“突擊花錢”的財政“委屈”

北方某市，11月底。大雪。

“別說突擊花錢，多不好聽。”該市財政局預算處處長趙某（化名）看著賓館窗外紛揚的雪花點燃了一根煙。

之所以本期僅此一篇文章即涉及到多達五地市的采訪，其原因也就在于，在記者采訪的所有地方財政中，他們均表示，這是一件“很難說，很難辦，很難解決”的事情。

時間上的困難

某地方財政工作人員在采訪中一直表示：突擊花錢，并非完全是地方財政的問題。

“這事兒我從頭開始和你說。我們這地方沒什么財源，主要就是轉移支付。”陜西省某市的一位財政局預算科工作人員稱，這些地方面臨的問題，大多是“前半年沒錢花，后半年沒地花”。

為什么？這位工作人員表示，并非只是地方財政的某一個環節出現了這種情況，“要說的話，這算是地方財政的一個痼疾。”他們說，轉移支付資金撥付問題，是造成他們前半年沒錢可花的主要原因。現在我們搜索一下關于地方性轉移支付的新聞，得到的結果多是“某某地區積極爭取轉移支付資金”。而財政部財政科學研究所區域經濟研究室主任傅志華認為，所謂轉移支付，最大的作用即通過財政手段保證地區之間的財力不至于失衡。換而言之，這筆錢的屬性應該是“分配”而非“爭取”。而各地上報材料“年年訴苦”爭取甚至爭搶轉移支付資金的行為，有時候卻讓一些真正需要的地區不能及時得到資金，而得到資金的時候，也往往是已經到了下半年。

而這還只是轉移支付資金不能按時到位的原因之一。本刊于2010至2011年的專題中多次提出了要加強完善省以下轉移支付體系建設的觀點，而在我們這次的采訪中發現，省以下的財政資金轉移支付體系依然遠遠不完整。而從中央到省，再從省到市縣一級甚至更為基層的鄉鎮財政，就勢必會硬性的拉長資金到位時間。進而言之，這種時間上的拖延，也間接的造成了地方財政，特別是市縣級地方財政年底突擊花錢的情況。

那么僅僅是轉移支付的時間拖延造成了這種情況嗎？

“每年年初的三個月，地方財政—我說的是大多數，都會動用臨時資金來解決年初資金不足的問題。”某地方財政工作人員稱，相對于年底“突擊花錢”，年初“無錢可花”更加令地方財政窘迫。原因出在地方人大對于地方財政的預算審議階段。年初三個月的審議期讓許多地方財政在這段時間巧婦難為無米之炊，也就無怪乎地方財政說“不是我們的事兒”了。

難編的“外預算”

如果說資金撥付不及時是年底突擊花錢的重要原因，那么預算問題顯然又是地方財政的一塊心病。

“以我個人而言，我把財政的預算分為兩個部分：內預算和外預算。”一位在地市財政預算部門工作二十余年的老財政人表示，如果說突擊花錢是“預算出了毛病”，那么就必須分為這兩個方面來考察這一筆錢到底斷在了哪里。

“什么叫預算？預算就是把所有資金都納入到地方財政的計劃中來，當然這是一個完美的模式，全口徑預算是所有地方財政都在做的事情。”這位老財政人說，我們都明確的知道預算的作用，但顯然很多時候高估了預算對項目部門的制約性。

“預算是誰編的？財政。但預算由誰來執行？不僅僅是財政。”他表示，從財政內部來說，完成每年的預算其實并不難，“根據前幾年的實際情況推斷今年的財政資金分配有什么難的？但你編完之后，它就真能按照你編的執行嗎？不見得。”

他說，所謂突擊花錢情況的出現，原因并不一定在于“預算編的不好”，而是在于“預算執行的不好”。但客觀的來說，執行情況不良也反映了預算編制過程中的不精細。這一點地方財政都承認，預算的科學化精細化是肯定需要加強的。但這也就僅僅是財政可以做到的改進。對于整個突擊花錢情況中輿論鋪天蓋地的對地方財政“預算編制不良造成的年底突擊花錢”的論調，這位老財政人對記者平心靜氣地回答。

“我只能說，他們不是干這個的。”

說完“內預算”，來讓我們看看這些財政人談到“主要出毛病”的“外預算”是怎么一回事。

所謂外預算，其實就是指的在每年預算執行過程中“財政外”執行的部分。也就是資金分配到部門之后，部門由于各種原因花不出去或者不花出去的現狀。由于絕大多數地方財政鞭長莫及，對于其他部門的這些行為只能一遍一遍的督促。有些地區甚至出現了“財神爺求人花錢”的情況。

“為什么？因為財政和其他部門都是平級單位，資金在你手里才是你財政的錢，分出去就不是你的錢，人家為什么要對你負責？你又不是上級。”這些地方財政普遍存在著這種情況。“但花錢花不好，突擊了，花錯了，甚至被‘扒皮’了，找誰？這個時候都來指責財政了。你們怎么管的？”

一位財政人在采訪中不禁憤憤然：“還有沒有講理的人了！”

難花的二次分配

如果說轉移支付和預算都能通過財政的手段得到一些限定的解決，但說到突擊花錢，有一種情況是地方財政幾乎完全無法控制的：二次分配。

說到二次分配，即上文所說的“外預算”中，財政資金被項目部門二次分配的情況。而現有的規定也支持項目部門有一定的資金分配權。

但這里面就存在一個問題：這個“一定”是多少？

“你看，這錢是我申請下來的，對吧？那為什么不讓我決定怎么花？”某市政法部門在接到記者的電話時顯得頗為不解。“每年的錢下來的就慢，這就是你們財政的問題，下來之后你還管我怎么花？我前面欠的那些帳都還不清呢！”

也正是因為這些情況的普遍存在，也有一些地方財政認為：如果要解決部門突擊花錢的情況，是否應當考慮讓財政對于資金的使用效率有更為深刻的管理權？

自本刊前幾月制作《寧夏民生發明》專題以后，我們對于財政在民生資金方面的深度管理一直在進行不斷的深入探討。但對于廣度來說，他們顯得很謹慎。一位不愿意透露姓名的寧夏某市財政人說，即使是推動民生資金的深度管理，讓資金足量準時的到老百姓的手里，“已經是有許多部門在‘找茬’了。作為一種思想形態上的痼疾，想讓所有資金都進行如我們寧夏的民生資金這種深度管理。”他苦笑一聲，“難上加難。”

而這也是在一年又一年的年底突擊花錢的怪圈中掙扎的，財政的心聲。