社會轉型背景下信訪制度功能的異化

摘要：當代中國社會正處于經濟轉型與社會轉型這一雙重轉型的特殊歷史時期，社會利益格局發生了重大變化，社會矛盾逐漸增多，各種利益訴求的表達開始出現并日趨普遍。這些利益訴求性表達大量地、集中地通過上訪、纏訪、集體群訪、越級上訪，甚至采取一些極端的行動表達自己的利益訴求體現出來，從而導致了更多的社會緊張和社會動蕩。信訪制度，作為利益表達的一種正式途徑，已經難以容納這種利益表達。在中國特定社會背景下，信訪制度的功能產生了異化。

關鍵詞：社會轉型；信訪制度；異化

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0225-02

中國改革開放政策實施的三十余年，也是其經濟建設不斷加快、經濟體制改革不斷深化的三十余年。中國社會的各個層面、各個領域正在發生深刻的變化，總體性社會開始松動，社會矛盾逐漸增多，各種利益訴求的表達開始出現并日趨普遍。這些利益訴求表達大量地、集中地通過弱勢群體頻繁的上訪體現出來。上訪群眾的人數、規模在改革開放后幾乎每年都能上一個新臺階，尤其是中國從計劃經濟體制向市場經濟轉軌的這段時期，信訪總量持續大幅上揚 [1]。“信訪洪峰”的出現讓政府不得不警示社會問題的爆發，再不改革和重視將面臨一個非常嚴重的后果 [2]。

一、關于信訪制度的本土研究

目前，已有的關于國內信訪制度的研究具有代表性的著作是于建嶸在2004年的課題組調查報告《信訪的制度性缺失及其政治后果》。調查報告中指出，信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，雖在計劃經濟時代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應目前的市場經濟環境，在客觀上成為了國家政治認同性流失的重要渠道，如不進行徹底的改革，將會產生十分嚴重的政治后果[3]。這些觀點引發了一場有關信訪制度何去何從的爭論。

黃鐘認為，當一些人把信訪制度當成中國特色的人權救濟方式時，卻忽視了其對國家制度的影響，現行信訪制度的許多規定，其實是直接跟憲法或法律相抵觸，出現了行政權超越立法權或者司法權的現象，這既體現在行政法規和地方性法規或者政策中，也體現在具體的實踐里，這些都有悖于建設法治國家的大方向，信訪制度應該廢除 [4]。

應星認為，即便取消信訪制度，也只是取消有形的信訪制度，而中國人“厭訟”的法律文化和“青天心理”會變相地促使另一種新形式的糾紛解決途徑產生并一直持續下去。從長遠角度講，我們當然應該更多地去完善訴訟和復議制度，以緩解信訪機構因為“投訴爆炸”帶來的負擔問題，但基于建設法治社會道路的漫長和坎坷，目前我們必須保留其作為對弱勢群體“底線救濟”的一種權利 [5]。

國內關于信訪制度的研究無疑加深了我們對相關領域的認識，使得我們清楚的看到了當前信訪制度存在的諸多弊病，以及產生這些弊病原因的相關闡釋，也為進一步的討論提供了一個背景平臺。雖然當前信訪制度面臨很多內生性沖突和外部環境壓力，但從國內的相關研究中依舊無法先驗地確定與信訪制度連通的其他接口。如果沒有看到配合它，借助它、反對它的、試圖突破它的那些接口，我們就既無法提出信訪制度繼續存在的堅定立場，又無法斷定信訪制度必須被消除的明確根據。當然，形式上廢除它雖是容易，然而無法保證產生它的機制也可以完全鏟除，也無法保證新的制度能更好的執行并完成我們所期待的目標。這就要求信訪制度必須放在更加具體的、實際的運作中來加以考察。

二、信訪制度的異化

“異化”源于拉丁文的“alientio”，本義是脫離、轉讓、出賣、受異己力量統治和讓別人支配的意思。一般來說，哲學上的異化用來指稱對立的關系狀態，主要指，人通過自己的物質或精神活動創造出來的產品總是和人的主觀愿望相背離，成為與人對立，反過來給人帶來奴役或災難影響的異己力量 [6]。具體而言，本文將揭示信訪制度的功能異化，即信訪制度分化出的衍生功能，由于各種機制的綜合聯動，反過來支配與主導了信訪制度的本源功能這一現象。

從根本意義上講，信訪制度所具有的功能特征應該是由信訪活動的本質所規定的，信訪制度的功能變遷應該反映現實信訪活動狀況的不斷變化，是對不斷變化的社會環境和社會生活狀態導致的信訪活動規模、主要內容、表現形式和基本特征變化的主動調適，是信訪活動本質規定的外在顯現。2005年1月17日正式頒布的國務院《信訪條例》第2條規定，“信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機關處理的活動。”現行信訪制度是在新中國國家領導人的重視下，從處理人民來信來訪這項秘書工作和群眾工作逐漸發展起來的。從歷史上看，20世紀90年代以前，信訪機構的主要職能是黨委、政府的秘書性辦事機構，起著下情上傳的橋梁作用，它既不是權力機關，也不是職能部門。從制度文本看，信訪制度本身的主要功能是實現政府同群眾的溝通，起著社會緩沖的作用。

