防腐解藥

腐敗，是當今中國最重大的難題之一。上至中央最高層，下到普通老百姓，都想解決這一關乎中國前途命運的難題。

2011年7月1日，胡錦濤總書記強調，反腐敗關系“黨的生死存亡”，脫離群眾是“黨執政后的最大危險”；溫家寶總理在今年兩會時強調，“當前最大的危險在于腐敗”。

雖然中央高度重視預防腐敗，并一直強化行動，但現實是，中國仍然難以有效預防腐敗。

能否找到有效預防腐敗的解藥呢？

一條曾經的信息閃現：2001年8月28日，中央領導對監察部報送的內參件《焦作反腐倡廉創新招》親筆批示，高度肯定。而這“反腐倡廉新招”，恰恰是焦作市持續運作的公共財政改革創新。

公共財政改革能有效地預防腐敗這一“中國最大危險”？

這，不僅社會各界可能“想不到”，就連財政系統自身也可能“沒想到”。

于是，2011年9月15日，《新理財》記者帶著《財政改革與預防腐敗》課題的任務，專程趕赴河南省焦作市，進行了長達半個月的先期采訪調研。

上篇斬斷政府資金腐敗鏈條

“公家的錢，不撈白不撈，白撈誰不撈？能撈咋不撈？所以都去撈。”這是一句耳熟能詳的社會“流行語”。那么，焦作公共財政改革，是否切斷了政府性資金腐敗的運作鏈條呢？

綜合性預算將政府所有資金“看在眼里”

在焦作市財政局副局長張繼東的辦公室內，桌上正放著一套2011年市級預算合訂本，共分為政府公共預算、社會保障預算、政府債務預算、政府采購預算、政府性基金預算、政府投融資預算、國有資本經營預算、政府非稅收入預算、社會性別反應預算等10本復式預算。厚厚的一大摞，裝在一個書盒內，記者伸出一只手，竟沉得一下子拿不起來。

其中的政府債務預算、政府投融資預算、社會性別反應預算等，對財政業內來說，也是一個“新名詞”。做得如此全面和精細，堪稱全國罕見。

張繼東介紹說：“我們這個政府公共預算，以前的說法叫經常性預算，什么意思？它反映了政府預算收支盤子。比如今年的預算，反映的是總量，例如收入10個億，支出12個億，它是一個總量的概念，人大代表、政府領導和社會各界看了，只能得出一個非常籠統的概念，一個總量性的概念，細節他們看不到。然后往下走一步，是部門預算，按照部門分類，預算就更細一步了。但是有些專項的，你還是看不出來，不管你是領導還是普通公民，我從你這個預算安排里看不出政府的債務情況，所以我們就搞了一個政府債務預算。一些債務性的收入不在公共預算這個盤子里，所以復式預算整個就突破了這個框架。比如債務收入從哪里來，怎么支出，一目了然”。

張繼東強調道：“復式預算和一般預算搭配起來，就可以把政府的全部收支活動都反映出來。”

這意味著，政府所有的資金被裝在一個籠子里，并且分門別類又裝在專門的小籠子里，最厲害的是，這些籠子是透明的。張繼東很有成就感地說：“我個人是這樣評價的，財政作為政府的管家，把屬于政府所有的資金，都看到了，都看在眼里了，沒有遺漏的，都在我的視野之內，通過我們的預算全部都可以反映，領導想看什么都看到了，老百姓想看什么也可以看到，這個東西，全部都上網。”

并且，這些預算還是政府的管理利器。焦作市財政預算編制局局長任立宏說：“我們把這些預算，當成管理工具。這是一個總的政府理財的管理工具，還是預算單位和財政部門使用的一個管理工具。而社會性別反應預算，則是一個社會管理的新工具。通過這些管理工具，使我們的管理更方便，更實用，更細化。”

焦作市財政局局長申相臣坦誠道：“真正的公共財政預算應該叫預算民主，預算公開只是一種形式，核心內容是預算的民主。就是要按照民眾意愿編制財政預算，內容越全面、越細化、越具體，越能夠讓人明白，變成廣大社會公眾能夠監督政府的一種有效手段。因此，我們推進公共財政改革，搞復式預算的目的就是全面覆蓋，由粗到細、由點到面、由淺入深，然后再深入淺出。”

而在反腐專業人士看來，這其實是把預防腐敗的關口前移，并有了實質性控制措施。焦作市審計局副局長范景致認為：“尤其這些預算系統，是一種預防腐敗的控制措施，預算控制是一種非常重要并非常有實效的控制措施，可以在最大范圍地消除腐敗的死角。”

參與式預算“趕走了不良企圖”

接下來，就是資金的決策環節。眾所周知，國內基本是政府的內部性操作。焦作的財政改革，完成了三個新動作。

第一是專家論證。也就是該不該給你這個錢，由懂行的專家來說。

焦作市委黨校副書記楊家卿教授即是其中的一位專家，他曾參加了多次論證會。楊家卿依然很興奮地回憶道：“幾次論證會都比較典型。比如，兩三年前一個實權部門一次申請經費就是1100多萬。我一看它的申報材料，就是他們在造的時候就想怎么能多要一點錢，其中有一項，宣傳費幾十萬。當時我就問他，你這個在什么上宣傳？他說我們在報紙上登宣傳稿。我說你在報紙上宣傳，我在宣傳部干過十多年，如果報紙問你要錢的話，那叫有償新聞，是嚴令禁止的。他說我們其實要買紀念品什么的，說到這里時，他自己都覺得說不下去了。”

