行政監察聯動機制模型的構建

摘要：為推進新修訂《行政監察法》深入實際，建立聯動機制較制度創新、體制改革更具有可行性；為建立有效的聯動機制，研究新修訂法具有重要意義。基于二者的邏輯關系，以新修訂法為入手點，以聯動機制各構成要素為著眼點，建立模型。目標有三：推動《行政監察法》貫徹落實，增強機制聯動性以提高監察效能，提供制度創新、體制改革的新思路。

關鍵詞：行政監察法；監察機制；聯動機制模型

中圖分類號：D6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）19-0238-02

一、基于主體要素建立聯動機制

新修訂法完善了對監察機關派出機構與派出監察人員的規定，但對主體的定位仍存在一些模糊不清的問題。建立主體內部的聯動機制：在新修訂法穩定的前提下優化監察主體機制，保證新修訂法關于監察機關相關規定的有效落實。

（一）建立雙重領導與行政專員聯動機制

新修訂法對監察人員主體的規定依舊存在與實際情況不相符合的問題，監察主體是《行政監察法》的基礎內容，這個內容與實際脫節，導致監察主體不明，影響法律的落實同時造成機制的混亂。有學者提出以垂直領導取代雙重領導，如此改革監察權自然更加獨立，不過實施起來卻有許多困難，最關鍵的問題就是監察機構人員的工資都要轉為中央財政，由此而引發的附帶問題都很難解決。中國現在的民主程度還不足以完全鋪開監察專員機制，因此如果全面推廣，這種不合“中國特色”的機制必然會迅速夭折。

建立行政監察專員與雙重領導聯動機制，發揮雙重領導及時收集信息和開展監察工作這一優勢，同時發揮行政監察專員獨立性、自主性、權威性的優勢。在不改變現有雙重領導機制的前提下，通過先試點后推廣的漸進式路徑、在特殊領域首先建立監察專員機制是比較明智的選擇。

（二）建立統管交流與薪酬保障聯動機制

新修訂法對派出機構的體制做出了重要修改，修改的目的則在于使派出機構體制更加符合實際情況，派出人員能公正合法的履行職責。為了使體制的修改能行之有效，必須要建立聯動機制以產生推動力。

對派出機構和監察人員實行統一管理，對派出人員實行交流制度。派出機構人員福利上與公務員存在差距，因此工資保障機制需要得到重視。建立“統管交流”和“工資保障”的聯動機制：合理的工資保障機制可提高派出人員的生活質量，激發監察工作的良性循環；統管機制有利于建立工資制度的有效訴求，從而為理順派出監察機關體制提供動力，增加派出機構的獨立性。

二、基于客體要素建立聯動機制

聯動機制的有效運行受機制自身因素與外部因素的雙重影響，明確客體才能發揮監察機制的作用。此次修改擴大了監察對象范圍，城管、聯防隊員等眾多不具備國家公務員身份的人員就要接受監察部門的監察，行政機關的外聘人員將不再游離于行政監察的范圍之外，城管暴力執法等事件將被有效遏制。

（一）建立自束協同機制

監察對象增加擴大了行政監察的范圍，有學者提出行政監察法的修改應該在監察權的范圍、效力上有更加細化的規定。但是擴大行政監察權并不是深化新修訂法擴大監察范圍這一法條的正解，重點不應在監察權的范圍和效力上，而在于實踐中多元的監督關系的處理上。因此為有效發揮行政監察自我約束機制和與其他監督形式協同機制二者的聯動性，需建立自束協同機制。

（二）建立法律保障與利益訴求機制

監察主體與客體之間應建立法律保障與利益訴求的監察機制，逐步完善的法律體系推動監察機制良性運行，是使主體有效發揮職能的有力保障。然而新修訂《行政監察法》未規定有關行政訴訟的內容，不利于對監察機關進行必要的監督，不利于對被侵權人的權利救濟。“只要相對人認為監察機關違法要求履行義務、不履行法定職責、超越職權等具體行政行為損害了自己的合法權益，在行政訴訟法的受案范圍內均可提起訴訟”。建立利益訴求與法律保障的聯動機制在有效發揮主體功能的同時制約監察權利的濫用、監察人員的失職。如此有力的強化了依法監察，新修訂法才會落到實處。

