河南省內(nèi)黃縣開展小額貼息貸款 破解就業(yè)創(chuàng)業(yè)難題的調(diào)查分析

摘要：縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題日益受到人們的重視，小額貼息貸款是一種以低收入階層為服務對象的小額度、持續(xù)性、制度化的信貸服務方式，旨在通過金融服務讓服務對象獲得生存與自我發(fā)展的機會，它已經(jīng)遠遠超出了過去扶貧的范疇，是新時期以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的有效途徑，是一種政策性公共服務與商業(yè)性金融服務相結(jié)合的集成創(chuàng)新，在破解三農(nóng)融資難題、促進農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城鎮(zhèn)下崗職工自主創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了導向作用，有力支持了縣域特色經(jīng)濟的快速發(fā)展。

關鍵詞：小額信貸；小額貼息貸款；就業(yè)；創(chuàng)業(yè)；三農(nóng)

中圖分類號：F830.5 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0060-03

縣域是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元，是工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的重要結(jié)合點，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)錯綜復雜，如何解決好縣域就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展兩大難題是擺在我們面前的重大挑戰(zhàn)。小額貼息貸款是政府政策性貼息與商業(yè)性金融相結(jié)合的集成創(chuàng)新，河南省內(nèi)黃縣的實踐經(jīng)驗證明小額貼息貸款具有很強的生命活力，在解決縣域內(nèi)下崗失業(yè)人員再就業(yè)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、破解三農(nóng)融資難題等方面發(fā)揮了引導和支撐作用。

一、內(nèi)黃縣小額貼息貸款的發(fā)展呈現(xiàn)勃勃生機

內(nèi)黃縣從2005年開始在全縣開展小額貼息貸款工作，主要承貸機構(gòu)是縣農(nóng)村信用聯(lián)社和縣郵政儲蓄銀行，六年來共發(fā)放小額貼息貸款1.1億元，扶持2 664人成功創(chuàng)業(yè)，帶動8 000余人實現(xiàn)就業(yè)。呈現(xiàn)如下四個特點：小額貼息貸款業(yè)務范圍和限額不斷擴大。2005年小額貼息貸款僅限于城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，主要目的是扶持下崗失業(yè)人員通過自主創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)再就業(yè)，從2009年開始國家進一步調(diào)整了相關政策，將小額貼息貸款范圍由原來“下崗失業(yè)人員”擴大到“返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、殘疾人、被征地農(nóng)民等”，貸款限額也進一步提高，自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的由原來每筆最高2萬元增加到每筆最高5萬元；合伙經(jīng)營和組織起來就業(yè)的由每人不超過1.5萬元增加到人均不超過5萬元、總額不超過50萬元；符合條件的小企業(yè)最高不超過200萬元。小額貼息貸款規(guī)模迅速擴大。2005—2008年小額貼息貸款規(guī)模由405.5萬元增加到808.5萬元，增長近1倍，實現(xiàn)了穩(wěn)定增長，達到了促進就業(yè)的預期目的。2008年之后小額貼息貸款規(guī)模迅速擴大，2010年貸款規(guī)模達到6 307.9萬元，比2007年增長近12倍。小額貼息貸款運行質(zhì)量不斷提高。政府的小額貼息貸款發(fā)放上優(yōu)先選擇有特色、有市場、前景好、生產(chǎn)技術易掌握的產(chǎn)業(yè)項目，并采取靈活多變的貼息方式和先貸后貼的運行機制，有效地規(guī)避了貸款風險，提高了借款人還款積極性，也降低了金融機構(gòu)貸款成本和政府擔保基金的風險，貸款質(zhì)量明顯上升。2010年，內(nèi)黃縣小額貼息貸款的到期回收率達到99.96%，形成了貸與還的良性循環(huán)。政府貼息政策的杠桿放大效應非常明顯。政府貼息金額與銀行放貸總額的比例約1∶23，也就是說政府投入1元貼息資金，可以帶動銀行20元貸款。同時，銀行放貸總額與農(nóng)民自有資金投入比例約1∶3，也就是說銀行放貸1元又可以帶動農(nóng)民自有資金投入3元。六年來，內(nèi)黃縣政府財政共投入貼息資金478.42萬元，引導金融機構(gòu)共辦理小額貼息貸款2 664筆1.1億元，帶動農(nóng)民投入約3.3億元。