專家論證，其實通過專業精英的專業評判，把專業內的不良企圖盡量過濾掉了。

第二是社會聽證，通俗一點講是“人民群眾的錢由人民群眾決定怎么花”。

2011年1月27日，焦作舉行了城市公交財政補貼項目社會聽證會。

記者從當地政府和財政部門的網站上查到了當時的會議記錄。其中，一名叫馮石山的代表說：“今天咱們開的是聽證會，沒有什么秘密可保，聽證會聽證據，你問財政要錢，大致每年6000萬，你給各位代表、給政府、給群眾提供了哪些證據？這恐怕是當前各個部門開聽證會一個共同的毛病，光說政府應該咋給我錢，但提供的證據不夠，沒有說服力。聽證會無非是兩個方面，一個問政府要錢，一個問老百姓要錢，問老百姓要錢主要是提價，提價的問題老百姓吵得比較厲害。問政府要錢大家好像都沒有大的意見，但這個錢政府給了以后，是否真的用在老百姓身上？用在企業職工身上？大家有疑問。比如說今天材料里邊四局委提供的測算方法，能否讓群眾代表看一下？審計局每年對國家機關、企事業單位進行審計，根據審計報告，能否讓各位代表看一看？也可以逐漸引進中介機構評估的辦法，拿這些證據到政府那兒少批點它都不敢。證據是把雙刃劍，限制了你自己，也支持了你自己。建議今后聽證會要拿證據，更有說服力，必要時在網上曬一曬，有人關心。”

火藥味之濃，可見一斑。可以斷定的是，在這種模式下，要錢單位的負責人，別說想多要點錢以便自己以后腐敗，就是要了花不好，他也害怕自己被老百姓的唾液給淹死。

第三是人大“公審”，焦作當地的稱謂是“人大審查”。

焦作市人大財經委主任徐富長正是此舉操作者。從2007年開始，他親自見證了四年來的審查經歷。徐富長告訴記者，人大對部門預算草案，進行了提前審查。“比如這個局今年做的預算要審查財政局為什么給他這樣做，比如體育局運動員和生活補助根據是什么，到底花費是多少，弄得都很細。”

在焦作各部門局長間，有這樣一種現象，每年接受人大審查的部門名單公布前，一把手們心里很緊張，希望自己別被選上。一旦名單中沒有自己，馬上笑了起來，看著自己熟悉的幾位局長被選中，就開玩笑道：“老伙計，祝賀你‘中獎’了。”對方一臉尷尬地笑：“我們歡迎人大審查！”

對此，徐富長表示：“審查的時候有些部門也是嫌麻煩，也是打招呼，也是提前說今年是否別審查我們了，我們的事太多，特別是一把手說我還得去北京跑項目，能不能給我們放放。我說放你也跑不到哪去，今年放，明年也都得過。”

以上三大資金決策參與，學名為參與式預算，在發達國家早已經為平常事物，焦作等于開中國之先河。但當記者詢問曾經參加過社會聽證會的市民毛寶波：你知道這叫參與式預算嗎？毛寶波顯然是第一次聽到這個詞語，馬上說：不知道。

焦作為什么要低調處理這一對中國都有劃時代意義的參與式預算呢？一直陪同采訪的市財政局干部趙立峰解釋說：“我們焦作財政領導要求多干少說，干好再說，叫什么名字并不重要，重要的是取得實效，人民滿意。”

平臺化決策取代“資金個人化配置”

下一個鏈條，則是資金配置，即預算編制。

在這個環節，社會各界對于財政官員“財神爺”的稱謂體現得最明顯。財政現實中最大的權力是什么？一些人曾戲稱為“分錢”，也就是編預算。其實，在全國大多市這一級，真正掌握分錢權力的“財神爺”并不是所有財政官員，而是預算科科長、各業務科科長以及各位局長們。

他們都掌握著預算編制權，都擁有分錢的權力，而他們背后，則是所代表的各自業務部門的局長們，以及主管這些業務部門的市長們。誰都有分錢權，誰都想多分錢，因此，在上一年度的基數上，為分到更多的錢而競相博弈。

預算難編，預算難平衡，這幾乎是所有財政局長心中最大的痛。

焦作市財政預算編制局局長任立宏雖然對此不愿提及，但他也表示：“過去我們是怎么編呢？每個業務科室實際上都是一個編制的主體，時間長了，各個業務科室都和所聯系的業務部門站在一起，所以每年編預算的時候，科室都給這些部門爭取利益。預算上，只好給每個科室每個口一個控制數，然后他就給主管市長報上了。”

應該說，這些“財神爺”們的自由裁量權并不小，從理論上和體制上都有腐敗的可能空間，例如與部門局長“合謀”。

但從2007年開始，焦作市財政局實施了四權分離制衡機制，其中體現在預算編制這一塊，則是設立預算編制委員會。

這是一次權力再造。各業務科科長以及各位局長們以往掌握的自己分錢的權力沒有了，全部收入預算編制委員會。

這是一次組織再造。以往負責預算拼盤的預算科，變成了真正的預算編制平臺。

這是一次流程再造。各個業務科室負責人進入預算編制平臺，參與編制。

這是一次利益再造。以往“財神爺”的自由裁量權，大大壓縮。

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與以往最大的不同是，這種新機制構建了一個預算編制平臺，讓決策更科學、更民主。一語概之，平臺化決策取代“資金個人化配置”。

對于這種新機制的成效，任立宏則不再避諱：“這個機制有什么不一樣呢？我覺得最根本的不一樣是財政部門或者政府真正地實現了綜合財政，可以把所有的財力集中起來，真正把財力通過從一個口出，真正地體現集中財力辦大事，真正體現用財政有限的資金支持黨委政府的一些中心工作。”

他特意舉例，比如今年的預算，“城區經濟發展和信息化建設安排了12550萬元，增加9100萬元，增長263%。如果是過去的程序，不可能增長263%，它也會增長，但只是基數加增長，也就是增長20%左右”。

這其實是財神爺們一次自我革命，由暗箱操作變成了透明運作，由一對一談判變成了公開民主評判，雖然仍有參與分錢的權力和機會，但革去了那種為自己帶來好處的分錢權，自然，也除掉了自我分錢腐敗的根基，而預算單位的主官們，再也難以與財神爺們合謀一起分到自己的腰包去了。

“花公家錢比花自己的錢還難”