三、基于職能要素構建聯動機制

（一）建立動力束他聯動機制

“束他”即主體對客體的約束，發揮監察職能根本在于對監察對象進行有效控制。然而現有監察體制存在的缺陷限制監察機關有效發揮職能，例如在行政機構設置與監察機關的預算來源。在行政機構的設置上，按照現行行政監察的法律規定，各級政府對行政監察機關設置的審批權，嚴重削弱了行政監察機關正常職能的發揮；在財政方面，監察機關的預算來自其財政部門，而財政部門就是其監察對象，其人員編制勞動工資等受本級人民政府的相關部門統一支配和安排，這樣檢察機關受制于人很難有效發揮職能。

1.建立廉政信用與人員保障的聯動機制。運用信息技術改造傳統政府管理方式，積極實現能夠體現依法行政與民主行政的新模式。新修訂法規定監察機關自身需信息公開同時監控監察對象政務公開的情況，信息化網絡平臺可提供一種具有公開性、透明性、高效性的監察媒介，是政務公開的載體，也是開展糾風工作的有效途徑。廉政信用機制即廉政檔案、信用機制，它結合網絡信息時代信息與信用兩大要素，通過構架網絡信用平臺與公開監察客體可披露信息，有效約束監察客體的廉政行為、考察其行政效率，削弱不正之風。開放化的信息卻使得監察人員在開展工作中更有遭受報復與陷害的風險，完善的人員保障機制滿足監察人員及其家人基本生活的需要、安全的需要，可降低風險系數，是監察人員樹立監察信心形成監察意識的前提條件。

2．建立正負激勵與預防問責聯動機制。對監察行政問責的忽視，新修訂法增加了問責處理的監察建議，但缺少對監察官員行政問責與官員復出問題的監察建議，因此必須建立有效的問責機制彌補法律條文的漏洞。近年來的監察工作重點大都落在解決出現重大影響的惡性案件上，治水關鍵是治理源頭，缺少事前預防這一重要環節造成了極大的行政成本浪費、降低了行政監察的效率。建立預防問責機制“治源收口” 根本上改善監察方法滯后與行政問責難以實現的問題。受“近因效應”、“暈輪效應”、“首因效應”心理因素的影響，行政人員在工作中因心理局限缺乏必要的積極性。“預防問責”針對監察對象行使行政權力開展行政活動的初期與末期，因此內容模糊且復雜，更加需要有效的激勵制度。

（二）執法操作與信訪舉報的聯動機制

依法精神的行政監察體系文化、監察人員自覺的法律意識是促進監察機制良性運行的根本動力，執法操作是逐漸挖掘這種動力的基本途徑。新修訂法最大的亮點就是對信訪舉報機制的完善。“反腐治庸”——貪官禍國、庸官誤國，效能監察、政務公開是治“庸”，廉政監察、糾風是治“腐”。行政監察機關“反腐治庸”獲得成效需要群眾的支持。多年來檢舉機制礙于自身限制又缺少法律保障，檢舉人受到打擊報復時有發生。檢舉渠道不暢通，檢舉人沒有人身安全保障極大的限制了民眾的利益訴求有礙于民主社會的發展。新修訂法此項規定有助于完善現有的信訪舉報機制。

信訪舉報機制發揮效能基于執法操作機制的推動作用，因此良性的信訪舉報機制需借助監察機關執法操作才有可能實現。此監察聯動機制貫穿始終，有利于提高監察機關履行監察職責的能力。

四、構建模型

基于主體、客體、職能三大主要素構建聯動機制模型（如圖1所示）。模型即監察機制是依托于監察機關這一載體，特定主體針對特定客體行使監察權力發揮監察職能的“帶規律性模式”。

以模型為參照標準從聯系的視角研究動態運行中的各個要素，走出對研究對象孤立分析的困境，以此加快體制改革與制度創新從而真正的提高行政監察的效能。此模型并不完善存在局限，實踐研究等工作有待于進一步完成。

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[5]何勇.政務公開，取信于民[J].行政管理改革，2009，(4).[責任編輯 王曉燕]

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