論新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理定位

摘要：新農(nóng)村建設(shè)需要調(diào)動政府與農(nóng)民兩方面的積極性，尤其是作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，更要充分發(fā)揮其作用。當前，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正經(jīng)歷著一系列新的變化，然而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位既明顯偏離并落后于現(xiàn)實需求，又面臨著職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實困境。面對新農(nóng)村建設(shè)這一新形勢，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用，直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能；合理定位

中圖分類號：F32文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）12-0037-02

新農(nóng)村建設(shè)是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，必將要傾注各方面的關(guān)注及參與，尤其是作為直面農(nóng)村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。一方面，新農(nóng)村建設(shè)的提出和實施，將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的職能要求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身處在新農(nóng)村建設(shè)的第一線，這必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成為新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)力量；另一方面，新農(nóng)村建設(shè)的實施也將是造就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個大好時機。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想有所作為，就應(yīng)當以新農(nóng)村建設(shè)為出發(fā)點對其職能進行重新定位。

一、新農(nóng)村建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位提出的新要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行狀況能否適應(yīng)當前條件下農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的形勢，直接關(guān)系到中國的政治穩(wěn)定、社會安定和經(jīng)濟繁榮。鑒于此，新農(nóng)村建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有如下新要求：

1.要進一步認識其在新農(nóng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用。要解決三農(nóng)問題，農(nóng)民問題是核心。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民仍然是也應(yīng)該是建設(shè)的主體，但這并不就等同于否定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵就在于地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴格遵守中央和上級政策的目標和任務(wù)，結(jié)合當?shù)貙嶋H，分解目標任務(wù)，因地制宜地采取政策措施。因此，在當前的新農(nóng)村建設(shè)實踐中，必須樹立并強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，以便更好地發(fā)揮其應(yīng)有的職能。

2.加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。盡管經(jīng)過改革開放，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平有了大幅度的提升，但自給自足的小生產(chǎn)狀況仍較普遍。究其原因，就在于當前中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整滯后于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)立足本地區(qū)農(nóng)村資源優(yōu)勢，大力調(diào)整并優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。要加快實現(xiàn)這一目標，就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高駕馭產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的能力。

3.搞好農(nóng)村精神文明建設(shè)，建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代文明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在抓好物質(zhì)文明建設(shè)的同時，絕不能忽視農(nóng)村精神文明建設(shè)工作的重要性。我們要建設(shè)的新農(nóng)村不單單是“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕”，而且要“鄉(xiāng)風文明，村容整潔”。因而，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合本地實際，采取多種形式，加強教育培訓(xùn)，宣傳建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)他們摒棄舊觀念、舊習俗，倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康、向上的文明鄉(xiāng)風，從而真正實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明的新農(nóng)村建設(shè)目標。

4.為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，滿足廣大農(nóng)民的公共需求。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民成為了市場的主體，農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)無法由一家一戶來承擔，必須交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去完成。然而，當前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求矛盾日益突出，已嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能，也阻礙了統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制建設(shè)的進程。為了解決這一矛盾，就必須要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要進一步提高公共服務(wù)職能，完善公共服務(wù)體制建設(shè)，更好地滿足廣大農(nóng)民的公共需求。

二、當前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的基本框架是“鄉(xiāng)政村治”二元結(jié)構(gòu)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展，這一管理體制與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)的要求存在著明顯的差異，主要表現(xiàn)在：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位缺乏法律依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行、機構(gòu)運轉(zhuǎn)的好壞直接關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)管理的水平，進而影響新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)。面對新農(nóng)村建設(shè)的新形勢，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進行重新定位和合理配置，有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率，促進基層政治民主化，從而實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展，管理民主的建設(shè)目標。然而，長期以來，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能配置重視不夠，迄今為止，中國尚未出臺一部全國性的專項法律，用于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)立及其職能配置，這種狀況已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)不斷變革的基層社會和新農(nóng)村建設(shè)的需要。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能難以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。新農(nóng)村建設(shè)的根本要求就是要千方百計地增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村生活質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高對市場主體地位的認識，從過多的微觀經(jīng)濟事務(wù)中抽身出來，把主要精力放在加強社會公共管理職能上。然而，當前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然過分介入農(nóng)村經(jīng)濟的微觀運作層次，自身成為一個利益主體，這對農(nóng)村經(jīng)濟市場化、產(chǎn)業(yè)化、一體化的發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的阻礙。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能表現(xiàn)出自我擴張的慣性。在以“管理民主”為目標的新農(nóng)村政治文明建設(shè)中，要求廣大農(nóng)民對屬于本區(qū)域村民自治的事項具有決定權(quán)，村民自治是管理民主的現(xiàn)實體現(xiàn)。然而，事實上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村關(guān)系上，習慣于簡單粗暴地干涉村民自治，將村民自治組織視為自己的下屬機構(gòu)，沒有使村民自治得到充分的體現(xiàn)。此外，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政企不分現(xiàn)象仍然存在，政府在經(jīng)濟管理方面全面越位，不僅沒有使農(nóng)民受益，反而加重了農(nóng)民的負擔。