接下來的鏈條，自然而然是政府各部門花錢干事。

在中國不少老百姓的印象中，政府官員花公家的錢，花人民的錢，是一種特權，是一種榮耀，是一種瀟灑。但在焦作，記者卻是另一番感觸。

甚至，對這些一把手們竟然有些“同情”：財政把他們花錢管得“太死了”！

比如一，最有油水的這一塊是項目支出，但財政局把屬于政府采購的，做到了應采盡采。

焦作市財政局副局長劉新全曾負責過政府采購工作，他告訴記者：“我們主要通過兩點做到了應采盡采。第一，焦作很早就編制了政府采購預算，政府采購部門和預算編制部門在編制部門預算時，就要求部門必須把屬于政府采購的，全部列出來，并有明細表，不然部門預算就過不了。這樣，從資金源頭上就管住了。第二，屬于政府采購的，如果你不招標采購，我們規定會計委派站（焦作市政府部門很早實施了會計委派制，詳見下文）不予報賬，把最后一關也給管住了。”

因此，一個人口和面積都是小市的焦作，政府采購總量曾連續8年在河南省都是第一。

比如二，對項目進行評審。

與其他地方不同的是，財政投資評審中心在焦作并不是這個名稱，而是叫財政項目資金評審中心。

焦作市財政項目資金評審中心主任張欣介紹道，“領導當時起這個名字的意思，是把評審的范圍擴大一些，不僅限于財政投資，對于一些‘拼盤’項目資金也要進行評審。”

這就意味著，焦作市政府部門干的項目要比其他地方“挨審”的要多。并且，最難受的是，“實行評審報告公開制度，評審報告出具后，要在第一時間在網絡上全部公開，接受社會監督”。

不僅如此，焦作財政局還創新出了一個更讓有腐敗意圖官員難受的新舉措：復審。

所謂復審，是指政府財政通過公開招標方式確認并委托社會中介機構、專業人員對財政項目資金評審中心出具的政府投資建設項目資金評審結論進行再評審，由政府財政預算監督管理機構（以下簡稱“復審機構”）負責組織實施。

張欣解釋道；“我們的評審報告出來后，要拿到局里邊監督，局里專門成立了監督委員會，他們是紀委組長分管，跟我不是一個分管局長，他們去找專門的專家和一些比較好的中介機構對這份報告再進行復審。”

這其實是“自己審自己”，這一開始肯定讓張欣有不被信任的感覺。

但這的確有用。

復審辦法規定，按照復審審減的金額比例支付復審費用，沒有審減金額不付費。張欣說，“財政項目資金評審中心去年共審了39個億，對這39個億復審下來，復審機構總共審減了不到十萬塊錢，十萬塊錢如按照20%的審減比例計算，復審機構得到的報酬不過一萬塊錢。而一個項目有的上億，審上十來天到時候一分錢審不下來，等于說復審機構賠錢。所以剛開始實施復審辦法時，報名的機構和專家很多，都搶著要復審，現在就很慎重了。”

張欣強調，這種辦法把內部可能會出現的問題給堵塞住了，他自己反而輕松起來了，內部管理容易了，因為財政項目資金評審中心的人員也會“畏懼”復審。

相信那些以往想在項目中大撈一筆的官員們更“畏懼”。

還有更畏懼的。比如三，對項目進行績效管理。

焦作市財政局行政事業資產管理科科長申長利曾負責過績效評價工作。在評價方式上，申長利介紹到，他們采取了四種綜合方式，一是財務方面的評價由會計事務所去做，二是項目實效這一塊由業內專家去做，三是社會滿意度這塊由院校和大學生來實施，四是總體情況由財政聯合有關政府部門來做。

最難的是評價結果的應用。申長利說：“當時我們提了4條，第一個是跟預算掛鉤；第二個是在社會上和媒體上公示；第三是把結果提交到組織部門，作為組織部門對單位年終考核的一項措施；第四是給政府的決策提供參考，比如說向市政府報告。”

對于績效管理的效果，焦作市財政局局長申相臣深有體會：“第一個，花錢變成了責任，第二個，花錢要看結果，第三個要接受社會監督，要經過群眾監督。所以很多部門不是怕要不到錢，而是怕花不好錢怎么辦！”

“花公家錢比花自己的錢還難”，這是記者在焦作的切身感觸，甚至花的效果要比花自己的錢更好，腐敗還有存在的可能嗎？

政府財務體制“換了天地”

即使有，在接下來的財務環節也過不去。

1998至2000年，焦作市先后實施了會計建賬監管和會計委派制度，被中央電視臺《新聞調查》譽為“政府財權的變革”。

焦作市財政局副局長、會計委派中心主任劉新全說，過去政府單位的財務體制是，讓會計監督財務科長，讓財務科長監督主管局長，主管局長監督一把手，他不敢監督，他監督不到。這就是體制機制的不足。

而焦作當時推行這一改革，也的確被腐敗給逼出來的。當時市里可用財力只有6個億，光小金庫就查出2個多億，干部經濟犯罪案件驚人，一個科長就貪污了100多萬。

實施會計委派制后，政府單位財務體制變了：財務人員、資金、和賬這三大塊都不歸部門管了。劉新全說：“我們當時提出了‘三個不變’，也就是你的資金所有權不變，使用權不變，審批權不變，其中還有一個沒有提出來，就是法律責任權不變，也就是‘三權不變’，我們給你委派會計。各個單位都沒有會計了，它的會計已經不存在了，它們不能處理任何的財務，它的財務就在會計站，會計站的人都是通過招考委派過去的，以后也不是你的人了，你也管不住他了。你批的字合理的可以報，不合理的就給打回去。這是重大的財權的變革。”

改革實施了10多年，劉新全說，好處一個一個顯現出來了，第一個好處就是解決了機制體制不足的問題，政府單位財務管理機制變成了真正的管理機制。第二個好處是，強化了政府的管理職能，“政府讓你干的事你不干都得干，不讓你干的事，你想干都干不了”。比如城市垃圾處理費，有些單位不積極繳，“不繳，那就對不起，政府有文件，委派中心代收，我就直接給你扣了。”第三個好處“我覺得是源頭治理，預防腐敗。這是會計委派的初衷，保護干部少犯經濟錯誤，這是我們的真正目的”。第四項，大力節約了人力物力財力，成立會計站以后，直接為會計崗位編制節約了200-300個編制，財務人員由過去的600人降到了現在的300人左右。第五個好處，實行了專業化、規范化管理，“我們有了專業隊伍以后，專業的素質、科目的使用、規范化程度，專業化程度，還有憑證的裝訂都是非常有板有眼，你可以到會計站去看一下，裝訂得非常好，過去單位是沒法比的。”