小額貼息貸款在縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了獨特功效：有效解決了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資難問題。六年以來，內(nèi)黃縣共為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供小額貼息貸款8 184萬元，扶持1 678人成功創(chuàng)業(yè)，極大的緩解了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金短缺問題。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已成為一種必然潮流，但是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員在外出打工時的原始積累對于自主創(chuàng)業(yè)來說是遠遠不夠的，小額貼息貸款為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)下起了“及時雨”。有效促進了下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)。內(nèi)黃縣共為下崗失業(yè)人員提供小額貼息貸款2 455.6萬元，扶持973人成功創(chuàng)業(yè)，約占全縣下崗失業(yè)人數(shù)的1/3，創(chuàng)造發(fā)展了一批私營企業(yè)、微型企業(yè)、個體經(jīng)濟組織和社區(qū)服務項目，培植了一批新的就業(yè)增長點，廣開了社會化、市場化、開發(fā)式再就業(yè)渠道，它對于穩(wěn)定社會、發(fā)展經(jīng)濟、促進再就業(yè)等發(fā)揮了較大的作用。有效破解了三農(nóng)融資難問題。內(nèi)黃縣小額貼息貸款總額的97%用在了三農(nóng)，有力支持了溫棚瓜菜、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等特色高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，目前內(nèi)黃縣的溫棚瓜菜面積達到11.5萬畝、23萬棟；規(guī)模養(yǎng)殖場（區(qū)）達到110個，農(nóng)民人均純收入達到4 995元，年均增長11.9%。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，來自農(nóng)業(yè)的資金積累大部分通過銀行儲蓄流到了城市，內(nèi)黃縣金融機構(gòu)存貸比大約為2∶1，農(nóng)村資金大概一半外流，對三農(nóng)信貸投入嚴重不足是導致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展長期滯后的根本原因，小額貼息貸款對引導信貸資金和社會資金投向三農(nóng)發(fā)揮了良好的示范帶動作用。

二、內(nèi)黃縣探索出了一套發(fā)展小額信貸的典型經(jīng)驗

內(nèi)黃縣是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟基礎薄弱，通過大力發(fā)展小額貼息貸款走出了一條特色發(fā)展之路。選準扶持對象，加強創(chuàng)業(yè)培訓指導。內(nèi)黃縣小額貼息貸款的扶持對象涵蓋了失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、殘疾人、被征地農(nóng)民等人群，這部分人群大多數(shù)屬于社會弱勢群體，扶持他們通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)是政府公共服務的職責。內(nèi)黃縣充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）勞動保障所的作用，廣泛宣傳發(fā)動，建立扶持對象和項目信息庫，做好指導服務和初審工作，摸清基本情況，為貸款發(fā)放提供了依據(jù)，提高了小額貼息貸款的針對性和有效性。依托縣“創(chuàng)業(yè)服務指導中心”，對返鄉(xiāng)農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員等進行創(chuàng)業(yè)培訓，并建立創(chuàng)業(yè)跟蹤服務檔案，在信息、技術、用工等方面搞好服務，大大提高了他們的創(chuàng)業(yè)成功率，同時帶動了更多的人員就業(yè)，實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應。扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，與縣域經(jīng)濟共同繁榮。溫棚瓜菜、畜牧養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品加工是內(nèi)黃縣的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟效益好，市場前景廣闊，投資風險小。如建設一座占地2.5畝的溫棚投資約5萬元，一年的收益就可收回全部投資。內(nèi)黃縣通過貼息貸款“引導”扶持對象將生產(chǎn)資金投入到政府重點扶持的特色產(chǎn)業(yè)中，不但增強特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展后勁，同時也使扶持對象在較短時間內(nèi)走上了致富之路。扶持專業(yè)合作社，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。專業(yè)合作社是推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標準化、專業(yè)化的組織創(chuàng)新，鼓勵農(nóng)民以專業(yè)合作社形式擴大生產(chǎn)規(guī)模，形成產(chǎn)供銷產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和抵抗風險能力。對加入專業(yè)合作社的會員，按合伙經(jīng)營認定，提供人均不超過5萬元、總額不超過50萬元的小額貼息貸款，并享受全額貼息政策。例如“內(nèi)黃縣鼎盛花生合作社”便是這一惠民政策的受益者，貸款資金的注入使其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不斷壯大，社員收益頗豐。創(chuàng)新?lián)ＤＪ剑S富信貸品種。小額貼息貸款開辦初期，所有貸款全部由縣下崗失業(yè)人員小額貸款擔保中心提供擔保，隨著此項業(yè)務的不斷擴大，擔保中心的擔保能力明顯受到限制，金融機構(gòu)不斷創(chuàng)新工作方法，先后推出了“存單質(zhì)押”、“農(nóng)戶聯(lián)保”、“公務員正式工擔保”、“公司+農(nóng)戶”、“公司+農(nóng)戶+合作組織” 、下崗失業(yè)小額擔保貸款、巾幗致富貸款等一系列金融貸款模式和產(chǎn)品，拓寬了下崗失業(yè)人員和農(nóng)民貸款渠道。內(nèi)黃縣設立了政府擔保基金，成立了小額貸款擔保中心，建立了反擔保制度，不斷完善擔保體系建設。加強農(nóng)村信用體系建設，縣農(nóng)村信用聯(lián)社和郵政儲蓄銀行分別對轄內(nèi)貸款客戶根據(jù)不同行業(yè)，分類建立信用檔案，進行評級授信，對信用較好的客戶實行利率優(yōu)惠。加強資金監(jiān)管，發(fā)揮 “專項”功能。為確保貸款貼息資金專款專用、安全運行、發(fā)揮效益，內(nèi)黃縣采取有力措施，加強了對貼息資金的監(jiān)管。一是嚴格審核。經(jīng)辦銀行負責貸款貼息的審核、申報；擔保機構(gòu)負責對貸款項目、貸款金額、發(fā)放時間、期限、利率等進行認真核對和確認；財政部門負責審核貼息申請，及時撥付貼息資金。二是設置專賬。經(jīng)辦銀行單獨設置貼息貸款業(yè)務臺賬，妥善保管貸款合同及相關業(yè)務憑證，配合有關部門檢查。三是強化有效監(jiān)督。經(jīng)辦銀行負責對貼息貸款的使用方向進行監(jiān)督，確保貼息貸款用于扶持項目；財政部門定期或不定期檢查貼息資金使用情況，確保貼息政策落到實處。

