故的單位或個人，應當依法提交司法機關追究其刑事責任，而不能“以罰代管”，偏袒或放縱相關責任主體。（4）健全環境監管體制，堅持和完善環保部門統一監督管理，有關部門分工負責的環境管理體制；建立健全“國家監察、地方監管、單位負責”的環境執法監管體制；國家加強對地方環保工作的指導、支持和監督，協調解決跨省域環境問題，督促檢查突出的環境問題；地方政府對本轄區環境質量負責，組織完成污染防治和生態保護任務；法人和其他組織負責解決自身的環境問題。

（二）建立環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度，是指根據法律的授權，一切單位或個人都有保護環境的義務，并有權對污染或破壞環境的單位或個人進行檢舉和控告，由法院追究違法者責任的訴訟制度。那么，誰適合作為環境公益訴訟的第一順位原告呢？筆者認為，環保部門是最適合的主體，首先是其職責所在；其次擁有其他主體無可比擬的專業人才、設備等環保資源，同時，也可支配財政資金而具有承擔訴訟成本的能力。另外，在沒有適當主體或現有主體無法行使環境公益訴權時，檢察機關可作為最終的原告提起環境公益訴訟。

（三）加大法律監督和完善執法環境

由于中國實行環境保護行政主導，權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，因此法律監督尤為重要。我們知道，法律監督則是使法治在法律狀態各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。嚴格依法行政，嚴肅查處環境違法行為，對執法人員的不作為、胡作為、瀆職的，要依照規定嚴肅處理，以期不斷完善中國的執法環境。

（四）公民環保意識與守法觀念的加強

如果沒有公眾的普遍環保意識和守法觀念，再完善的環境立法也僅僅是紙面上的東西，因此要求各級政府要積極宣傳當前中國的環境狀況，提出環境保護的重要性、迫切性，倡議大家節能減排、低碳生活，積極加入到“人人參與環保，共建美好家園”的活動中來。

（五）對環境構成物的物權歸屬思考

森林、山嶺、草原、荒地、水資源等自然資源是構成環境的主要方面，在中國，這些財產所有權都屬于國家或者集體所有。盡管法律明確規定使用人“有管理、保護、合理利用的義務”，但使用人往往為了追求更多的經濟利益而逃避這種義務。例如中國為了保護環境而實行的“退耕還林”政策與“休漁期”政策，這顯然會減少農民與漁民的收入，若政府對他們沒有補償，勢必影響政策的貫徹執行。“私人的物品往往受到最大可能的保護，筆者認為，中國人往往有珍惜自己財產的傳統，給予私人更長的承包期，相信人們會從自身的長遠利益出發，對環境資源做到最大限度的保護。在這樣的基礎之上，政府再加以宏觀調控，效果應該是非常明顯的。

（六）運用一系列的經濟手段將市場機制引入環境立法

所謂市場機制，是指通過價格手段對資源進行配置，使資源流向最需要的地方，爭取最高效率地使用有限的資源。在環境立法中引進市場機制，就是利用法的規范性與強制性功能，對各種可能產生污染的企業在源頭進行有效的控制，從而達到協調環境保護與經濟發展的關系。

1.引入稅收機制，政府征收一定的環境稅，又稱綠色稅收，主要可分為排污稅和產品稅兩種。前者主要是針對污染企業，從污染源頭、污染行為進行控制，如造紙、化工、冶煉等等。產品稅主要針對那些可能造成污染的產品，如塑料制品、一次性電池、石油、碳、煤等。

2.引入收費機制，主要是對企業排污進行收費，通常是擬定排放標準，超過一定標準則收取一定費用。另外，合理確定生活污水、垃圾處理等收費標準，鼓勵社會資本參與污水、垃圾治理等基礎設施的建設與運營；鼓勵污染治理產業化，培育市場化運作機制。

3.引入排污權交易制度，主要是通過建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品那樣買入或賣出來進行污染排放控制。政府先要設定某區域內的總量調控，對該地域或空間內可容納的最大排污總量面向企業進行分配，在初始分配后允許企業進行排污權交易，這樣通過市場手段將排污權從治理成本低的企業流向治理成本高的企業，最終實現社會以最低成本減少污染物，從而使環境資源得到最有效的利用。

4.押金制度是指通過強制性的措施，使消費者在購買商品時，凡涉及有玻璃或塑料等容器（或包裝物）時，在商品價格以外預存一部分錢作為押金，待消費者退回這些容器或包裝物，商家再把押金退回消費者。否則，其所支付的押金將不能退還。

三、結束語

為了我們及后代共同的利益，我們只有立足于本國環境現狀的實際情況，去探索出一條適合中國的切實可行的法治化道路，加快環境法制建設的進程，不斷完善中國的環保法體系，對中國的環境資源進行有效地保護，以求更有力的促進中國的經濟發展，保障社會公眾的利益。

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[7] 低碳經濟知識學習讀本[Z]，2010.[責任編輯 陳丹丹]