4.公共服務(wù)職能和意識的缺乏。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須構(gòu)建一個精簡高效、運轉(zhuǎn)靈活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時結(jié)合村級組織向農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要營造一個良好的外部環(huán)境，為其直接服務(wù)的對象——農(nóng)民提供更好的服務(wù)。然而，當前絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有擺脫過去管理模式的束縛，公共服務(wù)職能缺失，行政人員服務(wù)意識淡薄。政府處理行政事務(wù)習慣于發(fā)號施令，直接干預(yù)具體經(jīng)濟和社會事務(wù)。

三、新農(nóng)村建設(shè)背景下，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能合理定位的思考

在推進新農(nóng)村建設(shè)的過程中，合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，既是進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的必要前提，也是深化農(nóng)村綜合配套改革，建設(shè)社會主義和諧農(nóng)村的必然要求。因此，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從農(nóng)民的利益訴求出發(fā)，結(jié)合本地實際，圍繞更好地服務(wù)三農(nóng)這一根本出發(fā)點，合理定位自身職能，積極投身于新農(nóng)村建設(shè)的偉大實踐中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.轉(zhuǎn)變思想觀念，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，首先需要解放思想，及時轉(zhuǎn)變治理理念。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為根本指導(dǎo)思想，認清形勢，借助農(nóng)村綜合改革不斷深化的契機，主動求變，提高改革的自覺性和主動性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確自己的角色定位，改變過去那種無所不包、無所不管、指揮一切的家長形象以及沒有政府行為約束的觀念；要通過多種形式的宣傳教育，幫助廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共管理者、公共產(chǎn)品提供者的行政新理念。

2.突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)劃職能，明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新農(nóng)村建設(shè)涉及面廣、牽扯的問題多，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要站在全局的高度，從總體上做出科學(xué)、合理的謀劃。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成為基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃者。這是因為在很大程度上，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃將會影響未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布以及產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，進而影響農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃者。農(nóng)民收入難于提高，就在于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性和單一性，這樣就會導(dǎo)致比較優(yōu)勢的喪失，并進而引發(fā)惡性的數(shù)量競爭，而無法獲得比較收益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)的重中之重。

3.突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)保障職能，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制。農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)的提供狀況，直接關(guān)系到農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活，是新農(nóng)村建設(shè)的保障條件。隨著農(nóng)村綜合改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把職能的重心轉(zhuǎn)向為廣大農(nóng)民提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。此外，新農(nóng)村建設(shè)的目標是多元化的，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其他領(lǐng)域改革的同時，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，建立和完善農(nóng)村社會福利、養(yǎng)老保險體系等，加快建設(shè)統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制的步伐。

4.積極培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織，尤其是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。新農(nóng)村建設(shè)，既要正確發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，又要充分尊重農(nóng)民的主體地位。然而，由于農(nóng)民的自身發(fā)展和抵御風險的能力普遍較弱，要想發(fā)揮其主體作用，就必須借助于各類農(nóng)村社會組織。農(nóng)村新型合作組織是實現(xiàn)小農(nóng)戶和大市場對接的有效途徑，同時可通過發(fā)揮其相應(yīng)的管理、監(jiān)督等職能作用，促進有序競爭，維護市場秩序。有鑒于此，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合本地實際，采取有效措施，支持農(nóng)村專業(yè)合作組織的發(fā)展、壯大，為其生存和發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀運行環(huán)境。

5.進一步完善和推進基層民主發(fā)展，實現(xiàn)村民自治。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，完善村民自治制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村管理民主的關(guān)鍵。然而，目前在很多地區(qū)，村民自治制度并沒有得到很好的體現(xiàn)和發(fā)展，甚至流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層政權(quán)，是農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)的直接管理者；而村委會則是由選民選舉產(chǎn)生的，是基層群眾自治組織。二者之間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種指導(dǎo)關(guān)系。鑒于此，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擺正其在鄉(xiāng)村關(guān)系中的位置，不過多干預(yù)村委會的工作，給予村委會和農(nóng)民群眾真正意義上的自治權(quán)；另一方面，要通過發(fā)揮其對村委會的指導(dǎo)、支持和幫助作用，完善對其管理與監(jiān)督。我們在加強農(nóng)村基層民主建設(shè)的同時，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關(guān)系，以達到政府實現(xiàn)地方民主管理的目標。

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