劉新全最后非常理性地說，會計監督是政府監督的第一道崗，“政府對行政事業單位監督有四道崗，第一道崗應該是我們的會計站；監督過了以后，更細的監督是審計局；審計查完了以后，如果里面還有什么違法亂紀的行為，那么就是紀檢委；第四道崗就是檢察院，處理貪污犯罪。我們是第一道關。”

“我們是政府監督的第一道崗”，焦作市第十會計站站長安艷芝見到記者后，非常自然而又嚴肅地說。她告訴記者，“我們對各單位熱情服務，又嚴格監督，不合理的票肯定給打回去，所以，有的單位財務科長在向我們報賬前，發現不合規的票就主動和領導溝通，提前就解決了，他們知道，到了這里肯定報不了！”她臉上的表情告訴記者，她們得到了久違的財會職業尊嚴。

再想亂花人民的錢真的很難。記者有兩個細節記憶猶新，采訪完焦作市監察局副局長丁冬至時，已延誤了晚飯時間，他在記者謝絕其用餐邀請后坦承，如果記者留下來用餐，餐費他自己掏腰包，因為單位的招待費很緊，超出額度會計站也不會給報；而與安艷芝邊采訪邊用午餐時，她爭著買單，記者問：你能報銷嗎？安艷芝說：“會計站沒有招待費，但我們財政局是焦作市唯一連續三屆的全國文明單位，我們每個人每月都能另外拿到500元的全國文明單位獎金，用這個錢請您吃飯心里多高興啊。”

或許，沒有那種特殊報銷權力，卻有文明成果獎勵更是一種幸福。

財政大監督“由虛變實”

在以上各個鏈條控制的同時，焦作財政還通過改革，構建了覆蓋整個財政資金運行的聯合監督網。

特此，記者實錄了與焦作市財政局財政監督局局長古明文的采訪對話。

《新理財》：財政監督很難落到實處，你這邊是怎么樣的？

古明文：以前的時候，讓我們監督局管資金難度大。一個是人員少，我們就六、七個人，你直接都管起來那是不可能的。在這種人少、事多、監督難的情況下，申局長對財政監督業務非常精通，就想出了財政監督權分設模式和派駐式監督，在財政局內部成立一個相對獨立的財政預算監督委員會，委員會主任由紀檢組長高曉光書記擔任，下面設監察室、財政監督檢查局、人事科、國庫科、編制局、執行局、會計科，這些部門是組成成員。財政局黨組賦與監督委員會很大的權力，對任何資金都可以行使稽察、審核的權力，任何資金不經預算監督委員會審查不得支付。這個力度是很大的。

《新理財》：也就是說缺了你們這個環節錢是撥不下去的。

古明文：錢撥不下去，不能出來。有這個權力，但是要承擔責任，就是權責對等。所以我們財政監督人員，包括我們派駐的人員責任心是很強的，因為出現問題我們是第一責任人。我們要負起責任心，把好監督關。我們現在派駐到各科室的監督員，例如國庫執行局，現在叫預算執行局，原來叫國庫支付中心，這些單位以前都有監督檢查部門，他們叫做稽核科或者是稽查科，這些機構和人員現在全部收回到預算監督委員會垂直管理，人員不再受原來科長或者是原來局長的約束，這樣他才放心稽查，到年終考評時包括你的升遷，直接是監督委員會直接實施，這可以說克服了很多困難，同時增強財政預算監督人的事業心、責任感，更加有力地開展財政監督稽查工作。

《新理財》：第一是給你們最終權了，沒你們同意錢是出不去的。

古明文：主管局長簽字了，如果監督委不簽字出不去。

《新理財》：再一個是給你們人了，通過派駐式監督把過去二級機構的內部監督人員變成你們的人，取消了他們對原先部門領導的人身依附關系。

古明文：沒有依附關系，我們的考核、升遷都是監督委直接負責。

《新理財》：現在人和權都給了你，這樣財政監督就不是空頭監督、口號監督和形式監督了。

古明文：等于是程序監督、實質監督都行使了。經過這樣一改，也就是事前監督這個關口把住了。把住這個關口，就保護了財政資金和財政干部的雙安全。另外，我們通過財經信息化軟件可以對所有預算單位進行動態監管。哪個單位花多少錢，哪一天我們都可以看到。再通過我們派駐各個會計站的監督員，把資金使用最后一個環節也給監管住了。等于是財政資金運行的全監管。

《新理財》：改革前后，你和各位業務科長的朋友關系有什么變化？

古明文：剛開始的時候確實有些不被理解，每年民主評議上我的得票明顯降低。我當時心情是很難受的。難受到什么程度？馬上想離開這個崗位。現在好多了，已經形成這種制度和工作方式也就沒有什么了。

《新理財》：您個人面臨這種壓力又是怎么解決的？

古明文：我把所有人都得罪了，我什么人就不得罪了。財政監督堅持原則是根本，你不堅持原則就是基本職責都沒有履行好。因為我堅持原則，不存在我照顧這，不照顧那，不公平。中國人是最害怕不公平的。公平了就沒有什么了。

《新理財》：改革前后對比，財政干部違規違法的事情少了還是多了？

古明文：改革之前出現的問題，現在我們檢查發現，已經沒有了，這是很明顯的變化。

《新理財》：除了財政監督，你們如何與人大監督、審計監督、社會監督等形成監督合力？

古明文：社會聽證會就是我們監督局組織的。社會公眾邀請我們通過報紙和政府網站發布公告。剛開始報名的很少。第一次就一個人報名，最后還沒參加。現在越來越多，假如年初公示的項目，報了57個人。老百姓當家理財的意識越來越強。

《新理財》：這就是預算民主。

古明文：讓社會公眾有充分的知情權、參與權、監督權、表決權。聽證結果會后在報紙和網站上發布，讓全社會民主監督。

科技“武器”促成“陽光財政”

