基于COSO理念構(gòu)建基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

摘要：COSO理論內(nèi)部控制框架由相互聯(lián)系的五個(gè)要素組成：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督評(píng)審，作為基層央行重要構(gòu)架的內(nèi)控記者建設(shè)方面還存在控制環(huán)境薄弱、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)單薄、評(píng)估缺失、信息不暢等問(wèn)題，應(yīng)從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督評(píng)審五個(gè)方面入手，促進(jìn)內(nèi)控管理部門(mén)健全內(nèi)控機(jī)制、提高履職能力、提升管理水平。

關(guān)鍵詞：COSO理論；基層央行； 內(nèi)控機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）09-0056-02

內(nèi)部控制最早出現(xiàn)于1936年。近幾十年來(lái)，有關(guān)內(nèi)部控制的理論已經(jīng)從20世紀(jì)40年代以前的內(nèi)部牽制論發(fā)展到現(xiàn)在的內(nèi)部控制系統(tǒng)論階段，其中COSO委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制整體框架》，被國(guó)際上普遍認(rèn)為是有關(guān)內(nèi)部控制的里程碑式的文件。COSO報(bào)告將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是由企業(yè)管理人員設(shè)計(jì)的，為實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠及合法合規(guī)目標(biāo)提供合理保證，通過(guò)董事會(huì)、管理人員和其他職員實(shí)施的一種過(guò)程。

一、COSO理論內(nèi)部控制系統(tǒng)的框架

COSO報(bào)告認(rèn)為，內(nèi)部控制由相互聯(lián)系的五個(gè)要素組成：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督評(píng)審。

1.控制環(huán)境。控制環(huán)境中的要素有價(jià)值觀、激勵(lì)與誘導(dǎo)機(jī)制、精神指導(dǎo)、員工能力、管理哲學(xué)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)格、組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度和人事政策等。主要的問(wèn)題是管理層要充分說(shuō)明內(nèi)控的完整性；組織內(nèi)部要有積極的控制環(huán)境，使整個(gè)組織中的員工具有控制覺(jué)悟和自覺(jué)的控制態(tài)度，特別是領(lǐng)導(dǎo)層要積極地進(jìn)行控制；員工的能力與其責(zé)任要相匹配。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的要素包括關(guān)注對(duì)整體目標(biāo)和業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)的制定和銜接、對(duì)內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析、對(duì)影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的變化的認(rèn)識(shí)和各項(xiàng)政策與工作程序的調(diào)整。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估的原則強(qiáng)調(diào)有效的內(nèi)控系統(tǒng)需要識(shí)別和不斷地評(píng)估有可能阻礙實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的種種物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，需要不時(shí)調(diào)整內(nèi)控。

3.控制活動(dòng)。控制活動(dòng)包括高層檢查、直接管理、信息加工、實(shí)物控制、確定指標(biāo)、職責(zé)分離等。在控制活動(dòng)中主要關(guān)注控制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的聯(lián)系、控制活動(dòng)的適當(dāng)形式及其實(shí)施、對(duì)執(zhí)行政策和管理指令保證控制活動(dòng)的針對(duì)性等等。

4.信息與交流。存在于所有經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中，使員工得以搜集和交換為開(kāi)展經(jīng)營(yíng)、從事管理和進(jìn)行控制等活動(dòng)所需要的信息，包括管理者對(duì)員工工作業(yè)績(jī)的經(jīng)常性評(píng)價(jià)。在信息方面要注意內(nèi)部信息和外部信息的搜集和整理；在交流方面也要注意內(nèi)部和外部信息的交流渠道和方式；在信息技術(shù)的發(fā)展中注意控制信息系統(tǒng)。

5.監(jiān)督評(píng)審。是管理層對(duì)內(nèi)控的管理監(jiān)督和內(nèi)審監(jiān)察部門(mén)對(duì)內(nèi)控的再監(jiān)督與再評(píng)價(jià)活動(dòng)的總稱(chēng)。監(jiān)督評(píng)審可以是持續(xù)性的或分別單獨(dú)的，也可以是兩者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行的。主要應(yīng)關(guān)注監(jiān)督評(píng)審程序的合理性、對(duì)內(nèi)控缺陷的報(bào)告和對(duì)政策程序的調(diào)整等等。

二、基層央行內(nèi)控機(jī)制存在的問(wèn)題

基于以上對(duì)內(nèi)控規(guī)范的了解和透視，對(duì)比基層央行的內(nèi)控制度現(xiàn)狀，基層央行在內(nèi)控制度的建設(shè)上存在如下問(wèn)題：

