地方“錢袋子”重構方案

如果分稅制改革能從體制根本上解決地方的財源危機，那么，構建科學合理的地方稅主體稅種，重構地方“錢袋子”，則是其中不可或缺的技術性解決方案。

地方稅主體稅種，指的是某一個或幾個長期穩定地在地方(主要指省以及以下各級政府)財政收入中占據較大份額，構成地方稅收入的主體。同時，對地方的經濟具有相當的調節作用的地方稅種(或稅類)。而地方稅的界定，筆者認為，地方稅是隨著政府分權管理制度的發展，為了能夠更好地培植資源，在分稅制的框架下，由地方擁有主要收入歸屬權(至少占該稅種收入的50%以上)和部分稅收管理權限的各稅種(或稅類)的總稱。根據此界定，我國目前21個稅種中屬于地方稅種的(包括共享稅中大頭歸地方的稅種)有18個，占86%。

現狀分析

我國當前的地方稅中，一些主要的稅種被作為地方稅的“主體稅種”，如營業稅、企業所得稅和個人所得稅等，然而這些稅種是否是真正的主體稅種，是否能夠承擔主體稅種的重任，需經過科學嚴密分析才能得出結論。

1地方稅收入的現狀分析

1994年分稅制改革后，我國地方稅收入增長比較迅速。其中1995年的增長速度達到27%，1996年的增長速度高達24%，高于同期全國稅收收入增長率(1995、1996年的增長率分別為20.48%和17.77%)。這主要是因為1994年分稅制改革后，極大地調動了地方政府組織收入的積極性，地方稅收入得到了迅猛增長。但從1997年開始，地方稅收入的增長率迅速下降，降至2000年的14.86%，2002年甚至降到4.23%，雖然其后幾年增長率有所回升，但幅度都不大。

2地方稅各稅種收入狀況分析

(1)地方稅各主要稅種收入占地方稅收入比重分析。

從1994年-2005年，我國地方稅收收入主要依賴于營業稅、所得稅和農業各稅。營業稅所占的比重最大，其在地方稅收入中所占的比重始終維持在40%左右，成為地方稅中的第一大稅種。其次是企業所得稅，其比重在多數年份都維持在17%，2001年和2002年其增長幅度比較大，分別為30%和20%，其后又開始下降。個人所得稅和農業各稅所占比重也都在10%左右。另外，從這幾年的數據可以看出，營業稅收入在地方稅收入中所占比重總體上處于上升趨勢，企業所得稅除了2001年和2002年波動較大外，基本處于不斷上升的態勢，這在一定程度上說明我國的企業效益不斷好轉，競爭力也在不斷增強。農業各稅收入所占比重大致在10%左右波動，2006年后農業稅全面取消。而其他一些稅種在地方稅收入中所占的比重就更小了，其存在與否根本不會引起地方稅收入的太大變化。

但總體來看，我國地方稅中各主要稅種的收入并不是保持穩定增長態勢的，其中還存在著一些不穩定、使該稅種收入產生波動的因素。

總之，從各稅種收入占地方稅收入的比重來看，營業稅所占比重最大，企業所得稅次之，兩者合計占地方稅收入比重的60%多，成為了當今地方稅的“主體稅種”，但是其是否能擔當主體稅種的重任，我們不能就此下結論。

(2)地方稅各主要稅種收入增長率分析。單一稅種稅收收入的增長率主要是從動態的角度來考察該稅種稅收收入的發展態勢，可以全面了解該稅種稅收收入的走勢。結合整個地方稅收入增長情況，能夠發現該稅種對地方稅收入的增長是起到促進作用還是抑制作用。

從1994年-2005年，在我國的地方稅中，各主要稅種收入的波動性還是比較大的，尤其是企業所得稅和農業各稅。其中，農業稅各稅收入的增長率的波動性較大是有深層次的制度原因的—中央提出的農村稅費改革和減輕農民負擔以及各省穩定性相對比較好，波動性也不大的稅種是營業稅，也幾乎能夠保持與地方稅收入的同步增長。但是，在大多數年份，營業稅收入的增長率是慢于地方稅收入的增長率的，即這兩稅并不能有效地促進地方稅收入的增長，相反，對地方稅收入的增長還有很大的抑制作用。