三、小額貼息貸款發(fā)展中的矛盾分析

盡管小額貼息貸款發(fā)展快效果好，但是現(xiàn)實工作中仍存在很多制約因素，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須分析解決存在問題。供求矛盾突出。目前小額貼息貸款處于嚴重供不應求狀態(tài)，例如內(nèi)黃縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，溫棚瓜菜特色農(nóng)業(yè)比較發(fā)達，農(nóng)戶對信貸需求旺盛。全縣總戶數(shù)約19萬戶，其中農(nóng)業(yè)總戶數(shù)達到17萬戶，如果滿足1/5的農(nóng)戶貸款需求，那么貸款總額應達到17億元，而目前小額貼息貸款總額才0.6億元，供求比例約為1∶27。要解決小額貼息貸款供求之間的巨大矛盾，使這項惠民工程又好又快發(fā)展，應完善相關制度，消除制約因素，制定綜合鼓勵政策措施，形成發(fā)展合力。小額貼息貸款自身設計上存在問題。一是貸款辦理周期過長、程序較復雜。調(diào)查顯示，扶持對象對快捷的貸款辦理有著強烈的要求，大多希望在一周內(nèi)辦完一筆貸款。但是，金融機構(gòu)出于風險控制的考慮，貸款程序趨于嚴格，影響了貸款發(fā)放速度，致使扶持對象的信貸需求不能及時得到滿足。二是貸款使用期限較短。從實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，小額貼息貸款多為短期貸款。但是許多用戶從事的生產(chǎn)項目需要更長的生產(chǎn)周期，貸款期限與項目生產(chǎn)周期的資金需求存在不符的情況。三是信貸產(chǎn)品簡單。當前貸款的需求較之以前更趨多樣化，但金融機構(gòu)現(xiàn)有貸款產(chǎn)品仍以傳統(tǒng)品種為主，貸款產(chǎn)品的創(chuàng)新力度不夠。經(jīng)辦金融機構(gòu)缺乏信貸積極性。在小額貼息貸款政策性要求和金融機構(gòu)商業(yè)化經(jīng)營的制度設計下，如果處理不好政策性與商業(yè)性之間的矛盾以及不同責任主體之間的利益矛盾，就會影響小額貼息貸款政策的順利實施。目前內(nèi)黃縣農(nóng)戶貸款的主要用途仍以種養(yǎng)殖業(yè)為主，約占全部農(nóng)戶貸款的70%。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟本身具有分散、缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應且生產(chǎn)效率低的屬性，加之生產(chǎn)周期長，對自然災害的風險抵御能力弱，農(nóng)產(chǎn)品不僅利潤較低，而且還面臨很大的市場風險，所以該產(chǎn)業(yè)不具有充足的盈利水平和償還能力。失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)主要是在社區(qū)、街道等從事商業(yè)、餐飲和修理等微利經(jīng)營項目，科技含量較低，不確定因素較多，而對其發(fā)放貸款的筆數(shù)多、金額小，管理難度大，銀行經(jīng)營成本和管理成本高、收益低。以上原因使得金融機構(gòu)對發(fā)放小額貼息貸款的積極性不高，目前內(nèi)黃縣小額貼息貸款承辦銀行僅有縣農(nóng)村信用聯(lián)社和郵政儲蓄銀行兩家。擔保補償機制不健全。一是擔保機構(gòu)擔保能力不足。按規(guī)定發(fā)放小額貼息貸款，需要地方財政提供配套資金給予擔保。但由于內(nèi)黃縣地方財政相對困難，目前擔保基金共有242萬元，即使按照規(guī)定將擔保額度放大5倍，與有貸款需求并且符合貸款條件人員的貸款需求量相比有太大差距，擔保基金的不足，將直接影響小額貼息貸款的發(fā)放力度。二是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務發(fā)展緩慢，險種少，業(yè)務量小，覆蓋率低，由于高風險、高理賠率、保險責任難確定等原因，保險公司缺乏拓展農(nóng)業(yè)保險市場的積極性，農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展緩慢，目前僅有小麥保險、玉米保險、能繁母豬保險等三個險種。