1．控制環(huán)境薄弱。當(dāng)前，基層央行內(nèi)部控制環(huán)節(jié)還存在薄弱之處，主要體現(xiàn)在：一是觀念模糊，將規(guī)章制度與內(nèi)部控制混為一談。規(guī)章制度只是內(nèi)部控制的一部分，是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和主要依據(jù)，是一種靜態(tài)的概念，有了規(guī)章制度，并不等于有了內(nèi)部控制; 而內(nèi)部控制是一種各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)作過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣、相互制約的動(dòng)態(tài)機(jī)制，是風(fēng)險(xiǎn)管理的本源性控制。二是缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性的制度體系。內(nèi)控制度執(zhí)行的前提首先是要做到“有法可依”。換言之，就是要首先解決內(nèi)控制度的缺失問(wèn)題。近些年來(lái)，隨著人民銀行業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展變化，中央銀行職能調(diào)整后，業(yè)務(wù)涵蓋的范圍逐步擴(kuò)大，崗位風(fēng)險(xiǎn)防范的范圍和難度越來(lái)越大，業(yè)務(wù)領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)日趨加劇。為了加強(qiáng)內(nèi)部控制、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，相繼出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》及《中國(guó)人民銀行西安分行內(nèi)部控制報(bào)告制度（試行）》等內(nèi)部控制指導(dǎo)文件。作為部門(mén)規(guī)章頒布的這些內(nèi)控制度，其條文的原則性和慨括性較強(qiáng)，顯而易見(jiàn)，它們只能關(guān)注內(nèi)控中普遍性的問(wèn)題，但是作為基層央行還未能做到根據(jù)自身的實(shí)際情況和特點(diǎn)，明確關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制環(huán)節(jié)，制定適合自身需要和符合實(shí)際的內(nèi)部控制制度。

2．風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，評(píng)估空缺。在內(nèi)控系統(tǒng)中，決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者如鼎之三足，組成一個(gè)相互牽制的整體。由于受傳統(tǒng)體制影響，在許多基層央行中，一線(xiàn)業(yè)務(wù)部門(mén)的相互牽制制度都比較完善，但監(jiān)督者與執(zhí)行者、決策者之間的相互制約往往被忽視，常常出現(xiàn)個(gè)別人說(shuō)了算的局面，從而導(dǎo)致內(nèi)控系統(tǒng)失效，給本單位造成內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。加之內(nèi)控制度缺乏科學(xué)的量化評(píng)價(jià)體系，好與壞的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)模糊，獎(jiǎng)懲制度無(wú)法建立，激勵(lì)機(jī)制跟不上，內(nèi)控制度執(zhí)行自然無(wú)法到位。

3.信息不流暢，責(zé)任不明。一個(gè)良好的信息與溝通系統(tǒng)，應(yīng)能確保組織中每個(gè)人均清楚地知道其所承擔(dān)的特定職務(wù)和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，當(dāng)前，基層央行中還存在各個(gè)部門(mén)各自為政，部門(mén)與部門(mén)的信息溝通欠缺，造成內(nèi)控的事前、事中缺位監(jiān)控。

4.監(jiān)督機(jī)制不夠完善。雖然目前基層央行內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)督部門(mén)，并配備了人員，但監(jiān)督形式還不統(tǒng)一，造成監(jiān)督人員數(shù)量不足、缺乏監(jiān)督力度。在監(jiān)督手段上更多的還是沿用著傳統(tǒng)的手工常規(guī)監(jiān)督，方法較為落后。與此同時(shí)，缺乏有效的監(jiān)督績(jī)效激勵(lì)機(jī)制和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查責(zé)任追究制度。

三、基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的構(gòu)想

按照COSO內(nèi)控理論，結(jié)合基層央行在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中存在的主要問(wèn)題，應(yīng)從以下五個(gè)方面構(gòu)建基層央行內(nèi)部控制框架：

1．強(qiáng)化制度建設(shè)，完善控制環(huán)境，營(yíng)造內(nèi)控合規(guī)文化。一是要從決策層、管理層、操作層分別設(shè)計(jì)，構(gòu)建良好內(nèi)控環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)決策層與管理層的內(nèi)控制度建設(shè)，同時(shí)充分考慮操作層面制度設(shè)計(jì)的可執(zhí)行性，制定可供各個(gè)崗位人員使用的業(yè)務(wù)政策、行為手冊(cè)和操作程序，根據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展變化，及時(shí)補(bǔ)充、修訂各項(xiàng)制度，做到制度先行、內(nèi)控優(yōu)先。二是加強(qiáng)教育增強(qiáng)全員內(nèi)控意識(shí)。應(yīng)采取多種形式加強(qiáng)對(duì)員工內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理理念教育，使職工牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高全員對(duì)內(nèi)部控制的參與意識(shí)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控管理工作的認(rèn)知度，逐步構(gòu)建內(nèi)控合規(guī)文化，真正做到以制度規(guī)范人的行為，以人的規(guī)范行為防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

