公共經濟的解決方案

如果說上篇文章為我們提供了政府和財政作用企業發展的解決方案，那么，除了市場經濟這一塊，還有另外一個領域，即學界尚在爭論的公共經濟（政府經濟）。對此，各界人士紛爭激烈，比如公共投資和政府融資平臺。

公共經濟的科學解決方案，焦作能替我們找到嗎？

而這，首要的則是關于公共經濟的思維變革。

解決鏈條之一：思想革命

現在學界的主流理論是，政府的經濟職能只是經濟調節，而不能直接去搞公共經濟和公共投資。所以人們一直在呼吁政府要轉換職能，自己不要直接去搞經濟。

焦作市財政局局長申相臣非常理性地和記者探討道，第一點，中國目前仍處于社會主義市場經濟的初級階段，在這個階段，需要政府對經濟的正確引導和“補缺”，如果只是讓不發達的經濟和不完善的市場自己“野蠻”生長，這不符合初級階段的中國實際。

第二點，西方發達國家是一個強市場、大社會、小政府的結構，市場力量很強，社會空間很大，政府權力卻很小，“政府的權力都被關到籠子里去了”。但我國的結構卻不同，政府的力量遠遠強于社會甚至市場的力量，這也注定政府必定在經濟領域有所作為，而不是像西方政府那樣僅僅“彌補市場失靈”。

第三點，在GDP的政績考核機制下，地方政府的現實要務就是加快發展，做大做強做優GDP。在這種情況下，政府不可能不去介入經濟，不搞公共經濟。

而大多地方政府因為“吃飯財政”，只能進行政府融資。這其實是一種類財政行為。

按不少人傳統的財政思維，相關的認識和行為是：一，政府就不應該干這個；二，你干了的話，財政盡量不參與；三，你非要干，財政盡量控制融資額，讓你少欠點債，以免成為財政的窟窿。

申相臣非常務實地說，地方需要發展，而預算內的錢是有限的，那么必然要融資舉債。

“我對舉債的看法，不是說舉債多少的問題，而是你舉債的質量效益好壞的問題。核心在這。我舉一個例子說，比如說我舉10個億，我創造的價值，它的收益大于10個億了，這個就沒有問題。比如說我舉1個億，創造的價值小于1個億，那就是有問題的。因此我覺得債務不在乎多少的問題，而在乎債務的質量和效益好壞的問題。不在多少，而在好壞。這個我在市人代會上多次講過。就是說你有1個億的債務是虧損的，就不能舉債。你有10個億，100個億，1000個億，沒有風險，有償債能力，還有好的收益，能提前讓人民享受到發展成果，讓人民早點過上好日子，就能舉債。正確的舉債或者是質量好的債務是動力，它是發展的成果。這是我對債務的基本看法。”

過去我們老是主張既無外債、也無內債，這種方式就好嗎？申相臣強調說，對于用理性舉債來進行公共投資，我們要有科學正確的認識，進而有科學正確的解決方案。

在申相臣看來，政府理財要充分發揮市場化的思維，即政府融資不應是以財政收入為擔保，不是通過行政方式，而是通過市場方式來完成。也就是說，不用財政直接擔保或隱性擔保，而是市場主體完全徹底的市場化。

這種非常超前也非常大膽更非常新穎的思維正成為焦作共識。

焦作擔保公司董事長夏清生告訴記者：最好的解決方案就是市場化。市場化程度的高低決定了一個地區經濟發展程度的高低。“我的認識是我們焦作不是融資過度而是融資不足。比如說和發達省市比，我們差遠了。我研究過發達省的政府融資行為，人家就是把市長當董事長、當老板，他就是市場行為。他說可以做到本地區GDP的30%，做到50%、60%都是可以的，這就是市場化融資。什么概念呢，焦作按照1200億的GDP，如果做到30%是什么概念？360億！我們才做到多少？80億。這意味著嚴重不足。這就是為什么我們比他們落后的原因。我們焦作不是說市場化過度的問題，而是市場化嚴重不足。就是我們該搶的資源沒有搶到”。

