焦作解決方案再發現

在焦作從9月15日起實地采訪了半個月之后，回到北京又進行了一個多月的補充采訪和連續思索，說實話，記者的腦海里一直在“翻江倒?！?，有時深夜也難以入眠。

有兩大感觸始終左右著我們。

一是激動。相信讀者諸公讀完上面兩篇文章，很可能與筆者一樣，有兩大感動。一，小焦作，大方案。焦作在河南省都是一個人口和地域不大的“小”地級市，但其貢獻出的作用企業的解決方案、公共經濟的解決方案，這兩套方案很大。二，經世濟民焦作官。什么是經濟？中國歷史先賢早就說過，經濟經濟，經世濟民也。焦作的執政理財者，就是經世濟民領導者。這樣的官員，讓人內生尊敬，不免動情。

二是困惑。焦作為什么能開創出作用企業的解決方案、公共經濟的解決方案呢？焦作又是怎樣開創出作用企業的解決方案、公共經濟的解決方案呢？焦作的經濟解決方案背后隱藏的價值或本質又是什么呢？

……

此刻，困惑之時，正夜深人靜，但筆者的腦海中依然“翻江倒?！?。

沉靜并理性下來后，其實一個個本質性的要素漸次浮現：

1時代趨向。

歷史和時代總是在前進的，哪怕是螺旋式的前進。時代趨向很多時候又是和基層人群趨向悄然契合。而有時，整體層面的變革與進步，恰恰由先行的基層實踐所“領導”，正所謂“基層領導上層”，或者“實踐領導決策”。但有一個前提是，基層實踐代表了時代趨向，甚至是走在了時代趨向前列。

比如，焦作作用企業的解決方案，所體現的正是公共財政的時代趨向。1978年發端的改革開放，帶來了社會主義市場經濟，也必然帶來了社會主義公共財政。計劃經濟年代的財政必然要從經濟和企業退出，不退出，公共財政來不了。可退出后，公共財政又怎么進到企業和經濟中去呢？這是一個時代趨向。但數十年來，公共財政尤其地方財政，想有實踐上的解決方案，很遺憾，沒有或者不健全。

2頂層主導。

這里的頂層主導，其實是一個區域性頂層主導的范疇。我們發現，契合甚至領先時代趨向的基層實踐，基本都是由人民創造的。所謂人民創造歷史。但要讓這一事實成立或存在，一個最關鍵性的要素是區域性頂層主導。比如，1978年的改革開放，可以說是從小崗村走來。筆者曾到小崗村實地調研，其實并不是小崗村最早搞大包干。但區域性頂層主導者萬里同志支持和推動小崗村農民的大包干，所以才有可以繼續下去的大包干。不然，小崗村的那十幾位村民很可能像“紅手印”中“去坐牢”。

時代畢竟在前行。筆者很可喜地發現，焦作政府理財的創新和進步，有的就是頂層主導者親自在設計，在推動。中國基層的進步探索，已經由學者稱謂的“草根自覺行動”，提升到政府機關“權力精英試驗”，現在在焦作已經演進到“頂層主導驅動”。比如，今年全國兩會期間，有這樣一則公開的新聞報道，特摘編如下：

全國人大代表、河南省焦作市委書記路國賢建議，財政改革的關鍵是要進一步改革利益分配體系，朝著實現公共服務均等化的方向發展。他認為，財政改革是化解矛盾、讓百姓滿意的一個很有效的“抓手”。

路國賢代表建議，國家應該首先建立健全財政復式預算，要在編制經常性政府收支預算的同時，編制社會保障、政府債務等專項預算，客觀真實精細反映政府預算的全貌和財政資金流向，還要建立財政預算編制、執行、監督、評價權分離的制衡機制，以此來約束財政資金使用各個環節的部門行為。

路國賢代表還建議，應推行百姓“參與式預算”，要在公共預算的制定、審批、執行和評估等階段，創造公眾參與的環境和機制，注重公眾參與的能力建設，加強公眾對預算的參與。

一位市委書記，能提出財政業內如此前瞻的建議，這肯定讓財政界感觸頗深。

而焦作市長孫立坤，更是直接“創意”出了政府性投資建設項目的解決方案。

3科學理念。

指導理念很重要。不同的理念，就會導致不同的實踐。中國過去曾經發生了無數次農民起義，最終的實踐結果都是封建王朝的輪回。而唯有中國共產黨領導的工農革命，帶來了社會主義新中國，這之中，就是馬克思主義和社會主義理念的指引。