2.進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。要將風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容納入到內(nèi)控制度中，根據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的轉(zhuǎn)移以及環(huán)境的改變及時(shí)修訂內(nèi)控制度，制定一套涵蓋各部門(mén)、每個(gè)崗位的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，各崗位設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，不同級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)崗位制定不同的關(guān)注措施，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，同時(shí)要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，有效落實(shí)問(wèn)責(zé)制，確保獎(jiǎng)懲分明，違規(guī)必究，提高違紀(jì)成本。

3.強(qiáng)化管理，實(shí)施有效的內(nèi)部控制活動(dòng)。一是狠抓制度執(zhí)行和檢查落實(shí)，建立正向激勵(lì)制和違規(guī)懲戒等約束機(jī)制，使各項(xiàng)內(nèi)部控制活動(dòng)得以不折不扣地貫徹執(zhí)行，從而不斷提高基層央行內(nèi)控活動(dòng)的有效性。二是整合并充分發(fā)揮監(jiān)督部門(mén)的合力優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察和事后監(jiān)督部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度功效，通過(guò)定期通報(bào)各自監(jiān)督信息，達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)督、過(guò)程控制和風(fēng)險(xiǎn)防范等監(jiān)督信息資源共享、明確監(jiān)督重點(diǎn)的目的。三是對(duì)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)或隱患性問(wèn)題，監(jiān)督部門(mén)適時(shí)做出綜合評(píng)價(jià)結(jié)論，提出強(qiáng)化內(nèi)控及防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的建議，及時(shí)督促整改。

4.建立廣泛的信息交流。在信息方面，要注意內(nèi)部信息和外部信息的搜集和整理，拓寬信息的交流渠道和方式，構(gòu)建內(nèi)控信息交流技術(shù)平臺(tái)。一是要結(jié)合基層央行實(shí)際，加強(qiáng)信息收集，匯集各種內(nèi)控信息數(shù)據(jù)；二是要加快相關(guān)軟件的應(yīng)用和開(kāi)發(fā)，建立可靠的信息系統(tǒng)，涵蓋部門(mén)的全部重要活動(dòng)；三是暢通信息交流渠道，做好各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)工作，加強(qiáng)部門(mén)間信息交流和資源共享，增進(jìn)相互之間的理解和溝通。

5.加強(qiáng)內(nèi)控的監(jiān)督與評(píng)審。內(nèi)控監(jiān)督是支持和保證內(nèi)控管理的必要手段。其目的是保證內(nèi)控管理按預(yù)期進(jìn)行，并為內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)行提供保障。內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)要對(duì)內(nèi)控管理情況進(jìn)行適時(shí)、持續(xù)的監(jiān)測(cè)、檢查和評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握內(nèi)控管理狀況；要依法獨(dú)立地履行內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)，恰當(dāng)?shù)卮_定對(duì)內(nèi)控管理部門(mén)監(jiān)督檢查的范圍和頻率，對(duì)內(nèi)控管理部門(mén)及其管理層履行職責(zé)的情況進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，通過(guò)建立定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各部門(mén)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)的內(nèi)部控制狀況進(jìn)行分析并與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以確定風(fēng)險(xiǎn)控制和運(yùn)轉(zhuǎn)效率，從而保證內(nèi)控監(jiān)督工作的全面性、有效性；要根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的變化不斷創(chuàng)新內(nèi)控監(jiān)督形式，完善對(duì)內(nèi)控監(jiān)督結(jié)果的整改和處理機(jī)制，切實(shí)糾正內(nèi)控管理中存在的問(wèn)題，促進(jìn)內(nèi)控管理部門(mén)健全內(nèi)控機(jī)制、提高履職能力、提升管理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]張靜.以風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ) 以績(jī)效管理為導(dǎo)向[J].中國(guó)金融，2005，(22).

[2]湯谷良.內(nèi)控制度如何具備持續(xù)的執(zhí)行力[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2006，(9).

[3]吳克剛，陳裕君.對(duì)基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的探討[J].福建金融，2006，(4).

[4]胡志成，等.當(dāng)前基層央行制度建設(shè)存在的問(wèn)題及建議[J].武漢金融，2008，(11).

[5]陳國(guó)琴.對(duì)構(gòu)建內(nèi)控合規(guī)文化的思考[J].現(xiàn)代金融，2008，(12).

[6]許華晶.對(duì)基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的分析與思考[J].新疆金融，2008，(11).

[7]姚小燕.央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].青海金融，2007，(13).

[8]張金輝，吳險(xiǎn)峰.COSO理念的應(yīng)用及其對(duì)農(nóng)發(fā)行內(nèi)控工作的啟示[J].中國(guó)金融，2003，(17).

[責(zé)任編輯 陳丹丹]