夏清生非常冷靜而又動情地說：“如果說我們焦作政府融資360億，會有乘數效應的，可以帶動投入幾千億了，幾千億投在焦作這個地方，焦作就是另外一個風景了，焦作人民會非常幸福的！”所以，他再三強調了市場化思維，“政府在融資投入的時候一定要想到今天的存量會成為明天的增量，要變成活錢而不是死錢，這就是我們為什么要把錢變成資本而不是變成費用，做好經濟蛋糕的‘酵母’和杠桿撬動發展的‘支點’，是我們扮演的角色和追求的乘數效應。”

解決鏈條之二：市場主體

有了科學的思維，下一步，則是構建市場化的平臺，即創建市場化主體。

而創建焦作市投資集團，則充分體現出一系列的“焦作特色”和“焦作智慧”。

第一，財政親自擔當，自己先革自己的命。焦作市投資集團負責人接受記者書面采訪時稱：“財政下面原來有經開公司、農開公司、通良公司、通財公司、擔保公司等，所涉及業務都是跟投融資業務有關的領域，原來是單打獨斗，現在把它們整合在一起，增強實力。財政大公無私，首當其沖，革命先革自己的命，報經政府批準后，財政挑起了改革的大梁，2008年申局長親自掛帥，財政把旗下的農開公司、經開公司、通良公司、建投公司和從事工業集聚區標準化廠房建設的盛達公司、從事土地整理職能的盛通地產公司統一整合到市投資集團，籌建市投資集團公司。”

財政局長勇敢地組建投融資公司，全國罕見。申相臣則平靜地告訴記者，自己的確是焦作市投資集團的首任法人代表和總經理，并奉命組建，“我們財政原來有經開公司、農開公司、擔保公司等等，其他部門也有。由于涉及資源整合、權力調整和具體操作的許多難點問題，我說首先從財政做起，認知事理，服務大局，率先垂范，讓不愿整合到一起的部門看著你跟著走，為什么？因為公司整合后，行政機關經費少，下面有一個實體都能攤派，它有一種開支的渠道，有一個來源。同時，也好安排一些‘關系人’。你一整合就不行了，就失去隸屬關系了，權力變小了。我們先把財政局管理的所有公司整合起來。市領導說這個公司你得當董事長、法人代表，我說那不行，集團公司和公共財政完全是兩個概念。為了理順關系，化解矛盾，我可以臨時應急，先期參與組建投資集團，然后再及時退出。所以一組建運營起來，我就立即卸任，不再擔任公司任何職務了。”

第二，時機掌握得非常好，抓住了戰略機遇期，享受了政策紅利。投資集團于2009年5月13日正式成立。當時正是國家4萬億投資刺激行動實施期。如果推后半年，公司將很難獲批。

第三，構建成真正的市場主體，而不是一個只是利用財政信用的融資空殼。焦作市投資集團稱，成立之前，焦作“每年的舊債還款壓力也很大，面對捉襟見肘的有限財力，必須痛下決心成立能夠自負盈虧的，利用市場化運作的，獨立核算的政府投融資平臺公司”。為此，焦作將土地收儲中心納入投資集團“特殊管理”，以土地運營收益來產生穩定的現金流和利潤流。

第四，規模很大。焦作市投資集團公司注冊資本90億元，其中63億元非貨幣性資本，27億元貨幣性資本。申相臣直言道，投資集團“在河南省地市里面是最大的”。

作為投資集團旗下的焦作擔保公司董事長，夏清生深有感觸：“重慶當時八大投資公司一成立，注冊資本八百個億，用八百億的平臺，就可以承擔八千個億。所以一定要先搞大，然后搞好。就像一個小孩，你說他再強壯，他能背一百斤的米嗎？不可能的。你找一個30歲的人，他哪怕再弱，一百斤米也扛得動。所以首先是大，大了以后再強，就有戲了。一開始不大，始終處于萌芽狀態，可能搞得好嗎？”

第五，市場化注資，而不是財政直接撥錢。眾所周知，解決貨幣性出資問題是所有大型政府平臺公司的關鍵所在。而國內一些平臺公司，還停留在殼公司階段。

申相臣委婉透露了其部分市場化注資之道：“當時我們直接拿27億元現金不可能。和你說實話，都是靠智慧巧妙運作的。《公司法》規定資本金不能少于三分之一現金，當時90個億中現有資產是67億，還需要23億的現金注入。財政直接拿不出錢來，怎么辦呢？我們把每年安排的基本建設資金、城建資金及其它建設性支出，按照資金性質用途注入投資集團公司。既增加了它的現金流量，等于又解決了資本金的問題，還讓投資集團成為這些資金項目的運作實施主體。雖然是財政的投入，財政也等于沒拿一分錢，這就是市場化注資。”