現在，指引我們的正確理論是科學發展觀。實踐科學發展觀起碼有兩大內容，一是經濟由增長變為發展，經濟增長和經濟發展二者有著本質區別，所以我們現在要加快經濟發展方式轉變，二是政府由“重商型”政府向“重民型”政府轉變，社會建設開始凸顯，而不是單純注重經濟建設，所以我們要建設社會主義和諧社會。

而科學發展觀在財政的體現，即科學理財。而在地方財政關于政府融資這一層面，則是科學融資。正是因為焦作財政擁有科學融資的理念，才主動組建起焦作投資集團這一市場主體，讓其以市場行為實現公共經濟的市場價值和公共價值，而不是行政性的舉債修路建高樓。

4解決機制。

落到實處，就是我該怎么辦？學理上講，就是解決機制或解決方案。比如，財政不是不想扶持企業，可沒有新的解決方案，大都是專項資金和貸款貼息。再比如，大家其實都知道地方政府融資搞建設有其現實必要性，不是要不要融資的問題，而是融資之后財政怎么辦，怎么管。解決方案同樣缺乏。

焦作卻分別找出了解決方案，比如政府融資管理這一塊，有兩大解決手段，政府債務預算和政府投融資預算。焦作為什么能找到呢？以筆者在焦作的實地調研，這其中的關鍵在于財政局或財政局主要負責人的業務能力，尤其是新型業務能力。你沒有這個業務能力，肯定拿不出解決方案。

其實，要具備這種新型業務能力也很簡單，就是學習，通過學習成為企業高手和金融專家。申相臣在回答記者的疑問時，坦誠道：“你面對這些問題，你想解決這些問題就得知道怎么回事。你要知道怎么回事就得學習。我學這些東西一是自學，自己買書學，網上搜索資料學更方便；二是有機會參加全國的專業論壇和專家講座，他們都是業內頂尖高手；三是有機會就像銀行里的這些好朋友請教，你不要怕丟人。一了解、一說透，你就具備這方面的知識了”。

或許，記者一直曾對申相臣經常早上五六點鐘去辦公室上班的疑問有了答案。

5平臺載體。

即使有了解決方案，如果沒有先進的平臺載體，也會有心無力。最令記者至今感慨的是，焦作財政打造出了很牛的平臺載體，比如通良公司和通財公司，前者救企業不良資產和地方金融生態，這個已經運行了五六年的平臺至今讓我們感到很新鮮。

后者其實是政府PE的概念。可以設想，在焦作擔保公司對企業助力的前提下，通財公司加大市場化力度和增強市場化能力，將催化一大批焦作本土企業上市。據了解，焦作目前只有幾家上市公司。而未來能達到上市條件的企業將有幾百家。如果通財公司能推動焦作出現100家上市公司，會是概念呢？這意味著焦作將和全國百強市中的冠軍市一樣！這就是先進平臺的力量！

6行為方式。

至今，焦作財政的市場化行為方式仍讓記者啟迪良多。建立了市場化的先進平臺后，焦作財政采取的是市場化扶持方式，比如通良公司對不良資產的購買和處置都是市場化的，而不是政府或財政直接注資給這些企業，核銷掉其債務。

這中間還涉及到一個奧妙：財政某種程度上其實意味著行政化，扶持卻通過市場化，行政化和市場化怎么不打架呢？對于這個疑問，這些平臺公司的老總稱，財政要履行政府調節經濟和彌補市場失靈的職能，便創造了通良公司這樣的市場主體和平臺，至于公司具體的市場化運作，則完全由公司依照市場規則自主運作。

原來，政策性手段也可以演繹為市場化手段。但有一點必須明確，真正的市場化并不單純等同于利潤化。現在，人們一提政府和財政采取市場化，就擔心與民爭利，比如以往的教育產業化市場化提法，所謂“人民教育人民辦、辦好教育為人民”，其實把政府的公共服務投入改為了由老百姓埋單，這其實是偽市場化。真正的市場化的核心并不是利潤，市場化的首要本質就是公平，而財政正是通過平臺公司彌補市場失靈，提供公平的市場環境這一公共服務。

7資源聚合。

這方面，最典型的當屬20多個億企業債的運作。記者曾與金融界的一位老總談及過，他為此描述了他曾交往過的很多地方的市長們：“市長們一般對這個東西不理解，不知道什么是企業債，不知道可以通過這個東西一下子拿回錢來，并且是幾十個億！一般都是市長請銀行行長吃飯，找銀行行長要錢，一頓飯要來幾千萬，就是大錢了！你一下子就弄來幾十個億，沒見過。”