四、實現(xiàn)小額貼息貸款可持續(xù)發(fā)展的對策

進一步推廣發(fā)展需要進行完整的制度設計，完善政策環(huán)境，需要政府、銀行、專業(yè)合作社及個人形成合力，搞好金融創(chuàng)新服務，建立科學發(fā)展長效機制。積極發(fā)展農(nóng)村社區(qū)金融機構(gòu)。要從根本上解決供求矛盾，還必須發(fā)展多層次的小額信貸載體，利用多樣化的資金供給滿足多層次的金融需求。在利用原有農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)的基礎上，大力發(fā)展各類新型農(nóng)村金融機構(gòu)，利用非政府的小額信貸機構(gòu)彌補正規(guī)金融機構(gòu)的不足，整合本區(qū)域的民間資本，增大小額信貸的資金供給，如發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。加強對小額貼息貸款的風險控制。建立風險保障機制，擴大政府小額貼息貸款風險基金規(guī)模，大力推進農(nóng)業(yè)保險，鼓勵民間擔保機構(gòu)發(fā)展，不斷創(chuàng)新社會化擔保的方式，確保貸得出收得回。優(yōu)化信用環(huán)境，繼續(xù)推進信用村鎮(zhèn)建設和農(nóng)戶信用評級制度，定期向社會公布，形成社會和道德對農(nóng)戶的激勵約束，增強農(nóng)戶還款的自覺性和信用意識。創(chuàng)造適宜的政策環(huán)境。小額貼息貸款具有一定程度的公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以應制定配套的鼓勵政策措施，不讓參與小額貼息貸款的金融機構(gòu)吃虧，如在一定期限內(nèi)，政府通過稅收優(yōu)惠、利率上限管理等積極政策吸引商業(yè)銀行介入小額貼息貸款業(yè)務，力求在政策性和盈利性之間尋求平衡，促進小額貼息貸款業(yè)務的健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。協(xié)調(diào)有關部門建立健全長效工作機制。建立定期協(xié)調(diào)會商制度，加強財政、人力資源、人行、擔保中心等部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，形成合力，保證渠道暢通、運轉(zhuǎn)靈活、落實高效。財政部門應做好財政貼息資金、獎補資金和擔保基金管理工作，確保資金及時到位和專款專用；人力資源部門應做好小額貼息貸款審核管理工作，提供相關的技術培訓和信息服務，從而減少小額貼息貸款項目的風險，提高貸款人的還款能力和理財能力；人民銀行應協(xié)調(diào)指導經(jīng)辦金融機構(gòu)落實小額貼息貸款政策，做好小額貼息貸款發(fā)放管理工作。

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