但是，進入20世紀90年代后，隨著信訪形勢的發展變化，其工作內容發生了變化，逐步介入信訪問題的協調、督辦、查處等。信訪制度原有的聯系群眾、反映社情民意的社會緩沖的功能趨于弱化，出現了功能錯位與異化，更多地被作為一種正常司法制度的補充程序，即通過信訪這種行政方式來解決糾紛和實現公民的權利救助。制度的功能變遷是制度異化的重要內容。在這里，信訪制度功能變遷的主要表現形式是隨著制度環境的變化導致制度功能體系中主導性功能的位移，即原本不那么重要的功能變得日漸重要，而原本重要的功能則變得不那么重要，進而產生相應的社會后果。改革開放以來，隨著利益格局的調整和社會轉型的深入，大量的利益沖突與社會矛盾引發了大規模的信訪活動，并且各種群體性事件逐漸增多。據公安部統計，全國范圍的群體性事件1993年共8 709宗，之后幾年一直保持快速增長趨勢，1998年總數超過3.2萬宗，2000年前九個月就超過了3萬宗，七年增加了3倍 [7]。群體性事件增多以及“信訪洪峰”的出現表明了信訪制度某種程度的失效，一般意味著體制內的政治參與行動（包括信訪活動）無效后導致了某種程度上的國家治理危機。既然信訪制度在某種程度上已經失效，那么其存在的合理性基礎在哪里呢？

面對“信訪洪峰”，如何把信訪活動控制在一定的范圍內，就成為高層政策制定者至關重要的目標，一個地方信訪活動的規模與數量就成為地方政府領導人政績考核的重要指標，集體上訪與越級上訪成為各級政府千方百計要加以控制的對象。正如周雪光教授所認為的那樣，一些政府官員關心的主要問題是他們在職業生涯中進一步晉升或避免被淘汰出局。在現行的行政體制中，工資、地位、成就感與其他待遇都與一個人的職位有關 [8]，從而就決定了包括地方政府官員在內的一些人在為公益奔走的同時還要去關注其任期內的“政績工程”，從而就存在應星所講的“公心和私心的相互纏繞” [9]。在與信訪辦工作人員的訪談中，一位信訪辦工作人員這樣表示：“信訪是目前我們控制社會面重要的手段，這樣說有些直白，但事實就是如此。實際上，信訪部門設立的初衷是個社情民意的收集窗口。許多上訪人員對信訪制度存在誤解，認為無論什么事情信訪部門都能解決。雖然信訪部門不能完全解決信訪人的問題，但是信訪制度在現實中卻起了矛盾轉移的作用，這樣矛盾就不會直接指向原部門，降低了沖突的強度。而且信訪制度使矛盾和沖突有預測性，通過對上訪人反映的問題以及對那些有重復上訪、激進上訪傾向的上訪人員進行信息核查與收集，就能使政府部門提前做好預防準備工作。‘穩定壓倒一切’，信訪部門目前的首要工作目標就是維護社會穩定，為此，很多地方還建立了‘信訪工作領導責任制和責任追究制’，對發生較大規模的連續赴京上訪，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究領導責任。現在基層看信訪問題是否解決，很少關注信訪人的問題是否得到了落實，而是看你截訪是否成功，是否還有你這個地方的訪民上北京。所以，每逢重大節日、會議，為了控制或減少進京上訪等群體性事件，都會采取‘預防措施’，對重點上訪人員‘盯牢看死’。這樣就防止了許多惡性事件的發生。如果沒有信訪制度，社會矛盾將很難預測和控制。”很顯然，作為“理性人”的地方政府官員會在上訪群體的利益維護和自己的“政績工程”之間做出權衡并往往會選擇后者。一旦控制信訪活動規模與范圍的目標得以確立，那么信訪制度所具有的對官僚制度的監督、對民意的及時掌握以及緩和社會沖突的功能體系實際上就被以社會控制為核心的功能體系所替代。

信訪制度的本源性功能是社會緩沖功能，其社會控制功能，是信訪制度在社會結構變遷與信訪活動狀況變化的過程中衍生出來的。其社會緩沖功能與社會控制功能是主體與派生的關系。然而，在中國社會中，信訪制度的社會緩沖功能卻出現弱化，社會控制功能竟翻轉過來，反客為主，成為信訪制度推行與延續的根源，信訪制度在中國社會中已經發生了深刻的異化。

參考文獻：

[1]張軍.信訪——承受不能承受之重[N].人民信訪，2003-04-11.

[2]于建嶸.中國信訪制度批判[J].中國改革:綜合版，2005，(2).

[3]于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果[J].鳳凰周刊，2004，(32).

[4]黃鐘.信訪制度應該廢除[EB/OL].http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4802.

[5]應星.特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004，(5).

[6] 遲爽.中國學術評價制度的異化研究[J].高校教育管理，2008，(2).

[7]于建嶸.農村基層政權退化與國家退化[J].改革內參，2004，(15).

[8]周雪光.逆向軟預算約束:一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學，2005，(2).

[9]應星.草根動員與農民群體利益的表達機制——四個個案的比較研究[J].社會學研究，2007，(2).

[責任編輯 王玉妹]