登錄焦作財政的網站，短短數秒，“財經沙盤”便出現在熒幕上。

焦作市財政局信息中心主任史開國介紹說，財經沙盤是一套財政綜合管理與決策支持信息系統，也可稱為可視化管理系統（或觸摸式直觀反映系統），對內是一個集行政辦公、財經管理和決策支持為一體的管理大平臺，對外是一個社會傳媒綜合服務平臺，同時也一套管理工具。

這可不是一套普通的信息系統。

一是罕見的透明度。在這個“財經沙盤”里，有焦作市政府的年度預算與年度決算，有焦作市各行政事業單位的部門預算與預算執行情況、資產與財務情況，當然，也有涵蓋焦作上下的統發工資以及惠民補貼#8943;#8943;你可以在這里看到政府全年的財政收支，可以找到每一個公務員的工資收入，也可以查到某單位的公款招待、公車維修以及出國費用明細。

“能放上去的都放上去了。”史開國說：“錢是老百姓的錢，我們每一分錢怎么花為什么不能讓老百姓知道？你給老百姓報個賬有何不可？沒什么見不得人的東西。”

二是罕見的功能性。“財經沙盤”一個功能是決策支持，除了提供決策參考信息外，市長和局長可以將辦公室內的決策搬進沙盤里，這可是公司財務學中的“戰略財務”。另一個是“業務財務”，財政和預算單位的人員都可以工作應用。再一個是“共享財務”，焦作300多萬老百姓和13億中國人都可以使用。

三是罕見的實用性。焦作市財政監督局局長古明文表示：“我們通過財經沙盤的設計程序可以進行動態監管。哪個單位花多少錢，每一天我們都可以看到。”

史開國說，以財經沙盤為應用平臺，建立量化的績效評價模型（事前評價），初步實現事前（預算編制前）對所有待編項目進行評價，作為預算安排的依據之一。模型是從財政資金的屬性入手，通過建立一套公共的指標體系實現對所有項目的評價定級，通過分析因子的層層提取能夠把對評價層次從項目評價提升到部門評價乃至政府資金評價。

四是罕見的意外性。記者還在上面意外地發現各單位的資產負債數據，只要一合并，其實就可以得出一張地方政府的資產負債表。這很可能是我國第一張政府資產負債表！

……

焦作市財政局局長申相臣總結說，“沒有現代技術手段來支撐，什么公開透明，什么民主理財，還憑以往那個簡單操作手段根本不可能”。

財經沙盤無疑是焦作財政改革的有力武器，因此，預算民主的理念已經逐漸實現，比如現在的陽光財政和績效管理。

這個武器目前正等待著出鞘的玄機：它幾分鐘內就可把政府會計工作站中的部門預算收支信息收集起來，實時動態上網公示！政府將“全裸著”花錢，而官員與之相關的腐敗，在陽光下將無處可逃！

中篇 解決“重點”腐敗

Solution of Key Corruption

如果說財政改革有效切斷了政府資金腐敗的運作鏈條，那么，財政改革能否有效地解決一些老百姓深惡痛絕并熱議的“重點腐敗”呢？比如，“小金庫”。

財政改革能否預防

“小金庫”腐敗

在焦作實地采訪調研半個月后，記者的第一個切身感受是，“小金庫”產生的物質來源基本被鏟除了。

過去，“小金庫”主要來源于財政資金。這一點，在焦作幾無可能。焦作市審計局副局長范景致非常明確地告訴記者，經過焦作財政１０多年一系列的改革，單位里領導干部挪用、截留財政資金的行為徹底地被杜絕了，已經不能在財政資金上做小金庫了！

理論和現實中還有一種可能，就是一些實權單位通過收費罰款來產生“小金庫”。

焦作市財政局非稅收入管理局局長王雪峰直接說：“這正涉及到我負責的工作，我可以肯定地告訴你，不可能！我們通過非稅收入監管系統把它管住了！”

2008年，他們開始自主研發這套軟件系統，應用后，效果非常明顯。“最明顯的就是在沒上系統前，車駕款這塊財政每年只能收三千萬。后來我們經過調研上了一套軟件，將整個過程分為幾個流程分別監管，所有流程中只要有任何一個需要交費的沒有交費，到最后也拿不到駕駛證。”王雪峰顯得很自豪，“前幾天我看系統里面的數字，現在已經到六千多萬了，還有三個月，今年到年底還是穩定在八千萬左右。這就是系統監管帶來的效果。”

不僅有軟件控制，他們還引進了一個新事物：POS機。交警拿著POS機就可以完成違駕處罰了，連罰單都不用開！

甚至，對一些實權部門設法以各種名目讓企業掏錢贊助的行為，王雪峰說，非稅收入管理局將其作為“捐贈收入”已經規范入籠了！

理論上，產生小金庫的主要來源只剩下一種，就是行政事業單位資產的處置與資產經營收入。

焦作市財政局政府公物倉負責人賈英灝科長告訴記者，行政事業單位資產的處置，由政府公物倉負責統一處置，如果要向社會轉讓，都必須走招拍掛的方式，收入直接進財政賬戶。以前那種單位負責人暗箱轉賣進而產生小金庫的現象早被杜絕了。

至于閑置資產，賈英灝說，也都收進了政府公物倉，有經營價值的，則由財政委托國有資產運營公司統一經營。比如學校確實有閑置的房產，又用不到教學上，可以對外出租出借的，甚至可以對外出售的，就要上交政府公物倉，公物倉根據政府的意見，通過對它進行評估，對它公開招租，委托市機關事務局的陽光公司來管理，按租金的10%給管理者提管理費。租金越高，管理費用就越高，也是一種獎勵措施。

通過上述多種改革措施，“小金庫”產生的物質來源基本被鏟除了。

不僅如此，“小金庫”的存在方式也難以為繼了。實施會計委派制后，政府單位的財務人員、資金、賬都歸會計站管了。焦作市政府三個局的局長們都曾向記者表示：你怎么搞“小金庫”？想搞都搞不了！再搞是傻子！

