土地財政:關口抉擇

企業型財政、資源型財政乃至轉移型財政，其主要財力來源之一，都是土地財政。

然而現在，我們正在面臨著土地財政的危情。

面對危情，我們該怎么辦？

土地和房價的雙重飆升

有人認為，土地出讓金收入高居不下，和房價是一種相輔相成的關系。經濟學家、亞太城市發展研究會房地產研究所所長謝逸楓表示，正是因為地方政府嚴重依賴賣地養活本級財政，造成了政府“暴力助推”房價的局面。

“房價、地價誰決定誰的問題，簡單說是土地財政與房價是否存在客觀上的因果關系。伴隨著中國房地產市場的迅速發展，房價和地價雙雙加速上揚。而中國大部分城市和地區房價、地價輪番暴漲，導致‘面粉貴過面包’成為房地產市場中最典型的現象。”他表示，特別是土地出讓金收入不斷翻倍暴增，占到某些地方政府財政收入比例最高達到100%，成為地方政府越來越依賴賣地收入過日子的鐵證，土地財政與房價的關系非常“密切”。

而一位不愿透露姓名的東部沿海某市地方財政工作人員稱，確實有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價、推升房價。他表示，“土地財政”是高房價的罪魁禍首，房價上漲根源指向土地財政一點都不為過。從兩者之間存在的利益關系上講，土地財政和房價之間的關系猶如“父子”，土地財政是父親，房價是兒子。房價上漲則土地財政增加，如房價下降則土地財政相對減少。土地財政增加則房價上漲，土地財政減少則房價相對下降。

謝逸楓表示，因為中國土地市場是政府市，控制著中國90%土地，意味著土地所有權是政府的，政府是惟一土地的壟斷者和出讓者。政府通過制定土地招拍掛制度的游戲規則，決定了開發商只能通過政府的游戲規則取得土地開發權和使用權。所以，政府既是土地市場的調控者，又是土地出讓的受益者。所以，土地在一定程度上是必然會成為地方政府的收入來源，甚至是主要的收入來源。

無法放手的土地財政

財政部財政科研所科組處處長趙云旗表示，由于地方政府現在的財政收入很大程度上依靠賣地，土地財政的實質就變成賣地財政。從制度運行的結果來看，作為土地財政上游入口，土地的低價征用形成政府與農民爭利的局面，造成農民土地權益受損；作為土地財政的下游出口，房價的過高且不斷攀升已使絕大多數自住購房者“望房興嘆”。

他說，土地財政問題，實際上已成為國內的一個頑癥。追根溯源，土地財政與1994年國家啟動分稅制改革有關。1993年，中央和地方政府財政收入在全部財政收入的占比分別為22%和78%，而到了1994年，則分別變為了55.7%和44.3%。這是說，分稅制改革后地方政府財政收入占比下降了30%。土地是地方政府擁有的最大資產，面對“錢少事多”的現實難題，“土地財政”逐步成為地方發展的一個重要手段。

他表示，之所以現在地方政府很難從土地財政的泥潭里跳出來，土地招拍掛制度和分稅制及粗糙式經濟發展等經濟結構不合理性，是導致地方政府把土地出讓作為主要收入的原因。一是從經濟學的角度講，現有的土地招拍掛屬于供給壟斷和需求競爭型。這種供給壟斷與需求競爭并存的模式，必然造成需求方惡性競爭，導致地價不斷暴漲。其次是中央和地方爭取稅收利潤，所謂的財權和事權分配不公。現行的分稅制的缺陷造成的地方政府靠賣地作為主要收入來源。現在不少地方政府面臨現實財政壓力，金融危機開始后，實體經濟受到了不小的沖擊，不少地方財政更感到吃力。再次是在分權體制之下，中央與地方在財權與事權間不夠匹配，也是造成一些地方財政困難的原因之一。因此，在面臨財政困境時，地方政府自然就很容易想到“賣地”這個既簡單來錢又快的方法，這也是造成當前地方政府“土地財政”普遍存在的原因之一。最后是當今很多地方經濟結構失衡，盲目追求GDP，嚴重依賴土地財政，造成地方經濟畸形發展。

無地可賣之后

對于南方某市因為土地銷售殆盡進而擴地的舉措，財政部財政科研所區域財政理論研究室主任傅志華表示，地方財政靠“賣地”填補收入空缺顯然不是長久之策。因為過分追求土地財政，隱藏巨大的危險，弊大于利。

他認為，把出讓土地作為地方的主要財源，在某種程度上是一種“一榮俱損”的短期行為。一方面，在滾滾而來的財政收益和“政績”面前，百姓的買房承受能力、耕地保護紅線都顯得蒼白無力；另一方面，一屆政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年的土地收益總和。這種“透支”必然影響資本、資源的合理配置，損害地方經濟協調發展。

而同時，謝逸楓表示，靠“土地財政”獲取的收入，并非土地本身的收益，而是權力不受節制之下，本應由被征地獲得的土地補償款以及購房者原本不應該付出的高額房款，流入了地方政府的財政口袋。從這個意義上講，“土地財政”不過是表面現象，背后的實質性問題是社會財富的分配結構問題，究竟是向公眾傾斜還是向政府傾斜，而這又取決于公權力能否受到有效的約束。不受約束的權力總能為自己創造出“創收”的方法，今天是“土地財政”，明天就可能是“其他財政”。

回到現實中來，土地賣光了以后將會如何？北京市住建委一位工作人員表示，當一個地方財政的土地賣完了，地方政府增加財政收入的出路，首先是要求中央和地方稅權再分配。在這條路走不通的情況下，只能通過“擴容”或轉型來保持收入增長速度。“晚改不如早改。”他意味深長地說。

因此謝逸楓認為，改變地方政府“土地財政”現狀要三管齊下。首先是阻斷地方政府的賣地機制，是土地財產稅改革的前提。其次是創立土地財產稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期且有保障的稅收。最后是完善公共財政體制。必須將現在的“投資性政府”變為“服務型政府”，地方政府不再作為城市投資的主導者，只是作為公共服務的提供者。