第六，市場化監管。開始，焦作財政國資部門合署辦公，代表政府履行出資人職責，對投資集團采用了市場化監管，而不是行政式管理。這一點，深得投資集團旗下焦作擔保公司董事長夏清生的稱贊：“財政國資代表政府進行監督，這種監督的方式是什么？還是市場化方式，比如說財政國資可以派人進入監事會，在你構造的市場化主體里面，你要建立法人治理結構，在法人治理結構里面財政國資可以派人進入監事會，或者是通過董事會來對企業的行為進行監管。也就是說用現有的市場機制來進行主動的調節。”

事實上，投資集團的財務總監均由財政國資派駐。焦作市財政局副局長張繼東說：“所有的財務總監都是我們財政國資部門派去工作的，公司每一筆支出，都要經過財務總監簽字。但這不屬于財政直接管理。”

解決鏈條之三：運行規則

焦作財政在積極地實踐科學的融資思維，在積極地打造科學的市場主體同時，還給融資和舉債戴上了兩幅“籠頭”，即政府債務預算和政府投融資預算。

這讓記者第一直覺上有些不解，便與申相臣局長有了一番對話。

《新理財》：你積極推動債務融資，為何又加以限制？

申相臣：科學融資、良性融資、可持續融資、績效融資，這些理論上都好講，你怎么操作？我們一定要建立一種科學的舉債機制，一定要建立一套科學民主績效的管理制度和辦法。我們把這些債務納入到債務預算里，當時全國都很少這樣做的，我們2004年就開始搞債務預算，現在越來越科學。你如何來確保你融資項目的質量和效益問題？我們不可能單靠人去制約，而是要靠制度、靠機制、靠程序來制約，這就是我們制定了一整套政府令和政府文件的管理辦法。你每一個單位，教育上、衛生上每年舉債都要按照規定，你是一個社會公益事業，你花不了的時候不可能把預算給分了。不僅是政府的舉債，包括我們一些間接的政府債務都要納入到預算管理中。有些是財政直接還的，即使你是學校、醫院或者是其他公益事業單位，你說你還債，我們還得看看你有沒有這個能力?你這個項目是干什么的？能力就是效益。

《新理財》：也就是說如果沒有這個效益，沒有這個償還能力的話，在債務預算上就不安排。

申相臣：不列入政府債務預算管理，就沒有辦法舉債，量力而行強制約束。比如說你這個醫院要買磁共振，焦作市300多萬人口，磁共振好多臺利用率很低，你再買了效益會好嗎？

《新理財》：在列入預算的時候對項目和融資就有評判？

申相臣：每一個項目我們都要經過論證。

《新理財》：財政有這個專業的力量嗎？

申相臣：財政沒有我們可以“借腦”，這些專家可不都是焦作的專家，有鄭州的、北京的、上海的，有全國許多地方甚至包括世行、亞行的一些專家。

《新理財》：也就是債務融資的項目列入預算之前，你請了第三方的專業人士來進行評價。

申相臣：對，是的。我舉一個例子，比如說我們城市公安交通的管理，搞電子警察，說實話這是對老百姓很好的事情。原來一個預算說是八千萬，加上其他的大概一個億。可是財政又拿不出這么多錢，肯定得舉債。舉債多少合適呢？我們就從專家庫把北京清華大學的李教授請來，他是專門搞這類項目的，他把公安部的專家也請來了，一論證，不到五千萬。后來效果也一模一樣。舉債的專家論證這個環節能省好多錢。