這就給了我們一個信號，在我國當前的地方稅中，具有很大潛力的營業稅暫時還不具備擔當主體稅種的重任，也就是說，我國地方稅中還沒有真正意義上的主體稅種(或稅類)。其他一些稅種也就更顯遜色了。

主體稅種選擇

1、以營業稅作為省級政府的主體稅種

(1)如果省級區域內的某一個地方轄區征收相對高的營業稅，將鼓勵居民到鄰近的轄區購物，且“高稅率”政府的地理范圍越小，跨界購物就越明顯。這就會產生兩種結果:第一，相對高稅率政府的稅收收入下降。第二，稅收外流到其他地方轄區，其地方營業稅將日益由非居民消費者(居住在高稅率轄區)支付。配置無效率使得所有情況都有可能，因為地方選民考慮到不必承擔他們所做決定的全部成本，他們投票贊成過度的服務水平。因而，營業稅更適合省級政府而非級次更低的政府。如美國，銷售稅(即營業稅)是州政府的主體稅種，其收入占州政府收入的74%。

(2)營業稅可以為省級財政提供穩定的收入。目前，我國省級財政收入來源各地千差萬別，例如安徽省，它是以省級企業所得稅為主，收入規模小且很不穩定，很難滿足省級財政支出的需要，2000-2004年安徽省級財政收入與支出存在巨大的缺口[3]，2000年為91.14億元， 2004年達到126.16億元，如果把營業稅劃為省級收入，則缺口分別減小到59.17億元和65.98億元，大大緩解了省級財政的壓力。

2、將房地產稅作為市縣級政府的主體稅種

(1)由于房地產具有難以位移、非流動性的特征，對房地產征稅的經濟影響范圍較小，房地產稅的地區稅率差異不會改變該生產要素資源的地區配置。

(2)房地產稅(或財產稅)的稅基是財富存量，對房地產價值的評估方法和程序需要專門機構來完成，征收成本高，征管難度大。將其作為市縣級政府的主體稅種， 能夠調動該級地方政府的積極性，有利于加強稅源征管，提高征管效率。

(3)稅源穩定增長。近年來，我國房地產稅收(包括房產稅、土地增值稅、土地使用稅等)大幅度增長。2001-2005年，全國房地產稅收收入總額由449. 4億元上升到1369. 6億元，年均遞增20.8%，與稅收收入總額的增長基本同步，占全國稅收收入總額的比重一直維持在3. 1%-5. 3%之間，占地方財政收入的比重也基本穩定在3 .3%-6 .2%之間。如果考慮市縣一級財政收入的現狀，那么房地產稅收入所占的比重至少在15%以上。

(4)從國際經驗來看，將房地產稅作為市縣級政府的主體稅種是各國的普遍做法，不論是集權型國家還是聯邦制國家，不論是發達國家還是發展中國家，多是如此。因此，房地產稅可以作為市縣級財政的主體稅種。

配套改革

(1)營業稅改革。營業稅改革的重點是調整征收對象，可以將與營業稅性質相近的行政事業收費或基金(如文化建設基金、特別行業管理費、城市增容費等)進行費改稅，并根據第三產業出現的新行業適時擴大征收對象，增加征收項目。同時取消從事金融、保險、證券、電信等外資服務性企業享有的減免，以及對行政事業單位的免稅政策，使營業稅收入充裕而穩定。

(2)房地產稅制改革。筆者認為，我國房地產稅制改革應該堅持“效率優先、兼顧公平”、“租稅分流、消費立稅”、“擴大稅基、優化稅制結構”、“可持續發展”、“與國際接軌”的原則。在改革我國現有的房地產稅制時，可以將房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅合并，以房地產的市場價值或者評估價值為新的房地產的稅基。同時，考慮到合并后新的房地產稅的稅基增大而又要使稅負基本保持不變，因此稅率應降低，可以考慮設為幅度稅率，即在0.5%-1%之間。

（作者供職于浙江財經學院）