無疑，政府機關以往那種數額巨大、性質惡劣的“小金庫”基本杜絕了。但并沒有完全杜絕所有的“小金庫”。焦作市監察局副局長丁冬至表示，去年他們也查出了一些，“比如縣下面的醫院能介紹一個病號到市醫院的話，市醫院也給這些小醫院返回一點錢”，大都屬于這一類金額小的“小金庫”。

或許，人們可以諒解這些小的“小金庫”，人之常情嘛。但大的、影響極壞的“小金庫”沒有了，老百姓痛恨的“小金庫”沒有了，令人驚喜！

財政改革能否預防

“工程建設類”腐敗

“高樓建起來，領導倒下了。”在公共投資建設領域，貪官們可謂“前赴后繼”。比如，河南三任交通廳長連續落馬。為什么難以預防此類腐敗呢？

焦作市眾多的官員卻向記者自豪地說：“我們孫立坤市長提出了‘十個百分之百’呢！”言外之意，焦作有絕招，一般不會出事。

特將當地提供的相關材料摘錄如下：

“十個百分之百”，就是指對所有政府性投資建設項目（包括使用政府融資資金以及各類財政性資金投資建設的固定資產投資項目）必須做到：百分之百實行科學民主決策、百分之百遵循基本建設程序、百分之百符合國家產業政策、百分之百公開招標、百分之百監理監察到位、百分之百不出質量問題、百分之百不出安全事故、百分之百不拖工期按時竣工、百分之百預決算審計到位、百分之百不拖欠工程款和農民工工資。

“十個百分之百”可歸納為五個基本特點：一是以科學民主決策為先導。二是以群眾滿意為目標。三是以公開公正為原則。四是以機制創新為動力。五是以全程監審為保障。綜合“十個百分之百”的基本特點可以看出，其實質是科學決策機制、項目推進機制、部門協作機制和群眾參與機制的有機融合，是對政府性投資項目管理制度的一種創新。“十個百分之百”的核心是提升政府投資項目管理的效率、效益和效果，根本是制度的規范和完善，關鍵是全程監審。

“十個百分之百”管理的運作機制可歸納為“兩評、三審、四貫穿、五步走”。（見下圖）

“十個百分之百”取得了一些初步成效。第一，提高了政府資金的使用效益。如龍源湖緊急避難場所項目中僅10KW變壓器項目，通過招標，由初步預算的60多萬元減至39萬元。

第二，維護了人民群眾的切身利益。一是建立了“建委收取、財政儲存、勞動監督”的農民工工資保障金制度。今年以來，對全市30個建設項目繳納農民工工資保障金情況進行了公示，共審批退還農民工工資保障金608萬元。二是建立了誠信等級評價機制。根據企業支付農民工工資情況，為每家企業建立誠信檔案。同時建立不良信用企業檔案，凡有拖欠農民工工資行為的企業，列入“黑名單”，在媒體上公布。

第三，促進了干部隊伍的自身建設。“十個百分之百”明確了監督職責、監督內容、監督程序，實行了監察備案、動態報告、效能監察、有獎舉報、責任追究，實現了對工程的全過程監督，從源頭上防止了工程建設中的腐敗問題。今年1—8月份，全市共對6個單位和17名黨政領導干部實施了問責，沒有發現一起涉及政府性投資建設項目的腐敗犯罪。

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“十個百分之百”的運作機制，與焦作財政改革的辦法非常相似，有的是直接引入。記者便“逼問”申相臣局長：二者該怎么理解？

申相臣只好坦承，“2008年，我陪孫立坤市長和趙海燕常務副市長在鄭州出差，市長說你們搞公共財政改革很成功，現在工程建設領域能不能和財政改革有機結合，從源頭治理和機制創新上找到解藥，徹底解決問題，堵塞漏洞？我說太好了，可以試試”，于是回來后馬上落實，按照孫市長“十個百分之百”的總體思路，市財政局組織專門人員率先調研，并代市政府起草了文件初稿，后來報給政府又修改了多次，廣泛征求各方面意見，最后政府常務會議討論通過實施。

無疑，能將財政改革和預防腐敗聯系起來，擁有這種全新視野的政府一把手很可貴。而記者留意到，孫立坤曾在河南省紀委任要職。

財政改革不僅可以預防工程建設領域的腐敗，孫立坤的“創意”還啟示我們：“財政改革與預防腐敗”是一個新模式！

財政改革能否預防

“三公”腐敗

焦作總能給人意外的驚喜！在市紀委、監察局采訪時，監察局副局長丁冬至不經意間提及，他們和財政局等部門一起，從2010年開始對主要公務費實行量化控制和預警管理。

這不是直接解決老百姓反應強烈的“三公”腐敗嗎？

這很可能是我國切實解決“三公”腐敗的一次“發明”！為此，記者將2010年的一份文件摘錄如下：

按照中辦發〔2009〕11號、中紀發〔2009〕11號和焦紀發〔2009〕16號文件有關規定，經研究，從今年起對市直各行政事業單位公款出國（境）、車輛運行、會議、公務接待、用水用電用油等主要公務費用支出實行量化指標控制和預警管理。

一、量化控制指標的確定與下達

2010年市直各單位公款出國（境）、車輛運行、會議、公務接待等主要公務費用支出量化控制指標仍依照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關厲行節約若干問題的通知》（中辦發〔2009〕11號）文件提出的2009年度各項公務費用支出量化控制指標數，結合2009年實際支出數，綜合考慮確定。中央兩辦文件提出的2009年度公務費用支出量化控制指標為：各單位因公出國（境）經費支出控制指標按2006-2008年三年平均數壓縮20%計算；車輛購置及運行費用支出控制指標按2006-2008年三年平均數降低15%計算；公務接待費支出控制指標在2008年實際支出的基礎上削減10%計算；用電、用油、用水等其他指標在2008年基礎上壓縮5%計算。按照中央、省《2010年領導干部廉潔自律工作實施意見》要求，2010年各級黨政機關因公出國（境）人數要在2009年基礎上壓縮10%。