《新理財》：他們不會賄賂專家嗎？

申相臣：我們找誰是專家庫隨機抽樣，誰也不知道。同時邀請社會公眾參加，到公共資源交易中心有形運作，全程錄像，公開透明，效果很好。

如果說債務預算管理偏重“債務”，則投融資預算偏重“融資”。2009年，焦作財政親自組建投資集團。次年，焦作即開始試行投融資預算改革，開創全國投融資預算編制先河。

這兩套游戲規則以有形之手作用著投資集團的無形之手。焦作市投資集團旗下城建投資公司總經理陳海蔚深有感觸地說：“這兩本預算對我們來講真的是一種幫助，因為國內建投或者城投這種企業有很多很盲目，有的能借多少就借多少，有了這兩本預算以后，我們都已經融入到財政這個鏈條里面了，整個從資金、從借款到用款，到管理，到還款，整個都是受約束的，都是一個比較良性的按規則運作的過程。所以說，我們非常歡迎財政、審計等部門對我們進行監督，因此我們從開始運作到現在，包括資金運作方面，包括項目管理方面，一直非常規范，沒有出過任何問題，這得益于現在政府對我們的管理、財政對我們的管理，我們非常歡迎，我們（對融資）也一直保持冷靜的頭腦。”

不僅是約束，還有很好的合作和“友情”。 陳海蔚說：“為什么一直以來我們跟財政的關系一直很好？因為我們項目先期運作時，財政一直是在參與的。我們焦作市運作項目時跟有些地市還是不一樣的，因為他們各個項目脫節，運作項目到了最后才讓財政參與，該還款了才讓財政參與，那一定會有矛盾的。而焦作在先期運作的時候，從項目的選擇到投資計劃這些環節都有財政參與。因為我們的項目大部分是基礎設施和公用設施。我們先期選擇項目的時候，就是財政局、發改委、我們公司及一些主管部門在一起研究，研究完了以后財政同意、發改委同意，之后我們才進行項目的運作。所以我們建投公司目前的融資和債務早就包含在財政的兩本預算中了，項目剛運作的時候，我們預先的還款計劃已經報到財政上了，財政同意，我們才去運作這個項目。因此，債務預算也好，投融資預算也好，其實也讓我們平臺公司形成了一套內在的自我約束機制。”

傳統財政與融資平臺所代表的“第二財政”，就這樣形成一個政府財政全新的大鏈條。而政府關于債務融資的科學解決方案，也自然而然地由政府債務預算和政府投融資預算而形成。

解決鏈條之四：債市杰作

搭建好運行規則后，焦作開始進行市場化融資。

一出手就是大手筆，不久前，總額22億元的“2011焦作市建設投資(控股)有限公司公司債券”成功發行。這可是債市杰作，而不是那種財政擔保的政府融資。并且，22個億，完全大于焦作市本級一年的實際可用財力。此舉被業內譽為“國內地級市中數額巨大、成本最低的城建債”。

焦作市財政局局長申相臣這位焦作投資集團的首位老總，對此只是自豪地一笑：“2009年我們就準備要發這個債了！”至于其中的運作智慧，記者約訪了焦作建投公司總經理陳海蔚。

《新理財》：你們能從債市拿來20多個億，人們都很好奇。

陳海蔚：實際上也很簡單，我們焦作之所以規模能發這么大，得益于我們的工作做得比較扎實。一個是政府債務這塊做得很扎實，我們焦作市財政的政府債務預算在全國都是非常先進的，因為政府的負債率一直是比較低的。項目啟動以后，券商也過來看了，認為我們政府債務這塊負擔在全國是比較輕的。

另一方面，我們投資集團和我們公司做得還是比較扎實的。券商比較了一下，認為我們公司在全國城投公司里比較扎實，我們整個凈資產60多個億幾乎不用包裝。

《新理財》：如果當時財政不組建焦作投資集團，你這20多億是發不了的。

陳海蔚：這是個先決條件，如果事先我們沒有這么大的盤子，沒有這么優良的資產，那肯定發不了的。

《新理財》：還有一個是，你們的項目就是可以賺錢的，項目是扎實的。

陳海蔚：這個項目就是整個一個工業集聚區，有2萬多畝的土地。現在其實政府資源就是土地。我們是整個區域的開發權，實際上還是一級整理的概念，但是這個項目本身如果不這樣做的話，可能收益就無法保證。

《新理財》：工業園前幾年政府的投入實際是虧本的，你們項目怎么保證盈利？

陳海蔚：我們現在還有商住用地，不可能都是工業用地。我們先把商住地那個拿過來，先滾動開發，先期必須得有一些這樣的地，不可能都是工業用地，否則那肯定賠，先期你肯定做不成。有一些商住地來作為支撐，然后企業來得多了，自然而然就好了。

