財源危機催生“后分稅制改革”

地方財源危機的出現(xiàn)，正“逼迫”著“后分稅制改革”浮出水面；而“后分稅制改革”則將從體制上根本解決地方財源危機。中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員馮興元接受采訪時強調，解決地方財源危機的根本，在于進一步實施分稅制改革。

《新理財》：有人說，地方財政在哭窮，地方可用財源的減少，一個重要原因是分稅制改革不徹底，您覺得呢？

馮興元：財政改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。這也是分稅制財政管理體制的名稱由來。

根據(jù)國務院的要求，各省要根據(jù)決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要采取分稅制、分成制或其兩者的混合體制，部分仍為包干制，少數(shù)為統(tǒng)收統(tǒng)支體制。其中分稅制、分成制，或者兩者的混合體制，無論如何都或多或少留有包干制這種舊體制成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體制的做法，從地方集中稅收收入。這樣一種自上而下推行的分稅制財政管理體制改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了制度化的路徑。

也就是說，這種財權向上集中的思維不僅在中央政府層面，而且在省、市、縣層面都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。由此導致提供公共產品與服務的事權不斷下移，而財權不斷上收，縣鄉(xiāng)級政府的財權和事權日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。

《新理財》：也有人說分稅制讓財權過度集中在中央了，您對此有何看法？

馮興元：分稅制財政管理體制改革中“分稅制”之名給人的理解為一種制度化的財政分權。不過，正如從上述中央收入份額的變化可見，其實際結果是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬于半拉子工程。它強調了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入即財力的對稱。

在以往的分稅制改革中，中央和地方各自的收入(固定收入和共享收入中的份額之和)與其支出責任并不掛鉤，沒有對應關系。鑒于事權和支出責任明確相關，這也說明中央和地方政府的事權和財權不匹配。省以下各級政府的財政管理體制也由上級政府主導，同樣存在類似的收入與支出責任、事權和財權不匹配問題。這樣一來，與其說這樣一種“大一統(tǒng)”的規(guī)定是一種事權劃分安排，毋寧說是一種責任轉嫁機制。它導致上一級次政府很容易把很多事權和支出責任推給下一級政府。后來的發(fā)展也確實表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務事權與支出責任轉嫁給了縣鄉(xiāng)級政府。

可以說，當時的分稅制財政管理體制改革雖然是一種原有體制基礎上的創(chuàng)新，但并不是嚴格意義上的“分稅制”。我們的分稅制財政管理體制只是依據(jù)政策文件，沒有正式法律，容易被中央行政部門根據(jù)需要改變。

真正的分稅制是稅種分開，地方政府有地方政府的主體稅種，中央政府有中央政府的主體稅種，地方立法機構有地方稅種的立法權。但我國只是一個財政收入方面的集權過程，它導致的一種現(xiàn)象是從財政支出上看，中國是最分權的國家，但從財政收入分配和稅收立法權上看又是非常集權的國家之一。這樣分稅的結果，導致地方政府一般預算嚴重依賴轉移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通過轉移支付轉由地方政府支出。

《新理財》：要構建地方穩(wěn)定的財源，在稅制改革方面上有哪些文章可做？

馮興元：在稅制結構本身的改革上，地方政府必須要有自己穩(wěn)定的財源，有著地方自己的主體稅種。比如依美國的經驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅(類似社會保障稅)歸聯(lián)邦(中央);銷售稅和公司所得稅歸州(相當于我國省級);財產稅主要歸地方(基層政府)。

那么，我國在稅權歸屬上該如何劃分呢?我國是世界上政府層級最多的國家之一，有五個政府層級，包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。如果按照各級政府在法治框架內以轄區(qū)自治管理方式提供本級公共產品與服務，那么政府級次是幾級這一問題無關緊要，而各級政府有其征稅權至關重要。比如中央政府通過立法只確定中央一級自身收入的增值稅稅率，同時確定各級地方政府可加征的地方增值稅稅率范圍，各地具體加征的地方增值稅稅率(所謂加征率)由各地自行確定，這樣既允許一定范圍的轄區(qū)間稅收競爭，又保持總體稅制框架的完整性，各級地方政府均有法律上規(guī)定的獨立稅源，即便名稱都叫增值稅。其他共享稅種的改造也是一樣的。

此外，財產稅即物業(yè)稅的引入也是必要的，它屬于地方稅，可以成為地方的主體稅種之一。但是財產稅的加征，必須以減少財產環(huán)節(jié)的其他征稅和收費以及其他環(huán)節(jié)的征稅收費為條件。因為我國的宏觀稅收負擔率非常高，各種政府財政性收入占GDP的比重2007年達到41.7%，2009年則膨脹為52.9%。這里的政府財政性收入包括政府的一般預算收入、基金收入、預算外收入、社保收入、土地出讓金收入、制度外收入、新債收入，還包括通貨膨脹率，它屬于通貨膨脹稅入的稅率。我國正在試點財產稅。財產稅也是讓地方納稅人增強納稅人意識、落實納稅人權利和義務的重要手段，它應該首先體現(xiàn)納稅人支付的稅價，以換取政府的公共產品與服務。但是它不應該首先是政府進行房地產市場宏觀調控的政策工具。

《新理財》：要解決地方財源問題，還需要一系列的綜合配套改革。

馮興元：首先要解決幾個問題：

一是稅費立法權高度集權。我國稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終需要中央點頭，不能充分調動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。《預算法》甚至把財政管理體制的決定權一次性下放給了國務院，相當于一個公司的財權，從董事會移交給總經理。

二是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。單個地方稅種的收入規(guī)模占整個稅收收入的比重都比較小，導致地方自己的財源小且不穩(wěn)，對預算外和制度外資金、土地財政和負債依賴程度較高。實際上，我國中央和地方政府間的收入劃分方案中，共享稅部分規(guī)模過大。單單國內增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和證券交易印花稅合計占稅收收入總額的份額就達41%。共享稅占比越大，“分稅制”就越是名不副實。

三是征稅管理成本過高。我國分國稅和地稅兩套征稅班子。這不僅增加了征收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經常爭奪稅源。

四是專項轉移支付名目過多，不透明。轉移支出有個好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉移支付分兩種，一種是一般性轉移支付，另一種是專項轉移支付。一般性轉移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計算的，比如義務教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府可以根據(jù)人頭標準就很容易算出。專項轉移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響。而我國恰恰是一般性轉移支付比較少，大量都是專項轉移支付。地方財政受到配套資金等影響，多報虛報的情況也時有發(fā)生。