二、量化控制指標的執行和管理

為協助配合各行政事業單位和有關部門搞好支出管理工作，市直各會計工作站要按照各單位的量化控制指標對各監控項目的實際開支情況進行獨立明細核算，并建立專門管理臺賬；同時建立支出預警機制，按季度將各單位的實際執行情況及時向各單位和市紀檢監察、財政、審計、外辦等管理部門進行預警提示和通報情況，確保各項支出嚴格控制在全年限額指標內。

文件顯示，控制“三公”實際落在了會計工作站身上。焦作市財政局副局長、會計委派中心主任劉新全坦承，這實際是財政出的文件，紀委掛帥，財政具體干活。

中央文件下發后，很多地方“都走了過場”。焦作為什么落地了呢？劉新全總結道，關鍵有三點，一是量化控制數能真實地確定，因為各單位的賬本都在會計站，能真實地核算出2006-2008年三年的公務費平均數；二是“我們有會計站這個平臺，有財務控制的手段，你花超了我就停止給你報銷了，我們能真管住”；三是直接下發預警通知書，“如果快花超了，就直接下發預警通知書，你現在已經花了百分之幾了，你現在還有多少時間，還有多少金額，你要嚴格控制在范圍內，超過范圍我們要停止報銷”。

這種控制威力讓焦作的官員們有“切膚之痛”。市國土資源局紀檢組長徐明新告訴記者，自己因公出去開會，每天的住宿費最高不能超過150元，否則會計站不予報銷。記者問：去北京出差也一樣嗎？徐明新答：當然!

在焦作為官，有點艱苦。

財政改革能否預防

“財政腐敗”

你財政通過一系列改革這么強勢有權，把各個部門花錢管得這么緊，誰來監督你？你怎么保證你不腐敗？

放在江西省鄱陽縣財政股長億元案的背景下，“財政腐敗”正成為“重點腐敗”。焦作財政如何直面上述客觀質疑呢？

申相臣局長動情地回答道：“實踐是檢驗真理的標準。你不能就財政說財政，要從社會公平正義的高度來審視。比如2000年開始實施政府采購時，我們就有憂患意識，建立了預警機制，并明確指出財政可不是將權力集中起來由小腐敗變成大腐敗，由分散腐敗變成集中腐敗！關鍵是看權為誰用，誰在用權，怎么用權，如果是全體人民監督使用公共權力的時候，不叫財政一家的權，如果只是一個人說了算，那會出大問題，那還不如不改。只要依法辦事，公開透明，讓市場檢驗，讓公眾監督，腐敗最怕陽光，更怕老百姓知情、監督。”

其實，焦作財政這么多年的改革一直在構建著一套規則，這套規則約束著包括財政在內的所有部門，這套規則開放著引導社會公眾參與公共財政。

反而，大家并沒有誤解焦作財政。焦作市國土資源局紀檢組長徐明新說：比如會計委派，不能說財政把所有單位的財權都收到財政局了。如果財政建立的不是一個公開的預算體系，那他是有問題的。現在是公開的，是透明化的，他不存在什么自由裁量權。他就是想照顧你，在制度設置上也是幫不了你的。

甚至，有些改革就是主動革自己的命。比如四權分離改革，成立財政預算編制局、財政預算執行局、財政監督局和績效評價中心，形成決策、執行、監督、評價分權制衡機制。其中的兩權，上文早已給出了答案：平臺化決策取代“資金個人化配置”，財政大監督“由虛變實”。

對此，焦作市監察局副局長丁冬至分析說，財政改革完全可以有效預防財政腐敗！

抑或說，財政腐敗完全可以通過財政改革解決。

丁冬至特意強調了三個標志：“焦作財政改革成效是很明顯的，第一個標志是，民主評議行風連續5年都在前5名；第二個標志是近兩年來財政系統提升的副縣級干部有20多個，這個是其他系統沒有的，也比不上的，提拔時有很多考核關要過的，比如廉潔關，這說明他們干部很過硬；第三個標志，近5年來財政系統沒有出過案件，我一直跟財政系統打交道，這個是我印象最深的。”

下篇 防腐治本真理

Permanent Cure of Corruption

經過半個月在焦作的連續采訪，財改防腐的“事實”已經展現在上面兩大篇文章的內容中了。“事實”已經給出了結論：財政改革可有效預防腐敗；財政改革可有效解決財政腐敗；并且，“財改＋防腐”更新了財政部門、反腐部門乃至各界的原有認識。

但采訪只是進行了一半，另一半則是：財改防腐的“真理”。

財改防腐的初認識

焦作的本土精英們怎么看財改防腐呢？

焦作市監察局副局長丁冬至說，現在腐敗的手法和形式多種多樣、千變萬化，紀檢部門不能在情急之下患上執政能力低下的反腐急躁癥。有這樣一種現象，出了幾個大案，就針對這幾個大案出臺什么樣的制度，反而讓腐敗牽著制度的鼻子走。“那天我看了一個資料，省以上的規章制度有2000多項，但是為什么腐敗現象還是屢禁不止，治不住呢？就是這些制度從根本上制約不了，還缺少一種深層研究的東西，缺少治本性的制度。防腐靠治本的制度”。

對于財改防腐，丁冬至說，“財政改革勢在必行，必須走這一條路，起碼對遏制當前的腐敗絕對起到作用，這個沒有什么說（爭論）的。”

焦作市委黨校副書記楊家卿教授表示，財政改革對于預防官員的財務腐敗，是最有效的一個形式。財改防腐“是一種有效的形式，在目前的制度下我認為它是有效形式。但是這里面關鍵是看有沒有落實，像三公一樣，能不能做到真正公開、真正公平，讓老百姓都知道，讓全社會都監督”。

所以，財改防腐的效用還沒有完全發揮出來。楊家卿最后強調，財改只是有效防腐的方式之一，從根本上解決“還是要靠民主”。

焦作市審計局副局長范景致認為，預防腐敗，光高度警惕不行，光喊口號不行，必須有現實性的、有實質性的解決方案。“我感到焦作財政管理的創新，以財政管理措施的實施來防止腐敗，這是在當前的條件下更具有實質性的意義，更具有實質性的效果”，是現實性的防腐捷徑。