其實，這種市場化聚合資源風險相對最小。因為債市是講投資回報和風險管理的，如果不具備市場性，債券根本就沒有投資者買，也發不出去。

所以，財政不能僅盯著自己手里的那點錢。財政是政府理財主體實踐者，要把財政資源、企業財富、民眾財富、思想文化財富以及自然生態財富都要理好。而焦作財政，幾年前就提出了資金、資本、資產、資源的“四資”理財思想，申相臣更是在擔任焦作投資集團法人代表總經理時，便開始謀劃這20多億企業債的運作，以聚合債市資源。

8專業精英。

焦作解決方案中的一些創新之舉，都離不開專業精英的運作，有些甚至必須是金融高手。對地方和地方政府而言，行政精英不缺，但金融精英難覓。但焦作財政卻擁有了數位金融精英。比如，焦作擔保公司董事長夏清生和焦作城建投資公司董事長王大明。一個是外來精英，一個是本土精英。兩人如果由市場進行薪酬定價，年薪將在百萬級。但在焦作，作為體制內的國資公司，工資收入可能只有市場定價的十分之一。

記者曾與夏清生有過一次談心，問：你原先在上海擔任券商總裁，為何愿意來到焦作？夏清生敞開心扉說：“不少人很奇怪，‘你為什么要到焦作來’？我其實來焦作尋找內心的安寧，就是你還得為社會做點貢獻，做點事情。這一點我和申局長有共識，有共同的理念。另外，焦作的市場化程度相對不高，比如很多企業需要金融服務，我可以實實在在地幫助他們，做我想做的事情。”

無疑，焦作無法以收入留人，而是采取了“理想留人”和“事業留人”。記者留意到，焦作當地還給予了外來精英夏清生“財政局副調研員”的體制待遇和本地認可。一個記者至今銘記的細節是，夏清生非常配合我們的采訪，但有一次，副調研員夏清生恰好要到組織安排他的黨校去學習，他希望調整采訪時間。顯然，行政精英和市場精英“為社會做點事情”、“為人民服務”的價值觀原來是一致的。

9民眾參與。

這一點，焦作市委書記路國賢早在上文中就強調了，應推行百姓“參與式預算”，創造公眾參與的環境和機制，注重公眾參與的能力建設。

9月底剛離開焦作時，記者恰好遇上了一次“參與式預算”，名稱為“2011年基本公共衛生服務財政補貼項目社會聽證會”。一位在酒店剛上完夜班的大姐自發地趕了過來，她在會議開始前告訴記者，她和愛人都曾是下崗職工，非常擔心老了以后看病問題，現在政府給他們掏錢，還讓老百姓來說話，她笑著說：感謝黨感謝政府！此刻，這句感謝真正代表了民心！

隨后，她一直趴在桌子上，在自己帶來的幾頁紙上認真地寫著什么，雖然字寫的有些歪歪扭扭，但非常認真。她應該是為自己可能的發言在打草稿，或者，是為填寫聽證會書面意見表打草稿。

另一個細節是，要回答老百姓問題的衛生局負責人，顯然與以往任何一次會議不同。老百姓有贊揚的，也有“炮轟”的，民主就這樣直接。他一直在和藹地認真地回答，對于提出的問題，一再表示將來的解決設想。顯然，他此刻是公共服務提供者，而不是權力色彩的“官”。其實，他也挺“冤”的，基本公共衛生服務的資金，財政通過購買服務的方式直接支付給基層衛生院和醫生，衛生局一分錢也碰不著，但，事情還是屬于衛生局的，有了問題他還得承擔！

在參與式預算的目光下，政府投資“老是出事”、“沒有起到應有的投資效益”的老毛病還能發生嗎？

參與式預算這種新鮮事，未來無疑應是我們一種常態的行政行為?，F在，公民的有序政治參與，通過參與式預算，通過財政改革，在低調務實地切入、生長。

10操作干將。

最后這一點也很關鍵。焦作市財政局長申相臣是“焦作解決方案”和一系列焦作財政改革的實踐主操者，他是不可或缺的操作干將。

這從邏輯上意味著，他的實踐操作將為自己“制造”很多“敵人”，盡管沒有一個“私敵”。因為他實施的很多改革，如債務預算，將觸動著很多掌握稀缺資源的行政精英的切實利益?，F行的體制規則是，要么做官，要么做事，二者很難協調。出身于太行山麓紅旗渠畔最底層的申相臣，從農村高考入學參加工作，最自然的選擇首先是為老百姓做點事。自然，他的“做官”實際上是由改革“制造”出的“敵人”所決定，細化一步來表述，他的“做官”實際是由因改革而既得利益受損的官員的個人道德素質所決定。

我們期待時代進步，我們不希望進步的成本個人化。

但無論如何，焦作為我們貢獻出了作用企業和公共經濟的兩大解決方案，我們又應該為焦作、為時代、為國家、為人民做點什么？

（文中相關言論未經受訪者審閱）