《新理財》：根據你項目運營規劃，我感覺你們不是一個單純的融資平臺，你還是個資產的運營平臺，否則的話你現在發企業債是很難的。

陳海蔚：其實也基于我們的實力，就像您剛才說的，如果是一個非常困難的公司，沒有實力的公司，這個項目肯定運作不了。因為有一些時間差，它的收益性不是說你剛剛把錢投入就能馬上收回來。我們現在有錢，再過一段時間，它真正有收益的時候，我們就自然而然的好了。

《新理財》：好像還有一個方面，那就是你們抓住了一個好時機，早了或晚了，發改委都不會批你們這次企業債。

陳海蔚：說真的，我們這個真是沒什么好說的，我們是正好碰到這個機遇了，實際上剛開始國家貨幣政策非常寬松的時候，我們并沒有急于融資。直到2009年中，就是項目需要了我們才開始準備去融資。

《新理財》：你們是根據項目需求來運作？有人認為企業債等于給收緊的融資平臺開了一個特殊的口子。

陳海蔚：我們是根據項目需求，我們其他項目也很多，但是當時這個項目做得很成熟了，它的土地各方面都沒有什么問題，就拿上來融資了。

《新理財》：目前一般的政府融資平臺現金流挺緊的，有斷裂的苗頭。

陳海蔚：對。實際上現在咱們國家的政策稍稍有點隨意性，好象感覺還有點盲目性。4萬億投資，很多投資都是經過這樣的平臺去運作的，然后現在一下子就卡死了，這些項目、這些城投公司下一步的健康運作肯定會受到一些影響，有半拉子工程的危險。但是我們不存在這個問題，我們做得還是挺不錯的。

《新理財》：很多正被討伐的平臺公司很羨慕你們，您支支招幫幫同行？

陳海蔚：不少平臺公司以往去融資的時候都不考慮怎么還款，反正有財政擔保。現在控制以后，平臺公司都在思考我怎么發展，它必須得發展，必須得有資源，有現金流，有經營性的項目，必須做扎實，這對它是一個強制性的要求。我覺得這對于平臺公司的長期運作和健康發展肯定是一個好事兒，而且感覺平臺這塊肯定不能讓它死掉，因為政府不可能自己去運作一些具體的項目，可能是一個政策周期的問題。不管怎么樣，平臺運作好了是好事兒，肯定不會緊急剎車，然后把平臺全部都弄死，全部都成半拉子工程，那肯定不太現實。因為一般來講，平臺運作的項目都還是基礎設施，不可能是半拉子工程放在那兒。

解決鏈條之五：十大管控

當資金籌措到位，接下來，就是公共投資項目建設。

現在，國人和學界在對政府該不該大搞公共投資“激烈爭論”外，更對其“老是出事”、“沒有起到應有的投資效益”而“無限聲討 ”。

公元2009年5月22日，焦作市人民政府給我們貢獻出了獨特的解決方案，當時正是全國迎戰金融危機、大搞公共投資建設的高潮期。相信以后歷史肯定會記錄下《焦作市人民政府關于政府性投資建設項目“十個百分之百”的實施意見》：

為加強對政府性投資建設項目的全過程規范管理，市政府決定，凡使用政府融資資金以及財政性資金投資建設的固定資產投資項目，必須做到“十個百分之百”。

一、百分之百實行科學、民主決策。建立政府投資項目儲備制度。建立政府投資項目論證研究制度。對從“項目庫”中選定的擬投資新建項目，通過政府網站、民意測評或聽證等渠道和方法廣泛征求民意；在此基礎上，要召集相關領域的專家或委托有資質的專業評估機構，對其可行性進行論證分析。已投資的在建項目，凡突破原定概預算、確需追加政府投資的，也需要按規定程序和方式進行論證研究評析。建立政府投資項目決策和滾動預算管理制度。建立政府投資項目信息公開制度。要按照《焦作市政府信息公開規定》規定的渠道和方式向社會公示，接受社會監督。