當然，財改防腐也有其客觀空間。焦作市財政局非稅局局長王雪峰提示道：“只能說使用財政資金這塊的腐敗現象，如果使用焦作的財政改革模式的話基本上可以杜絕了。但是使用財政資金之外的這些你沒有辦法控制。”

總之，財政改革似乎只是一種防腐工具。這應該是筆者和絕大多數人的初認識。

財改防腐的工具論與根本論

如果財政改革只是一種防腐工具的話，它只能解決一些腐敗事件，不能杜絕某類腐敗現象。可是，很多類腐敗在焦作已經基本被根除，比如，貪污財政資金問題。

工具只能解決問題，怎么又能根除問題呢？

焦作財政改革不僅是一種工具，還是一種“根本”？

這樣的問題便一直在記者腦海里打架。

從理性的角度剖析，治本防腐其實可以分解為四個要素，一是從上層建筑層面解決，比如學界提出的政改防腐說、體改防腐說。

二是從多元力量上解決，比如社會監督說，引入民眾的力量。

三是從物質基礎上解決，比如根除腐敗的物質來源，切斷腐敗的利益鏈條。

四是從行為體系上解決，比如增設層層的行為防火墻、高壓線。

而從焦作財政改革帶來的良性質變方面剖析，也恰恰是與上吻合的四個要素。

一，財政改革促進著上層建筑的良性質變。比如，一旦焦作率先實施預算全公開，帶來的良性質變效應難以定量。

二，財政改革促進著多元力量的良性質變。比如，參與式預算讓老百姓參與。

三，財政改革促進著物質基礎的良性質變。比如，部門利益更好地轉化為公共利益。

四，財政改革促進著行為體系的良性質變。比如，干事要錢變成“不見錢”且事干好。

因此，財政改革是質變，財改防腐的“根本”是治本防腐。而具體地運用財政改革來預防腐敗，則屬于財改防腐本質的“表象”，財政改革也表現為了防腐利器。

我們不能僅僅把財政改革當成一種防腐工具，如果我們還使用了財改防腐的“根本”，當然不是局限在財政領域使用，腐敗將得到根除。

正如焦作市財政局副局長張繼東所思索的：“我覺得焦作的財政改革作為一種實驗性的探索，它的物化成果很重要，比如有效減少了多少起干部經濟犯罪；更重要的成果我認為是一種‘本質’成果，比如我們搞會計委派改革的時候，我們對問題是怎么想的，怎么解決問題的，因此我們斬斷了財務人員對部門首長的人身依附關系。”

用通俗的話來總結：你可以用財政改革來有效預防腐敗，你更可以讓財政改革帶動實現根除腐敗！

財政改革的價值發現

腐敗，是中國社會當前遭遇的一大核心矛盾。“民怨”，則被有的學者認為是中國社會第二大核心矛盾。

財政改革可以帶動實現根除腐敗這一中國核心矛盾，那么，“民怨”呢？

其實，發達國家也曾經歷過我國現在的核心矛盾階段，他們正是通過財政改革切入，解決了“官腐”和“民怨”等核心矛盾，最終迎來了轉型后的“進步時代” ！

記者至今清晰地記得剛采訪焦作市財政局局長申相臣時他的開場白：“焦作12年的公共財政改革發展成果來之不易，它是黨委政府正確領導、財政干部具體運作和人民群眾大力支持的結果。中共焦作市委書記路國賢曾告誡我們說，財政改革事關全局，牽一發而動全身。務必保持清醒頭腦，務必做到萬無一失。一定要按照公共財政建設目標和市委市政府的決策部署，積極穩妥，敢想會干，確保成功。多年的改革實踐使我們感悟很多，我感到《財政改革與預防腐敗》這個選題是站在黨和政府執政為民的高度，從社會、政治、經濟這么一個綜合的角度來認識的，選題定位也比較準確。根據我自己的工作實踐和學習體會，我認為將財政改革作為解決中國一攬子復雜矛盾問題的抓手、載體、切入點是對的，符合中國國情和基層實際，抓住了主要矛盾和主要矛盾的主要方面，甚至以后可能就是一種更大范圍的成功實踐。”

“為什么這樣說呢？”申相臣繼續說：“我有幾個基本實踐體會和理性判斷。第一個判斷就是政治改革需要很長的時間。我們國家是共產黨執政，中國離開共產黨是不行的，黨的執政地位是不可能改變的。也不是說黨不想進行政治改革，而是由社會整體素質決定的。我們現在是社會主義初級階段，改革開放30年經濟高速發展，社會矛盾突出，反過來又表明改革明顯滯后。在這么一個大的環境下，要想保證我們黨的執政地位，發揮社會主義制度的優越性，解決社會主義市場經濟的復雜矛盾，必須找到一種切合中國實際，統籌改革發展穩定大局，不是一步到位而整個改革目標又能實現的方案，既解決實際問題，又給社會公眾以希望，朝著經濟發展、政治民主、社會和諧和人民幸福的路子走，這才是解放思想、實事求是。”

“第二個判斷就是司法改革。我們知道光一個預算法的修訂就討論了多少年。司法改革相對政治改革要早一點，或者是要容易一些。但仍是個漫長的歲月過程，這是我們的社會環境、公民素質決定的，欲速不達會適得其反。”

第三個判斷是公共財政改革可以先行。“財政改革首先是由其地位、作用決定的，它絕不是一個單純的經濟問題，既是經濟、政治、社會等綜合問題的載體和舞臺，尤其是當前更是絕大多數人民群眾最關心最直接最現實的民生問題和民主政治。老百姓最講究實效，你說什么公平正義，什么司法改革，又說什么政治改革，老百姓根本不感興趣，中國的國情現在是越來越務實，靠口號、空洞的理念，老百姓不相信。因此我們中國老百姓目前的心理狀態就是希望最現實的問題能解決。看得到，摸得著，享受到，他才覺得你是真正地給老百姓負責任，為老百姓謀利益。財政改革最能解決民生問題，老百姓也最有發言權，發展下去很可能真正會成為解決我們當前一攬子的政治、經濟、社會復雜矛盾的有效途徑和‘治病良藥’。”

（文中相關言論未經受訪者確認）