二、百分之百遵循基本建設程序。把好市場準入關，把好規劃選址關，把好合法用地關，把好環境影響評價關，把好施工許可關，把好竣工驗收關。依次遞進，程序不可或缺。

三、百分之百符合國家政策。根據《產業結構調整指導目錄》，屬于鼓勵類的，要優先支持；屬于允許類的，結合財力排隊候選；屬于限制類的，嚴格把關；屬于淘汰類的，堅決不予支持。對于城市基礎設施、黨政機關建設等非競爭領域項目，從嚴審核，不符合政策要求的項目堅決不予立項。

四、百分之百公開招標。對違反公開招標規定的，財政部門暫停撥付資金，相關主管部門依法予以查處。

五、百分之百監察、監理到位。建立政府投資項目的監察備案制度，建立政府投資項目的“雙合同”制度和舉報投訴制度。

六、百分之百不出質量問題。項目建設單位不得以任何理由，要求勘察、設計、施工、監理等單位違規變更質量和安全標準；施工單位要建立質量責任制。

七、百分之百不出安全責任事故。嚴格執行各級領導安全生產“一崗雙責”，嚴格落實安全“三同時”制度，確保建設項目安全設施與主體工程做到“同時設計、同時施工、同時投入使用”；嚴格實行建設項目安全許可制度。項目實施過程中，經檢查發現有安全隱患的，財政部門暫停撥付建設資金。

八、百分之百不拖工期、按時竣工。任何單位不得干擾、阻撓工程正常施工，不得以任何借口、理由，拖延工期、延期竣工。

九、百分之百預決算評審、審計到位。政府投資建設項目實行百分之百評審和復審的監督管理。審計機關對政府性投資建設項目實行全過程跟蹤審計。

十、百分之百不拖欠工程款和農民工工資。項目建設單位或建筑施工企業應按規定繳納農民工工資保證金。因轉包、違法分包工程造成拖欠農民工工資的，由施工總承包企業承擔全部責任。對拖欠工程款的企業，在拖欠工程款清償之前，發展改革、土地、環保、城市規劃、建設、質量監督和安全生產監管等部門不得為其新的投資項目辦理相關手續。

“十個百分之百”可歸納為“兩評(群眾評議、專家評價)、三審(初審、評審、復審)、四貫穿(全程監察、全程審計、全程監管、全程公開)、五步走(開展前期、公開招標、項目實施、竣工結算、績效評估)。其中的很多控制措施，比如復審，非常管用。根據焦作《復審辦法》，復審機構和人員通過公開招標方式確認，復審費用根據審減額按比例支付，與第一次評審審定金額相比，沒有審減額的不予支付復審費用。

一些復審機構審完后，可能發現自己都賠了，因為審減不下來多少錢！這就是制度的特效！

并且，這一套解決方案還在實踐中不斷動態優化。關于評審，焦作財政正在實踐“財政項目造價指標管理模塊”的構想：

初步設想是對政府投資建設的工程項目在概算審批下達后，將項目投資細化成通俗易懂的造價指標，在財政預算下達的時候同時下發給建設單位，并在網絡上公開，在項目完工竣工決算審查后，再將項目的完工造價指標對比、分析、處理，向政府報告并在網上公開。第一步要做到項目的立項和竣工時的造價指標進行對比和公開，以控制投資，減少超支。第二步要在本市內同類型的項目之間進行造價指標的對比和公開，以促使建設單位互相比較，節約投資。第三步要在不同城市之間的同類型的項目之間進行造價指標的對比和公開，以擴大監督范圍，形成良性的項目建設投資控制體系。最后實現對政府投資建設項目的績效管理。

從總體來回視，焦作十大控制系統能得以橫空出世，有兩個關鍵性要素：一是，十個百分之百的創意者是焦作市市長孫立坤，他是十個百分之百的“發明人”，此前，他曾在河南省紀委任要職；二是，孫立坤將“創意”交給全國地方政府理財先行者的焦作財政來“變現”，一直在改革創新的申相臣一班人拿出了具體內容和操作方案。

而這套“焦作解決方案”的本質價值在于，它其實是將“政府投資”變現為“科學發展”、將“公共投資”變現為“公共利益”的解決方案！

解決鏈條之六：安全償債

在公共經濟的最后一個鏈條，焦作財政通過種種努力，確保償債安全。這個環節相當重要，搞好這個環節，公共經濟就是公共利益，不然，“發展”就會變質。

記者為此采訪了具體把控這一環節的焦作市財政局債務科科長張琳。

《新理財》：焦作對債務科的職能是怎么設置的？

張琳：債務科主要偏重于政府外債，另一方面側重于債務統計，比如說債務存量，就是焦作市現在有多少債務。還有就是政府債務預算、政府投融資預算。

《新理財》：債務科與政府投融資平臺是什么關系？

張琳：因為我們是側重于債務預算、投融資預算，還有債務余額統計，但是具體投融資平臺它是怎么運作的這塊我們不直接參與，我們只是對它進行監管。比如它舉借程序是否合規，它具體舉債多少，那是根據項目建設需要多少資金它自己決定的。

《新理財》：好像你們幾年前就出臺了債務管理的辦法?

張琳：我們從2007年就出臺了《政府債務管理暫行辦法》，這個辦法里對政府債務舉借程序、債務資金的使用和風險預警、償債資金落實都做了詳細的規定，就是說這個辦法等于是制度，任何事情都是先通過制度來進行一個保障。在辦法里我們規定了舉債程度，特別是重大資金的話，首先得通過部門向政府提出申請，然后政府進行論證，論證之后來決定是否要舉債，根據項目的實際建設需要的資金量來合理預測它需要舉債的資金量，如果資金數量比較大的話，還需要政府向人大報告，經過人大批準之后它來舉債。所以等于是從舉債這塊從源頭給控制了。

《新理財》：您上面談了“借”的監管，在“用”方面呢？

張琳：債務資金使用過程，特別是投融資平臺，舉債資金數額比較大的，每支出一筆都需要財政幾個科室共同簽字蓋章，然后提出意見。因為這些工程的資金量比較大，所以根據它的進度，財政評審中心進行資金評審，項目工程評審，評審之后會對它這段的工程提出一個合理的資金使用量，就是需要給它撥付多少。然后其他預算編制等幾個科室再根據評審中心的評審報告給它出具不反對意見，簽字蓋章之后，它的申請才會提交到局長那里，局長審核完之后，還有常務市長審核，在經歷這些層層監管之后，它這個資金才能真正地支出。

《新理財》：比如22億的城建債，賬戶不在你這兒，你怎么對它監管呢？

張琳：但它開設賬戶的銀行是見我們幾方共同同意的資金申請單才支出的，那個單子各個程序、各個手續都要履行完畢。

《新理財》：這會不會和《公司法》有所碰撞？

張琳：我們是對它這個資金使用進行監管，但是我們并不會取代它在市場經濟中的主體地位，而且我們不會去直接對它的資金進行分配什么的。

《新理財》：在“還”這一塊你們怎么保障？

張琳：我們在全國很早就編了政府債務預算和政府投融資預算。債務預算是債務存量的預測，還有就是每年還本付息的預測。比如今年底，我們做債務預算就是預測明年有多少債務需要償還，其中哪些是需要政府這邊償還，還有哪些是單位通過自己的預算外收入自己償還的。這樣的話等于對債務有一個全盤的掌握，而且都能保證債務按時足額償還。

另外，我們還搞了3年期滾動債務預算，保證了長期性償債。

《新理財》：明年不少地方一般預算收入都不夠還本付息的，你們這邊呢？

張琳：我們應該不存在這種狀況。比如我們今年還本付息6000萬左右就夠了，我們預算就安排解決了。我們每年通過債務預算，把它需要償還的這些資金，就已經落實好了。

《新理財》：焦作有兩個看起來有點矛盾的現象，一個是我鼓勵你去借錢，第二個我又限制它，監管你的借、用、還。

張琳：我個人認為并不矛盾。比如成立投資集團，它等于是一種新的融資模式，緩解了我們的資金壓力，對我們的經濟發展起到了很好的促進作用。另外，要保持這個融資平臺的良性發展，就要通過制度約束使它始終保持在一個良性的運轉軌道之中。

《新理財》：不是政府要不要融資的問題，而是要良性融資的問題。

張琳：用我們文件上的話說，就是“舉債與發展的統一”，財政無疑要保障償債安全。

唯有如此，政府經濟學和政府理財學才可以在實踐中修成正果。

我們也因此擁有了公共經濟的一套現實性解決方案：進行思想革命—打造市場平臺—建立游戲規則—融通資本市場—投資變成發展—最終安全償債。